CC BY
165
УДК 351.74 ББК 67.401
© 2017 г. К. А. Корчагина,
старший преподаватель кафедры административного права Ростовского юридического института
МВД России кандидат юридических наук.
E-mail: twins.86.2@mail.ru
КОРРУПЦИЯ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ - ОДИН ИЗ ФАКТОРОВ ДЕСТАБИЛИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
В статье определена сущность понятия коррупции, рассмотрены вопросы, касающиеся обязанностей, ограничений, запретов, связанных со службой в органах внутренних дел, требований к служебному поведению, ответственности за коррупционные правонарушения, а также возможные последствия коррупционных проявлений в органах внутренних дел.
Ключевые слова: законность, органы внутренних дел Российской Федерации, коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная модель поведения, ответственность за коррупционные правонарушения.
K. A. Korchagina - Senior Lecturer, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry
of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law.
CORRUPTION IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS - ONE OF THE FACTORS
OF DESTABILIZATION OF THE RUSSIAN SOCIETY
The article lists the essence of the concept of corruption, addresses issues related to compliance, restrictions, prohibitions related to service in internal affairs bodies, requirements for official behavior, responsibility for corruption offenses, as well as possible consequences of corruption manifestations in the internal affairs bodies.
Key words: Legality, internal affairs bodies of the Russian Federation, corruption, counteraction to corruption, the anti-corruption model of behavior, responsibility for corruption offenses.
Россия провозглашена действующей Конституцией Российской Федерации правовым государством (ст. 1) [1], то есть нормы права регулируют всю его деятельность и гарантируют реализацию прав и свобод человека, являются обязательными для тех, к кому они обращены. Нормы российского законодательства гарантируют защиту, в том числе и от неправомерных действий органов государственной власти и их должностных лиц, для которых основным принципом деятельности определена законность. Законность - правовая сущность специфики государственной службы, основополагающий принцип функционирования органов внутренних дел, определяющий условия для эффективного государственного управления и обеспечения его авторитетности.
Организация эффективной работы по искоренению коррупционных проявлений, формирования антикоррупционной модели поведения сотрудников органов внутренних дел (далее - сотрудники) - одно из приоритетных направлений, обозначенных МВД России и государством в целом. Вопросы противодействия коррупции давно волнуют общество и стоят «во главе угла». Понятие «коррупция» произошло от латинского слова corruptio, означающего подкуп. Словари русского языка
дают следующее толкование рассматриваемого термина: моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении [2]; соблазнение, развращение взятками (должностных лиц) [3]. Федеральный закон «О противодействии коррупции» [4] определяет рассматриваемое социально-правовое явление как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [5] коррупция определена в качестве одной из угроз государственной и общественной безопасности, которая является препятствием устойчивому раз-
витию страны и реализации стратегических национальных приоритетов.
Руководством нашего государства систематически уделяется внимание вопросам борьбы с коррупцией, что свидетельствует об актуальности, значимости такой работы. На протяжении нескольких лет указанная проблема входит в содержание Послания Президента Российской Федерации к парламенту - одного из важнейших документов, определяющих ключевые направления как внутренней, так и внешней политики страны. Так, например, в ежегодном Послании к Федеральному собранию (далее - ФС) на 2010 год Президент РФ Д. А. Медведев отметил: «Борьба с коррупцией должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем - до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла». В аналогичном послании к парламенту на 2013 год было подчеркнуто, что коррупция создает долгосрочные угрозы обществу, безопасности и целостности России. Президент РФ В. В. Путин в Послании ФС на 2016 год заострил внимание на вопросах противодействия коррупции, которые «действительно волнуют общество. Коррупция - препятствие для развития России». В Послании ФС на 2017 год В. В. Путин отдельно остановился на теме борьбы с коррупцией, отметив, что «в последние годы было немало громких дел в отношении чиновников муниципального, регионального, федерального уровня», при этом подчеркнув, что «абсолютное большинство государственных служащих - честные, порядочные люди, работающие на благо страны. Но ни должность, ни высокие связи, ни былые заслуги не могут быть прикрытием для нечистых на руку представителей власти». Следует отметить, что послания Президента РФ к парламенту, хотя и не являются обязательными для исполнения последним, а также не являются источником права, но все же учитываются Федеральным Собранием в его законодательной деятельности [6].
На коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в марте 2017 года глава государства акцентировал внимание на том, что «для того, чтобы обеспечить интересы граждан государства, самим нужно быть: а) кристально чистыми и б) эффективными - в борьбе с коррупцией и в борьбе с нарушениями закона в самом широком смысле этого слова».
Коррупция в органах внутренних дел ведет к разрушительным социальным, нравственно-
этическим последствиям, регрессу демократических институтов. Дестабилизация основ прохождения службы в органах внутренних дел, снижение уровня социального доверия, дискредитация государственной власти в глазах граждан, подрыв патриотизма, угроза перспективам развития правового общества - возможные последствия коррупционных проявлений, что является недопустимым.
Отметим, что МВД России особое значение придает деятельности по изучению общественного мнения (согласно Федеральному закону от 07.02.2011 ФЗ «О полиции» [7] мнение граждан является сегодня одним из основных критериев оценки деятельности полиции). Более подробно остановимся на социологической информации, представленной на официальном сайте МВД России [8]. В 2015 году в 130 населенных пунктах Всероссийским центром изучения общественного мнения (далее -ВЦИОМ) проведен опрос 1 600 человек, согласно которому уровень доверия к сотрудникам полиции с 2013 года достиг 46 %. В 2016 году ВЦИОМ представил итоги социологического исследования об изучении отношения граждан к полиции, которое показало, что 47 % опрошенных относятся к полицейским с недоверием. Вместе с тем граждане подвергались опросу относительно личности сотрудников органов внутренних дел, доверия к службе собственной безопасности в системе МВД России. В 2013 году 80 % респондентов выразили недоверие ведомственной системе противодействия коррупции среди сотрудников. В 2014 году 46 % респондентов отметили, что количество коррупционных проявлений среди сотрудников ГИБДД сократилось, 54 % - не заметили изменений или считают, что стало хуже; 58 % респондентов оценили уровень доверия к службе собственной безопасности МВД России как «низкий», 20 % - как «средний», 22 % - как «высокий»; 47 % - согласны с утверждением, что наличие службы собственной безопасности в системе МВД России способствует соблюдению законности сотрудниками, 45 % - не согласны и 8 % - затрудняются ответить. В 2016 году ряд респондентов сталкивались с противоправными действиями сотрудников полиции. Каждый десятый был свидетелем случаев грубого и бестактного обращения (11 %), использования служебного положения в личных целях (8 %). Также были отмечены случаи искажения фактов (7 %), взяток (6 %) и т. п. Однако, учитывая высокую степень латентности правонарушений коррупционной направленности, вести речь об
их точном количестве не представляется возможным. В качестве некоторых причин скрытности указанных правонарушений можно выделить следующие: наличие у сотрудников специальных знаний уголовно-процессуального, криминалистического характера, что позволяет оставаться в тени должностным лицам, придерживающимся коррупционной модели поведения. Вместе с тем коррупционные проявления в системе МВД России вытекают из состояния дисциплины и законности, укрепление которых необходимо рассматривать как основополагающий фактор искоренения коррупции, повышения эффективности управления системой МВД России, обеспечения результативности ее деятельности. Еще одной причиной латентности данных правонарушений служит деформация мышления граждан, которые, не желая «связываться» с сотрудниками, не веря в возможность применения к последним мер наказания, не сообщают об известных фактах нарушения закона в прокуратуру, подразделения собственной безопасности органов внутренних дел. Таким образом, значительную роль в противодействии коррупции играет не только воспитание антикоррупционной культуры сотрудников, повышение авторитета органов внутренних дел в обществе, но и участие самих граждан в данном процессе, искоренение стереотипов восприятия коррупции в коллективном сознании россиян относительно коррумпированности органов государственной власти (в том числе системы МВД России), терпимости к коррупции.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273 определяет противодействие коррупции как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по профилактике коррупции (предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение ее причин); борьбе с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Понятие «профилактика» происходит от греческого слова prophylaktikos - предохранительный, в одном из толковых словарей русского языка определяется как совокупность предупредительных мероприятий, направленных на сохранение и укрепление нормального состояния, порядка. [9]. «Формирование системы профилактики и предупреждения
коррупционных и иных правонарушений среди сотрудников, направленной на укрепление служебной дисциплины и законности в служебных коллективах...» - цель реализации кадровой политики в системе МВД, обозначенная в Концепции кадровой политики МВД России на период до 2020 года.
Считаем, что профилактические мероприятия первостепенно должны быть нацелены на формирование у сотрудников правомерного поведения и мотивации на недопустимость нарушения дисциплины, законности, создание для сотрудников условий для прохождения службы, правовой, социальной защищенности. Немалую роль в этом деле играет и поддержание морально-психологического климата в коллективах, а также индивидуальная работа, нацеленная на воспитательное воздействие не только на сотрудников, расположенных к совершению проступков, но и не допускающих их, а также молодых сотрудников, восстановленных на службе, переведенных из других подразделений.
Требования по соблюдению дисциплины и законности при прохождении государственной службы - обязательное условие, нарушение которого является недопустимым. Сотрудники, являясь представителями государственной власти, имея и применяя большой объем властных полномочий, должны быть образцом неукоснительного соблюдения законности, обеспечивая правоохранительные задачи, обязаны выполнять должностные обязанности, процессуальные действия, предписанные законами и иными нормативными правовыми актами, соблюдать правовые запреты и ограничения. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепляет основные обязанности сотрудника, требования к служебному поведению, ограничения, запреты, связанные со службой в органах внутренних дел (ст. 12). На сотрудника распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 № 273, среди которых законодатель определил необходимость уведомления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения. Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федера-
ции [10] также определяет необходимость соблюдения ограничений, обязанностей и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и выполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Кроме того, можно расценивать как антикоррупционный барьер индивидуальные должностные регламенты (должностные инструкции), содержащие в себе права, обязанности и ответственность каждого сотрудника, которые разрабатываются в соответствии с законодательством о службе в органах внутренних дел [11]. Что касается антикоррупционных требований к сотрудникам, вытекающих из их правового статуса, эти предписания охватывают все элементы службы в органах внутренних дел, включая поступление на службу, назначение на должность, присвоение специального и квалификационного званий, перемещения по службе, а также ограничения и обязанности после завершения службы [12].
Предупреждение коррупционных проявлений в органах внутренних дел связано с необходимостью совершенствования системы отбора кадров на службу, а также института наставничества, законодательно установленных мер поощрения за добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, за успешное выполнение задач повышенной сложности (ст. 48 Федерального закона от 30.11.2011 № 342), а также мер взыскания в случае нарушения сотрудниками дисциплины (ст. 50).
Антикоррупционным барьером является установленная Федерального закона от 30.11.2011 № 342 (ст. 30) норма, предусматривающая возможность осуществления перевода сотрудника (в порядке ротации), непрерывно замещающего одну и ту же должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в течение шести лет, на иную равнозначную должность. Вместе с тем законодательство Российской Федерации [13, 14] устанавливает правовые, организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) в целях выявления в них корруп-циогенных факторов и устранения последних. Указанными факторами являются положения нормативных правовых актов (их проектов), закрепляющие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также
положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции. Еще одним антикоррупционным барьером должны стать закрепленные нормами права механизмы, направленные на недопущение непотизма, фаворитизма, поскольку прием на службу в органах внутренних дел, назначение на руководящие должности необходимо осуществлять исходя из профессиональных и моральных качеств претендентов, однако зачастую должностные лица используют служебные возможности и личные связи для предоставления «своим людям» определенных должностей. Наличие данных негативных явлений в органах внутренних дел наносит ущерб интересам службы, препятствует здоровой конкуренции за руководящие должности. Однако за совершение этих действий сотрудниками ответственность в законодательстве не предусмотрена.
Федеральным законом от 25.12.2008 № 273 в качестве одного из принципов противодействия коррупции выделяется неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений (другими словами, одной из основополагающих правовых антикоррупционных мер является установление юридической ответственности). Федеральный закон от 25.12.2008 № 273 закрепляет, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение данных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность (перечисленные виды ответственности регламентируются отраслевыми нормативными правовыми актами). Однако проблемой видится отсутствие в законодательстве Российской Федерации единого категориально-понятийного аппарата, в частности общепринятого подхода к определению понятия «коррупционные правонарушения» («правонарушения коррупционной направленности») и их квалифицирующих признаков.
В качестве примера коррупционных преступлений можно привести злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ [15]), получение взятки (ст. 290 УК РФ), дачу взятки (ст. 291 УК РФ), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ). В июле 2016 года в Уголовный кодекс Российской Федерации введена статья «Мелкое взяточничество» (ст. 291.2 УК РФ) [16].
Необходимо отметить, что законодателем недостаточно уделяется внимания развитию административного законодательства в данной сфере, в частности установлению административной ответственности за указанные правонарушения, которую необходимо рассматривать как эффективный механизм противодействия коррупции. В ст. 2.5 КоАП РФ [17] определено, что за административные правонарушения сотрудники, имеющие специальные звания, несут дисциплинарную ответственность, за исключением правонарушений, за совершение которых сотрудник несет административную ответственность на общих основаниях (например, правонарушения, посягающие на права граждан, против порядка управления, в области дорожного движения, в области таможенного дела и др.).
К таким правонарушениям можно отнести связанные с использованием сотрудниками своего правового положения в корыстных интересах с причинением вреда интересам государственного управления (например, ст. 5.45 «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума», ст. 15.14. «Нецелевое использование бюджетных средств» и др.). Поскольку составы коррупционных правонарушений закрепляются в разных главах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с целью их упорядочения в юридической литературе все чаще предлагается дополнить главу 1 7 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» составами
Литература
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голос. 12 дек. 1993 г. URL: http://www.consultant.ru/
2. Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова. М., 1990.
3. Толковый словарь русского языка / под ред. Д. Н. Ушакова: в 4 т. М., 1935-1940.
4. О противодействии коррупции: Федер. закон Рос. Федерации от 25.12.2008 № 273-Ф3. URL: http://www.consultant.ru/
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 31.12.2015 № 683. URL: http://www.consultant.ru/
6. Туровская В. А., Корчагина К. А. Исполнение посланий Президента Российской
правонарушений коррупционной направленности, либо выделить в кодексе отдельную главу «Коррупционные правонарушения» [12; 18], что, по нашему мнению, является вполне обоснованным и целесообразным.
Статьей 50.1 Федерального закона от 30.11.2011 № 342 предусматриваются взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Статьей 51 .1 данного закона регламентирован порядок наложения на сотрудников взысканий за указанные правонарушения. Одновременно в законе устанавливается возможность увольнения сотрудника со службы «в связи с утратой доверия» в случаях, предусмотренных ст. 82.1.
Несмотря на принимаемые государством меры по совершенствованию законодательства о противодействии коррупции, нарушения дисциплины и законности, коррупционные проявления в органах внутренних дел остаются на достаточно высоком уровне, что обусловливает необходимость комплексного изучения проблем в данной сфере общественных отношений, совершенствование организационной и правовой работы в системе МВД России, реализации системных и последовательных мер, включающих повышение уровня ведомственного контроля, модернизацию системы профилактических мероприятий по укреплению дисциплины, законности, по противодействию коррупции, а также механизма их организации и проведения.
Bibliography
1. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on December 12, 1993. URL: http://www.consultant.ru/
2. Explanatory dictionary of Russian language / ed. by S. I. Ozhegova. Moscow, 1990.
3. Explanatory dictionary of Russian language / ed. by D. N. Ushakov: in 4 Vol. Moscow, 19351940.
4. On Counteracting Corruption: Federal Law of the Russian Federation № 273-FL of 25.12.2008. URL: http://www.consultant.ru/
5. On the Strategy of National Security of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of December 31, 2015 № 683. URL: http://www.consultant.ru/
6. Turovskaya V. A., Korchagina K. A. Execu-
Федерации к парламенту как способ зарождения новых гарантий защиты прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля и надзора // Рос. юстиция. 2016. № 1.
7. О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № З-ФЗ. URL: http://www. consultant.ru/
8. Официальный сайт МВД России. URL: httpsV/мвд.рф
9. Новый словарь русского языка / под ред. Т. Ф. Ефремовой. М., 2000.
10. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 14.10.2012 № 1377 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 22.10.2012. № 43. Ст. 5808.
11. Об утверждении Порядка разработки и утверждения должностных регламентов (должностных инструкций) и их примерной формы: приказ МВД России от 25.09.2012 № 886 (в ред. от 14.11.2016). URL: http://www.consultant.ru/
12. Служебная дисциплина и формирование антикоррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел: учеб. пособие / под ред. С. Н. Бочарова, С. В. Иванцова. М., 2016.
13. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федер. закон Рос. Федерации от 17.07.2009 № 172-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/
14. Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России (вместе с Положением об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России: приказ МВД России от 24.02.2012 № 120. URL: http://www.consultant.ru/
15. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3. URL: http://www. consultant.ru/
16. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 03.07.2016 № 324-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/
17. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/
18. Спектор Е. И. Коррупционные правонарушения: проблемные вопросы юридической квалификации // Журн. рос. права. 2015. № 8.
tion of the messages of the President of the Russian Federation to the Parliament as a way of creating new guarantees for the protection of the rights of an economic entity when planning control over supervision // Russian Justice. 2016. № 1.
7. On police: Federal Law of the Russian Federation of07.02.2011 № 3-FL. URL: http://www. consultant.ru/
8. Official website of the Ministry of Internal Affairs of Russia. URL: https: //www.rf
9. New Dictionary of Russian / ed. by T. F. Ephre-mova. Moscow, 2000.
10. On Disciplinary Regulations of the Internal Affairs of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of14.10.2012 № 1377 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 22.10.2012. № 43. Art. 5808.
11. On Approving the Procedure for the Development and Approval of Job Regulations (Job Instructions) and Their Approximate Form: order of the Ministry of Internal Affairs of Russia № 886 of September 25, 2012 (edited on November 14, 2016). URL: http: //www.consultant.ru/
12. Service discipline and the formation of anticorruption behavior of internal Affairs bodies: textbook / ed. by S. N. Bocharov, S. V. Ivantsova. Moscow, 2016.
13. Acts and Draft Normative Legal Acts: Federal Law of the Russian Federation On Anti-Corruption Examination of Regulatory Legal of17.07.2009 № 172-FL. URL: http: //www.consultant.ru/
14. On the Organization of Anticorruption Examination of Normative Legal Acts and Draft Normative Legal Acts in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia: order № 120 of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of February 24, 2012 (together with the Regulation on the Organization of Anticorruption Examination of Regulatory Legal Acts and Draft Normative Legal Acts in the Central Office of the Ministry of Internal Affairs Russia). URL: http: //www.consultant.ru/
15. The Criminal Code ofJune 13, 1996 № 63-FL. URL: http: //www.consultant.ru/
16. On Amendments to the Criminal Code of the Russian Federation and the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation of03.07.2016 № 324-FL. URL: http://www.consultant.ru/
17. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of 30.12.2001 № 195-FL. URL:http://www.consultant.ru/
18. Spector E. I. Corruption offenses: problematic issues of legal qualification // Journal of Russian Law. 2015. № 8.
