CC BY
42
ИССЛЕДОВАНИЕ
1
Михеев А.А.
1 Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России
Корректировка подходов к распоряжению госимуществом как один из резервов модернизации экономики России
в условиях кризиса
АННОТАЦИЯ:
Внешнеполитическая обстановка и экономический кризис в России требуют корректировки подходов к распоряжению некоторыми объектами госимущества. В частности, для решения структурных задач развития экономики, достижения технологической независимости страны целесообразно внести поправки в план приватизации. Действующий план на 2014-16 гг., принятый в условиях экономической стабильности, исходит из того, что структурные и технологические проблемы экономики решаются за счет сокращения госсектора, притока частных инвестиций и компетенций. Однако в условиях кризиса следует отказаться от иллюзий и признать, что в ближайшие годы основной задачей большинства частных компаний станет выживание, а не развитие. В этот период необходимо увеличить долю государственных инвестиций в технологическую и структурную перестройку. При этом целесообразно сохранить контроль государства над уже имеющимися в его руках ключевыми технологиями, уникальными знаниями и ресурсами с целью их консолидации, создания предпосылок для дальнейшего развития, внедрения и обеспечения равного доступа всех участников рынка. В статье рассматриваются возможные критерии и способы сохранения и развития подобных активов, ожидаемый эффект от реализации таких мер.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственное имущество, распоряжение объектами госимущества, план приватизации, государственные инвестиции, критические технологии, НИОКР
JEL: H12, H54, H82, I28, L50, O38
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
Автор выражает благодарность за полезные замечания Д.А. Ваганову, В.А. Гусакову, Н.В. Старченко, О.Р. Федорову.
Михеев Алексей Александрович, д-р экон. наук, доцент кафедры государственного управления и права Международного института управления Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России; экономист, педагог, эксперт в области государственного управления, инвестиций и управления собственностью; зам.руководителя Комитета по вопросам крупным компаний с государственным участием и институтов развития Экспертно-консультационного совета при Росимуществе ([email protected])
ПОСТУПИЛО В РЕДАКЦИЮ: 24.04.2015 / ОПУБЛИКОВАНО: 22.05.2015 ОТКРЫТЫЙ ДОСТУП: http://j.creativeconomy.ru/213/ (с) Михеев А.А. / Публикация: ООО Издательство "Креативная экономика" (Статья распространяется по лицензии Creative Commons CC BY-NC-ND http://creativec0mm0ns.0rg/licenses/by-nc-nd/3.0/)
ЯЗЫК ПУБЛИКАЦИИ: русский
1230 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
• в России повышение эффективности предприятий после их разгосударствления оказалось существенно менее выраженным явлением, чем в странах Центральной и Восточной Европы
• доминирование государства в сфере высоких технологий нельзя рассматривать как анахронизм и пережиток командно-административной экономики: подобное имеет место и в странах с чрезвычайно развитыми рыночными институтами
• стоит переосмыслить финансовую эффективность приватизации в условиях кризиса, рассматривая ее не только как источник доходов государства, но и как возможность снижения расходов на содержание второстепенных активов
• целесообразно сохранить прямой контроль государства над активами, способными сыграть ключевую роль в структурной и технологической модернизации экономики
• в ряде случаев альтернативой отказу от госконтроля может стать использование частно-государственного партнерства (концессия, лизинг, доверительное управление и др.) или совместных предприятий
• при необходимости возможно «выделение» критических технологий, уникальных знаний и ресурсов из состава приватизируемого имущества, сохранение КТЗР под государственным контролем
• развитие НИОКР за счет крупных государственных инвестиций и последующее распространение полученных технологий в частном секторе - достаточно распространенная практика в развитых странах
• развитие критических технологий в госсекторе не следует подменять попытками установления государственной монополии в сферах коммерческого применения этих технологий
• корректировка подходов к распоряжению госимуществом может стать дополнительным резервом для решения структурных задач экономики, технологического развития страны
• граница между приватизируемыми и сохраняемыми под государственным контролем активами может проходить не между существующими компаниями, а «внутри» них
Введение
Реструктуризация и сокращение государственного сектора экономики России осуществляется уже около четверти века, но госсектор по-прежнему абсолютно доминирует: по данным Международного валютного фонда (МВФ), на него приходится 71% ВВП
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1231
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
страны по доходам1. После экспансии частной собственности в 1990-е годы, со следующего десятилетия стала набирать силу встречная тенденция: увеличение государственного участия в ряде ключевых отраслей России за счет формирования вертикально-интегрированных структур и усиления позиций контролируемых государством компаний (Радыгин, Энтов, 2013, с. 28). Эти структуры заняли, в ряде случаев, положение монополий или олигополий в целых сферах экономики. Однако соотношение частного и государственного секторов существенно изменилось даже в тех отраслях, где позиции частного сектора по-прежнему значимы. Например, удельный вес подконтрольных Российской Федерации компаний в добыче нефти увеличился с 12% в 1995 году до 43% в 2013 году; в банковской сфере доля контролируемых государством активов возросла с 35% в 2000 году до 58% в 2012 году2.
Проблема «полустихийного» разрастания госсектора была признана на высшем государственном уровне, и поставлена задача ограничения этого процесса и одновременно наращивания частного сектора3. Принимая во внимание резкое осложнение условий развития российской экономики за последний год, проблема конкретизации подходов к осуществлению этой политики приобретает особую актуальность. При этом важно предупредить риск обратного перекоса и некой «приватизационной кампанейщины»: тотальной распродажи госсобственности без учета специфических государственных функций некоторых компаний и предприятий, уникального назначения отдельных активов. Учет таких функций особенно важен в условиях экономики с доминирующим сырьевым сектором, поскольку в этом случае компании с особыми функциями могут стать своеобразными точками роста и модернизации (Полтерович, 2013, с. 9).
Исходя из мировой практики, расширение частного сектора отнюдь не всегда происходит за счет поглощения государственных активов, даже в условиях развивающихся рынков: наиболее яркий
1 Доклад МВФ по России, подготовленный в мае 2014 г.: IMF Country Report No. 14/134. С.8
2 Доклад МВФ по России, подготовленный в октябре 2013 г.: IMF Country Report No.13/310. С.29.
3 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» требует ограничить приобретение компаниями с преобладающим государственным участием акций и долей хозяйственных обществ и в то же время ставит задачу расширения частного сектора. Эта стратегия конкретизирована в правительственных документах, в частности, в Государственной программе «Управление федеральным имуществом» и планах приватизации.
1232 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
пример - Китай, многие годы осуществлявший перевод экономики на рыночные рельсы и создание частного сектора без масштабной приватизации. Однако в итоге, к концу 1990-х гг., и эта страна приступила к «децентрализованной» приватизации (проводимой по разным программам разными регионами). В общем, расширение частного сектора стало распространенным средством повышения эффективности компаний во многих государствах.
Между тем, как свидетельствует опыт ряда стран, в условиях рыночной экономики соотношение частного и государственного секторов в некоторых отраслях может быть совершенно различным, но при этом сопоставимо эффективным: вопреки известным предубеждениям, многие виды деятельности могут осуществляться с близкой результативностью в условиях доминирования как частного, так и государственного сектора. Кроме того, преобладание государственной собственности в какой-либо сфере не всегда означает отсутствие в ней конкуренции: например, в Китае в целом ряде отраслей (энергетика, атомная отрасль и др.) сформированы холдинги, контролируемые государством, но конкурирующие между собой; также имеет место конкуренция между компаниями, контролируемыми разными провинциями (регионами) КНР.
В России в целом ряде отраслей и видов деятельности уже сложилась в общих чертах та или иная модель участия государства: например, газовая, атомная, авиационная, космическая, судостроительная и другие отрасли остаются преимущественно (хотя и не исключительно) государственными; в то же время в металлургии, нефтедобыче, генерации электроэнергии, агропромышленном комплексе, банковском деле и др. сильны позиции частного сектора. Принятая стратегия развития экономики и планы приватизации предполагают дальнейшее расширение частного сектора в некоторых сферах, таких как машиностроение, транспортная инфраструктура, банковская система, топливно-энергетический комплекс, агропромышленный комплекс, рыболовство и пр. Действующие Программа управления госимуществом и Прогнозный план приватизации4 предусматривают к 2016—2018 году выход государства из
4 Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная постановлением правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327. «Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1233
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
большинства «несырьевых» отраслей, а также «замещение мерами отраслевого регулирования управления через владение». То есть концепция распоряжения госимуществом нацелена на максимально широкое разгосударствление, проводимое в отношении большей части госсобственности. В то же время, согласно Закону о приватизации, для некоторых объектов, отнесенных к стратегическим, предусмотрено сохранение в госсобственности. Однако критерии для таких исключений определены недостаточно четко. Чрезмерная минимизация ограничений на продажу госимущества может привести к формированию госсектора по остаточному принципу, но при этом отнюдь не гарантирует повышения эффективности частного сегмента экономики (Кононкова, 2013, с. 47).
В российских официальных документах косвенно признается, что управление по меньшей мере частью государственных компаний и предприятий осуществляется в отсутствии ясного обоснования целей их функционирования в составе госсектора: достаточно сказать, что Программа управления госимуществом предусматривает завершение поэтапного определения целевой функции для всех объектов федерального имущества лишь к 2018 году, то есть к моменту, когда большая часть госимущества будет приватизирована5 . Без четкого представления о назначении для государства каждого объекта госимущества процесс разгосударствления методологически не обеспечен, его критерии определены недостаточно четко. Это приводит к необоснованному выводу из госсектора ряда компаний, выполняющих специальные функции и обладающих критическими технологиями (Гоголь, Старченко, 2014, с. 188). Дальнейшая судьба этих функций и технологий системно не анализируется. В частности, существующий план приватизации не содержит реальной оценки ее влияния на структурные изменения как в экономике в целом, так и в отдельных отраслях, хотя подобная оценка прямо предусмотрена федеральным законодательством в качестве составной части программных документов6.
имущества на 2014 - 2016 годы», принятый распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р.
5 См. Приложение 1 к Государственной программе «Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 327.
6 Статья 7, п.1 федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
1234 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
Актуальность перечисленных проблем возрастает, учитывая значительное ухудшение условий развития российской экономики, которое наблюдается приблизительно за последний год, а также вероятную траекторию экономического развития страны в ближайшем будущем.
Таким образом, проблема взаимопроникновения частной и государственной форм собственности, помимо количественного, имеет и качественный аспект: разгосударствление, как и обратный ему процесс, должно подчиняться ясным критериям. На практике такие критерии не всегда просматриваются, и границы между частным и государственным секторами подчас устанавливаются произвольно, как следствие чьих-либо лоббистских успехов.
Цель данной статьи — сформулировать возможные дополнительные критерии и способы распоряжения госимуществом, применение которых представляется целесообразным в контексте экономического кризиса и актуальных задач технологического развития России. Особое внимание в работе уделяется вопросам корректировки планов приватизации и ряда подходов к разгосударствлению. В разделе 1 изложены условия и предпосылки для таких изменений. В разделе 2 сформулированы возможные, на взгляд автора, дополнения к планам распоряжения госимуществом. Разделы 3 и 4 касаются способов и перспектив реализации таких изменений.
1. Изменение приоритетов государственного и частного секторов экономики в условиях кризиса
Массовые распродажи госимущества в разных странах в 1990-е гг. породили некий «приватизационный романтизм»: разгосударствление стало часто восприниматься как панацея, а повышение эффективности компаний и предприятий в результате приватизации — как аксиома (Megginson, Netter, 2010, с. 48-49). Очевидно, по мере накопления эмпирического материала, выводы стали менее единодушными и категоричными: согласно ряду исследований, рост эффективности бывших государственных предприятий, переданных в частные руки, наблюдается отнюдь не всегда и зависит от качества государственного управления и других факторов (Полтерович, 2012, с. 8). Например, многолетний анализ приватизации в Китае выявил заметное повышение эффективности лишь при определенных моделях приватизации (скажем, при покупке предприятий менеджментом), в то время как при других
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1235
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
схемах разгосударствления значимая разница не наблюдалась. Бесспорное преимущество в эффективности имеют лишь частные китайские компании, выросшие «с нуля», без поглощения государственных активов (¡1е Gan, Yan Guo, ChenggangХи, 2014, с. 29).
Исследования приватизации в постсоциалистических странах также показали, по мнению ряда авторов, существенную зависимость ее результатов от способов и качества реализации. Так, в России повышение эффективности предприятий после их разгосударствления оказалось существенно менее выраженным явлением (вплоть до обратного эффекта во многих случаях), чем в странах Центральной и Восточной Европы (Estrin, Напошек, Svejnar, 2009, с. 20,28).
Тем не менее, стратегическая ставка на расширение частного сектора в России, на упомянутое замещение прямого государственного управления регулированием, представляется оправданной, не требующей радикального пересмотра. Однако в перспективе, возможно, ближайших лет частный бизнес вряд ли справится с одной из наиболее важных и срочных задач - структурной и технологической перестройкой экономики. Это объясняется специфическими проблемами, с которыми сегодня столкнулась наша страна.
Прежняя модель развития частного сектора исходила из тезиса об экономическом и технологическом партнерстве с компаниями развитых стран и строилась на значительной зависимости от импорта технологий, сырья и материалов (Березинская, Ведев, 2015, с. 103-104). Сегодня ситуация развивается в противоположном направлении - частичной экономической и технологической блокады России. Как показывает, например, опыт применения Соединенными Штатами Америки ограничений на поставки ряду стран технологий двойного назначения, а также поправки Джексона-Вэника7, усложняющей режим торговли и кредитования, такая блокада может практически в равной мере затронуть и частные, и контролируемые государством компании. Однако при сегодняшних обстоятельствах у подконтрольных государству структур может быть гораздо больше инвестиционных ресурсов. Государство и прежде покрывало значительную часть затрат на инновации (в частности, на государственные источники приходилось
7 Поправка к Закону о торговле США, инициированная в 1974 году членами нижней палаты Конгресса Генри Джексоном и Чарльзом Вэником и ограничивающая торговлю со странами, нарушающими, по мнению Соединенных Штатов, права человека.
1236 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
65—70% затрат на научно-исследовательские и конструкторские разработки - НИОКР)8, теперь же его роль должна возрасти.
Нынешнее состояние финансовых рынков в России характеризуется, среди прочего, повышением рисков, снижением доверия инвесторов, значительным удорожанием денег и ограничением доступа российских компаний на международные рынки капитала из-за санкций, снижения рейтингов российских заемщиков и т.д. В этих условиях российские компании неизбежно будут сталкиваться с нарастающими проблемами рефинансирования, трудностями обслуживания ранее осуществленных заимствований и получения новых кредитов (Дудин, Лясников, 2014, с. 118-119). По мере усугубления финансовых проблем, следует ожидать существенного сокращения частных инвестиций в качественное развитие технологий, особенно реализацию венчурных проектов.
Об этом свидетельствует не только логика происходящего, но и опыт предыдущего, существенно менее ощутимого для России кризиса 2008 года, когда на фоне снижения общего объема инвестиций доля затрат частного сектора на исследования и разработки в нашей стране снизилась почти до четверти от общего объема9. Даже в относительно благополучные, «межкризисные» периоды некоторые особенности российской экономики (повышенная зависимость от зарубежных источников инвестиций и кредитования, технологий; подчиненное положение в международном разделении труда в ряде отраслей и др.) ограничивали внутренние инвестиции в технологическое перевооружение (Фролов, 2010, с. 6,9).
Концепция развития технологий почти исключительно за счет госинвестиций вполне успешно применяется в некоторых российских отраслях, например, атомной. Важно отметить, что доминирование государства в сфере высоких технологий (в том числе в отраслевом масштабе) нельзя рассматривать как анахронизм и пережиток командно-административной экономики: подобное имеет место и в странах с чрезвычайно развитыми рыночными институтами. Например, во
8 См. «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р), а также «Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, «новое измерение» для России». Сборник под науч. ред А. Радыгина., том 2, С.30
9 «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р.
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1237
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
Франции те же атомные технологии находятся под преимущественным государственным контролем: основными поставщиками практически полного их спектра являются государственная организация — Комиссариат по атомной и альтернативным источникам энергии Франции (CEA), а также акционерная компания AREVA, около 90% акций которой контролируется государством. Похожая ситуация и в Южной Корее: почти исключительным поставщиком ядерных технологий выступает контролируемый государством холдинг KEPCO. Кстати, в обеих упомянутых странах коммерческая эксплуатация атомных технологий (прежде всего ядерная генерация электроэнергии) осуществляется также в основном компаниями, находящимися под преимущественным государственным контролем, подобно России.
Таким образом, не ставя под сомнение конечные, стратегические цели расширения частного сектора в нашей стране, необходимо сделать временную (по меньшей мере, на годы экономического спада и выхода из него) ставку на повышение роли государства в сохранении и развитии критических технологий и видов деятельности. В частности, следует скорректировать тактику взаимоотношений государственного и частного секторов по ряду аспектов, прежде всего определиться с выбором приоритетов при осуществлении приватизации. К типичным таким приоритетам относят структурный (расширение негосударственного сектора экономики, развитие отраслей за счет частных инвестиций и т.п.) либо финансовый (как правило, речь идет о пополнении госбюджета). Кроме того, в обоих случаях при приватизации может выдвигаться приоритет сохранения социальной стабильности, например, при полной или частичной продаже градообразующего предприятия.
Хотя последние трехлетние программы приватизации в России (принятые на периоды 2011—13 гг. и 2014—16 гг.) провозглашали структурный приоритет, в реальности до сих пор преобладают бюджетно-финансовые мотивы продажи госимущества. Между тем, экономический спад вряд ли позволит выполнить финансовый план приватизации в существующем виде, о чем свидетельствует российский и зарубежный опыт.
В мировой практике имеются диаметрально противоположные примеры роли приватизации в ходе экономического кризиса. В одних случаях происходила активизация разгосударствления на фоне спада экономики (в Аргентине, Мексике, Южной Корее, Италии, Германии, Испании и пр.) (Радыгин, Энтов, Мальгинов, Ильясова, Абрамов,
1238 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
Симачев, Кузык, Шмелева. 2014, т. 2, с. 226-250,..). Приватизация, инициированная под влиянием экономического и бюджетного кризиса, нередко преследовала цель пополнения казны любой ценой. Эффективность таких продаж обычно была ниже из-за снижения инвестиционного спроса. В то же время программы приватизации, начатые до экономического спада, как правило, сокращались, в основном из-за снижения спроса и стоимости активов (Чили в 1982—83 гг.; Великобритания в 1991—1992 гг.; Египет в 1998 г.; Бразилия в конце 1990-х гг.; Аргентина в 2001—2002 гг.; Швеция, Греция, Турция, Южная Корея, Россия - в конце 2000-х гг.) 10.
Сегодняшняя ситуация в России, очевидно, развивается по последнему сценарию, о чем говорит многократное падение поступлений от продажи госимущества по сравнению с предыдущими годами (в частности, продажа федеральных пакетов акций и долей хозяйственных обществ принесла в 2014 году около 29 млрд руб. выручки, то есть сократилась в 10 раз по сравнению с предыдущим годом: в 2013 г. она обеспечила порядка 293 млрд руб., в 2012 г. -207 млрд руб., в 2011 г. - 111 млрд руб.) 11.
Изложенное подводит к ряду выводов.
Во-первых, стоит переосмыслить финансовую эффективность приватизации в условиях кризиса, рассматривая ее не только как источник доходов государства, но и как возможность снижения расходов на содержание второстепенных активов. При этом показатели финансовой отдачи от возможного разгосударствления могут рассчитываться с учетом не только поступлений от продажи госимущества, но и возможной экономии на избавлении от «балласта», требующего неоправданных бюджетных трат. При таком комплексном подходе относительно невысокая оценка целого ряда выставляемых на продажу объектов госимущества (прежде всего малых и средних, не представляющих собой ничего уникального) может оказаться оправданной как с точки зрения отдачи для бюджета, так и в качестве меры поддержки бизнеса в кризисных обстоятельствах. Важным условием для применения такого подхода представляется, во-первых, обеспечение прозрачности процесса продажи, недискриминационного
10 См. [9. Радыгин, Энтов, Мальгинов, Ильясова, Абрамов, Симачев, Кузык, Шмелева, 2014. Т.2, С.226-250,..], а также http://www.privatizationbarometer. net/.
11 Отчеты Росимущества о выполнении планов приватизации; расчеты автора.
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1239
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
доступа широкого круга потенциальных покупателей к информации и самим торгам. Во-вторых, обязательное применение инвестиционных условий, предъявляемых к покупателю госимущества по невысокой цене (например, профильное использование или, наоборот, перепрофилирование; модернизация и т.п.), а также действенный мониторинг выполнения таких условий.
Во-вторых, учитывая, что задачи модернизации экономики приобретают повышенное значение, целесообразно выдвинуть на первый план именно структурный приоритет приватизации. Однако в нынешних условиях само содержание структурного приоритета при распоряжении госимуществом требует переосмысления. До последнего времени такой приоритет подразумевал расширение частного сектора и привлечение частных инвестиций в развитие тех или иных отраслей . Актуальность подобной постановки вопроса, возможно, восстановится после выхода из кризиса, но в краткосрочной перспективе необходимо сместить акценты. Это связано с тем, что в ближайшие годы основной задачей многих частных компаний будет выживание, тогда как средства на развитие сократятся.
Кроме того, в кризисной обстановке усилится мотивация многих частных владельцев к нецелевому использованию активов, связанных с модернизацией и развитием технологий (например, продажа зданий/сооружений, предназначенных для НИОКР, их перепрофилирование и т.д.), если такой вариант окажется более прибыльным в краткосрочном плане, чем использование по прямому назначению. Передача подобных активов под частный контроль на условиях сохранения и развития профильной деятельности в ряде случаев сработает, но не может рассматриваться как универсальное средство решения проблемы. В частности, потому что такие условия часто не выполняются, а действенного инструментария мониторинга итогов приватизации на сегодня нет (Михеев, Соколова, 2015, с. 203).
Можно привести ряд примеров того, как приватизация на фоне кризиса оборачивается иллюзорным успехом - и в качестве источника доходов, и как средство привлечения инвестиций в модернизацию стратегических компаний. К подобным случаям относится продажа
12 Кстати, в последние полтора десятилетия юридически закрепленная обязанность инвестировать в развитие не оговаривалась в рамках приватизационных сделок. То есть надежда на подобные капиталовложения исходит из общих, теоретических представлений о стремлении бизнеса к прогрессу.
1240 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
контрольного пакета акций ОАО «Ванинский морской торговый порт» — одной из дочерних структур группы «Мечел». Сделка, закрытая в начале 2013 года, характеризовалась многократным превышением цены продажи (15,5 млрд руб.) над начальной (1,5 млрд) и рыночной оценкой (980 млн руб.), что рассматривалось как большой успех. Однако вскоре после этого капитализация «Мечел» резко сократилась, стало известно о серьезных финансовых проблемах группы и рассмотрении вопроса о предоставлении ей масштабной государственной помощи или уступок кредиторов - подконтрольных государству банков. Подобная приватизация вряд ли будет иметь положительный эффект - как с точки зрения доходов государства, так и в отношении коренной модернизации приватизированной инфраструктуры.
2. Возможные дополнения к планам распоряжения госимуществом
Изложенное показывает необходимость некоторой переоценки планов распоряжения госимуществом, которые чрезмерно уповают на разгосударствление и частные инвестиции как средство решения структурных и технологических проблем. Сегодня наиболее оперативным способом стимулирования структурной и технологической перестройки экономики видится повышение роли государства в качестве локомотива модернизации, по крайней мере, на перспективу ближайших лет. Это подразумевает, среди прочего, увеличение удельного веса государственных средств (бюджет, фонды, средства госкомпаний и т.д.) как источника инвестиций в структурную и технологическую модернизацию. Огромные суммы (триллионы рублей) государственной финансовой помощи или уступок крупным компаниям, которые сегодня рассматриваются правительством, иллюстрируют имеющиеся для этого возможности.
Соответственно, логично переосмыслить и структурные приоритеты распоряжения госимуществом. В частности, целесообразно
/ и и «_» \ «_»
сохранить (по крайней мере на ближайшие годы) прямой контроль государства над активами, способными сыграть ключевую роль в структурной и технологической модернизации экономики. Речь идет не о радикальном пересмотре перечней приватизируемого госимущества, а об адресной, точечной корректировке планов.
Такая корректировка может подразумевать следующее. Программа приватизации на 2014—16 гг. предусматривает завершение до 2016 года выхода государства из капитала хозяйственных обществ, за
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1241
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
рядом исключений, к которым относятся: некоторые сырьевые компании; организации оборонного комплекса; естественные монополии; некоторые вертикально-интегрированные структуры (ВИС), приватизация которых регулируется отдельными законами; миноритарные пакеты акций ряда дочерних компаний ВИС; мелкие пакеты, состоящие из единичных акций; и, наконец, организации, включенные в список стратегических акционерных обществ и предприятий13. Учитывая приведенные выше аргументы, целесообразно рассмотреть ряд дополнительных критериев для формирования перечня стратегических организаций, что способствовало бы решению структурных задач в их актуальном понимании:
— Исключительное положение ряда компаний (в масштабе страны или регионального рынка) в сфере производства стратегической продукции, добычи уникального ценного сырья или при выполнении инфраструктурных функций могло бы служить универсальным основанием для сохранения блокирующей или контрольной доли государства в их капитале (в зависимости от существующей госдоли). Речь идет, в частности, о предусмотренных действующим Прогнозным планом приватизации случаях уменьшения доли государственного участия (Российской Федерации либо совместной доли РФ, регионов и госкомпаний) ниже 50%+1 акция либо 25%+1 акция в таких компаниях, как АК «АЛРОСА», ОАО «Современный коммерческий флот» («Совкомфлот»), ОАО «Ростелеком» и ряде других.
В пользу необходимости вернуться к рассмотрению этих особых случаев можно привести ряд доводов. Во-первых, долгосрочные программы развития и индивидуальные планы приватизации подобных компаний исходили из ключевых условий и рисков, которые сегодня устарели в силу радикально изменившихся экономических условий. Приватизация контрольных пакетов акций в таких компаниях на фоне экономического спада не всегда поможет их развитию, но в то же время лишит государство прямых рычагов влияния на ситуацию в отдельных
13 Перечень акционерных обществ и предприятий, отнесенных к стратегическим и закрепляемых в государственной собственности, предусмотрен Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и установлен указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009. Согласно п.3 ст. 7 Закона, снижение доли или выход Российской Федерации из капитала подобных компаний определяется решениями Президента РФ. В соответствии с пп.1, п.1, ст. 6 Закона, предложения по составу и критериям формирования подобного перечня представляются Президенту правительством РФ.
1242 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
секторах экономики или регионах в наиболее острую фазу кризиса. Это еще менее оправданно, если учитывать заведомо невысокие цены продажи из-за неблагоприятной экономической и внешнеполитической конъюнктуры, а также риски банкротства потенциальных покупателей госимущества в существующих условиях (как в приведенном примере группы «Мечел»). Во-вторых, в отношении некоторых крупнейших компаний (например, ОАО «Ростелеком») «дорожную карту» их приватизации предполагается разработать «в процессе реализации сделки»14. Возникает вопрос: может ли карта служить ориентиром, если она составляется по мере прохождения местности?
Учитывая, что для ряда рассматриваемых хозяйственных обществ снижение госдоли осуществляется поэтапно, было бы целесообразно в сегодняшних условиях остановиться на этапе, обеспечивающем сохранение контрольного пакета акций. В отношении названных компаний такой рубеж до настоящего времени не пройден, в том числе из-за отставания их приватизации от ранее намеченного графика. Благодаря этому, например, крупнейшая планируемая сделка 2015 года (продажа 25% минус 1 акция «Совкомфлота») не противоречит изложенному подходу, поскольку в результате контрольный пакет акций все еще останется в руках государства. Однако Прогнозный план приватизации предусматривает дальнейшее сокращение доли РФ до блокирующего пакета к 2016 году.
В связи с этим примечательна своеобразная эволюция планов приватизации в сторону снижения их радикализма в отношении некоторых крупнейших компаний [8. Радыгин, Энтов, 2013. С.32-35]. В результате этой эволюции действующий Прогнозный план приватизации на 2014—16 гг. предусматривает сохранение преобладающего госконтроля над большинством внесенных в документ крупнейших компаний, тогда как Прогнозный план на 2011—13 гг. предполагал, напротив, отказ от контрольного пакета в большей части таких акционерных обществ (но не все запланированное было реализовано). В то же время названные выше компании «выпали» из этого тренда: новый план в ряде пунктов оказался даже радикальнее (в том числе в отношении «Совкомфлота»).
14 Информация портала Росимущества о «дорожных картах» http://www.rosim.ru/activities/sales/kga/roadmaps
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1243
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
Тот факт, что для некоторых подобных компаний предусмотрена возможность (как необязательный вариант) применения «золотой акции», не снимает все сомнения в эффективности отказа от государственного контроля в нынешних экономических обстоятельствах. Более действенной альтернативой отказу от госконтроля в приведенных случаях может стать использование частно-государственного партнерства (концессия, лизинг, доверительное управление и др.) или совместных предприятий. Применение подобных схем позволит сохранить, при необходимости, контроль государства над стратегически важными компаниями, в то же время обеспечив возможность привлечения частных инвесторов в реализацию конкретных проектов.
Второй предлагаемый критерий - необходимость сохранения госконтроля над уже имеющимися в руках государства критическими технологиями, уникальными знаниями или «несырьевыми» ресурсами (далее сокращенно КТЗР) с целью их организационной консолидации и дальнейшего развития. Под КТЗР в данной статье подразумеваются как соответствующие материальные и нематериальные активы (например, права интеллектуальной собственности), так и связанные с ними функции.
При этом к критическим можно отнести технологии, признанные таковыми для России в государственных стратегических документах (Указ Президента РФ от 07.07.2011 N 899 и др.).
Под уникальными знаниями следует понимать прикладную научную или иную информацию общеотраслевого/межотраслевого значения, сосредоточенную в руках единичных юридических лиц (карты, геодезическая, гидрографическая и прочая информация, данные геологоразведки, иные отраслевые базы данных и т. д.). Такие знания несколько шире понятия «ноу-хау».
К уникальным «несырьевым» ресурсам могут относиться различные биологические и иные материалы (например, генофонд животноводства, растениеводства, пчеловодства; лекарственные основы и пр.), производимые/хранимые централизованно в масштабе общероссийского или регионального рынков.
В качестве примеров КТЗР могут рассматриваться некоторые уникальные знания, активы и функции, связанные с развитием приоритетных направлений науки и критических технологий в таких компаниях, как ОАО «РусГидро» или ОАО «Роснано». В случае ОАО
1244 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
«РусГидро» речь идет о собранной за многие десятилетия гидрологической, гидротехнической и т.п. информации, технологиях новых и возобновляемых источников энергии, энергоэффективности: ОАО «Всероссийский научно-исследовательский институт гидротехники им. Б. Е. Веденеева» (профиль: НИОКР гидротехнического, энергетического, промышленного и гражданского строительства, водного хозяйства); ряд опытно-промышленных активов и прав на технологии приливной, геотермальной генерации и др.; функции организации-координатора технологической платформы «Перспективные технологии возобновляемой энергетики» и т.д. Что касается ОАО «Роснано», то, будучи на протяжении многих лет одной из основных организаций, осуществляющих государственную политику в сфере развития нанотехнологий, компания контролирует целый ряд материальных и нематериальных активов в этой области, является координатором одновременно нескольких ключевых технологических платформ: «Развитие светодиодных технологий», «Применение инновационных технологий для повышения эффективности строительства, содержания и безопасности автомобильных и железных дорог», «Новые полимерные композиционные материалы и технологии», «Технологии мехатроники, встраиваемых систем управления, радиочастотной идентификации и роботостроение». При этом, если согласно действующему Прогнозному плану приватизации «Русгидро» пока остается под преимущественным государственным контролем (хотя предыдущий план предполагал отказ от такого контроля), то для «Роснано» предусмотрен полный выход государства из капитала компании.
Согласно некоторым оценкам, в ходе разгосударствления экономики в России в последние два десятилетия было утрачено большое число технологий и ноу-хау, и сохранение существующих подходов к приватизации лишь усугубит эту проблему (Гоголь, Старченко, 2014, с. 188). В сложившихся экономических и политических условиях к числу приоритетных задач относится восстановление и расширение технологической независимости в целом ряде видов деятельности.
Одним из способов решения этой задачи может стать сохранение и развитие КТЗР, которое следует рассматривать как вариант «целевой функции управления госимуществом» - понятия, используемого, но недостаточно конкретизированного в нормативных документах, прежде
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1245
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
всего правительственной Программе управления госимуществом. Если в официальных документах целевая функция привязана к существующим компаниям и предприятиям, то развитие КТЗР не обязательно ассоциировать со сложившейся организационной структурой. Иными словами, при необходимости возможно «выделение» критических технологий, уникальных знаний и ресурсов из состава приватизируемого имущества, сохранение КТЗР под государственным контролем, их консолидация по профилю и дальнейшее развитие в рамках отдельных специализированных компаний.
Такой подход требует точечной корректировки планов приватизации (как уже утвержденного Прогнозного плана, так и рассматриваемых проектов) на предмет обособления КТЗР в составе приватизируемых активов. Эти изменения затронут ограниченный круг компаний, во-первых, потому, что лишь меньшая часть хозяйственных обществ, внесенных в Прогнозный план приватизации, обладает КТЗР, во-вторых, в силу следующих ограничивающих условий.
Прежде всего возможность выделения КТЗР может рассматриваться, главным образом, в случаях, когда план приватизации предусматривает отказ от преобладающего (свыше 50%+1 акция) государственного контроля над компанией, владеющей КТЗР, а также при банкротстве и ликвидации компаний или федеральных государственных унитарных предприятий - ФГУП (при условии урегулирования обязательств перед кредиторами). Последний случай весьма распространен: немалая часть контролируемых государством компаний оказываются банкротами (или доводятся до этого состояния, как известно), а их активы продаются за бесценок. В результате иногда теряются и КТЗР.
В иных случаях организационное выделение КТЗР не обязательно: к примеру, если не предусматривается снижение доли в акционерном обществе ниже контрольной либо речь идет об акционировании ФГУП и/или о включении компании в состав вертикально-интегрированной структуры, контролируемой
государством. Также нецелесообразно подобное обособление, если КТЗР занимают преобладающую долю активов компании: при таком варианте более рационально исключить компанию целиком из плана приватизации, предусмотрев, при необходимости, возможность продажи непрофильных активов. То есть в данном случае речь идет о сохранении
1246 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
компании в госсобственности и избавлении ее от непрофильных активов в рамках установленных процедур.
К этому следует добавить, что выделения КТЗР в меньшей мере затрагивает крупнейшие компании из числа внесенных в действующий Прогнозный план приватизации, поскольку документ предусматривает сохранение значительной их части (но не всех) под преимущественным госконтролем.
Суммарные доходы от приватизации хозяйственных обществ, не относящихся к крупнейшим, предусмотрены Прогнозным планом на уровне 3 млрд рублей ежегодно. При этом все последние годы план по доходам от продажи мелких и средних компаний перевыполнялся, включая и 2014 год, когда он был перевыполнен в 2,7 раза (упомянутое падение суммарных доходов от приватизации обусловлено снижением на порядок крупнейших продаж). Очевидно, что исключение небольшой части активов такого рода компаний из списка приватизируемых не приведет к критичным потерям доходов.
Таким образом, с учетом всех ограничивающих условий и альтернативных возможностей, выделение КТЗР коснется меньшей части компаний, то есть не потребует радикального пересмотра ни программы приватизации в целом, ни доходов от ее осуществления.
В некоторых случаях альтернативой сохранению госконтроля над КТЗР может стать расширение практики приватизации с условиями и ограничениями, налагаемыми на распоряжение приватизированным имуществом (например, его профильное использование, осуществление инвестиций в развитие и т.п.). Такой подход иногда обеспечивает необходимый компромисс между интересами государства и частного сектора, но в общем случае имеет ряд недостатков: снижает привлекательность приватизируемых объектов в глазах инвесторов (а значит объем спроса и цену) и сохраняет существующую в некоторых случаях организационную распыленность КТЗР схожего профиля. Однако главная проблема состоит в том, что принятые инвестиционные обязательства не всегда выполняются новыми собственниками, а пересмотр итогов приватизационных сделок - нежелательный сценарий как для государства, так и для частных инвесторов.
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1247
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
Таблица 1
Примеры приватизируемых компаний, требующих анализа на предмет владения КТЗР* (источники - Корпоративная отчетность и открытые источники компаний; «Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014 -2016 годы» (утвержден распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111 -р); Перечень критических технологий, утвержденный указом президента РФ от 7 июля 2011 г. N 899; Отчет Росимущества о выполнении Прогнозного плана приватизации в 2014 году; оценки автора)
Компания Профиль Критические технологии, уникальные знания и ресурсы Снижение госконтроля, предусмотренное Прогнозным планом приватизации
ОАО "НИИТеплоприбор" «Научно- исследовательс-кий институт теплоэнергетического приборостроения» (Москва) Одна из ведущих компаний в сфере НИОКР по автоматизированным системам управления технологическими процессами (АСУТП) в энергетике, металлургии, химии, нефтехимии и нефтепереработке и др. отраслях. Технологии информационных, управляющих систем; технологии энергоэффективного производства и преобразования энергии на органическом топливе и др. 100% ^ 0
Роснано Одна из ведущих компаний, участвующих в реализации государственной политики по развитию нано-индустрии. Компания выступает соинвестором (в т.ч. с долевым участием) в проектах, предусматривающих внедрение и развитие нано-технологий. Уникальные знания и ресурсы, функции координатора ряда технологических платформ, утвержденных решениями правительства 100% ^ 0
ОАО «Ростелеком» Крупнейшая телекоммуникационная компания, присутствующая во всех основных нишах рынка связи. Технологии доступа к широкополосным мультимедийным услугам и др. ~ 51,1% ^ ~ 4,1%**
1248 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
ОАО "НИЦПВ" «Научно- исследовательский центр по изучению свойств поверхности и вакуума» (Москва) Науч но-исследовател ьский институт (НИИ) по изучению свойств поверхности твердого тела и тонких пленок, процессов на границах раздела фаз с целью создания высокоточных средств измерений, методов контроля технологических процессов, качества изделий и т.п. Технологии диагностики наноматериалов и наноустройств. 100% ^ 0
ОАО "НКТБ "Феррит" Научное конструкторско-технологическое бюро "Феррит" (г. Воронеж) Приборостроение, создание систем обнаружения, навигации, охранных и пр. устройств, средств связи, пеленгования, радиоконтроля, аппаратуры для космических исследований и т.д. Технологии информационных, управляющих, навигационных систем. 100% ^ 0
ОАО "ВНИМИ" Научно- исследовательский институт горной геомеханики и маркшейдерского дела (г. Санкт-Петербург) НИОКР в сфере маркшейдерского дела, добычи полезных ископаемых. Технологии разработки месторождений полезных ископаемых и их добычи. 100% ^ 0
ОАО "НПП "Эталон" «Научно- производственное предприятие "Эталон" (г. Омск) Разработка и производство средств измерения, прежде всего теплофизических характеристик. Технологии создания энергосберегающи х систем использования энергии. 100% ^ 0
ОАО ФЦГС "Экология" Федеральный центр геоэкологических систем (Москва) НИОКР природоохранной деятельности, в т.ч. для государственных нужд. Технологии мониторинга и прогнозирования состояния окружающей среды, предотвращения и ликвидации ее загрязнения. Технологии предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 100% ^ 0
* Компании, приватизируемые согласно Прогнозному плану 2014-16 гг., но не
включаемые в состав контролируемых государством вертикально-интегрированных структур, то есть реально передаваемые в частные руки. ** Обыкновенных акций, включая долю ВЭБ.
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1249
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
3. Способы обособления КТЗР при приватизации
Выделение КТЗР представляет собой вариант обособления по выбранным критериям части активов государственной компании или предприятия и последующей передачи в частные руки другой их части. Подобное широко практикуется в мире с различными целями.
Так, имеются примеры, полностью соответствующие изложенному подходу: приватизация с предварительным организационным обособлением и сохранением в госсобственности некоторых активов, содержащих ключевые технологии и ноу-хау. По этой схеме была осуществлена приватизация в Канаде в 2011 году единственного национального поставщика ядерных реакторных технологий - госкомпании AECL. В результате государство осталось правообладателем самих этих технологий, а также сохранило за собой научно-исследовательское подразделение AECL вместе с производством изотопов и названием компании. При этом проектно-конструкторская и производственная база прежнего холдинга (то есть основной бизнес, прежде всего изготовление оборудования и ремонт реакторных установок для атомных станций) были проданы инжиниринговой компании SNC Lavalin и консолидированы в ее дочернюю структуру -Candu Energy Inc.
Похожий подход широко применялся и применяется при реформировании и приватизации в масштабе целых инфраструктурных отраслей, например, электроэнергетики или газовой промышленности в странах Евросоюза, США, России и т.д. Однако при этом целью реструктуризации является не обособление технологий, а так называемое разделение видов деятельности (в зарубежной литературе принят термин «unbundling») на потенциально конкурентные и естественномонопольные. Принципиальная схема обычно та же, что и в рассматриваемом подходе к КТЗР - частичная приватизация компании, которая предваряется ее реструктуризацией с разделением активов по целевому назначению. Судьба разных активов может радикально отличаться: иногда одни сохраняются под государственным контролем (например, магистральные и распределительные сети, диспетчерская инфраструктура и функции), другие продаются в частные руки (добыча газа, выработка электроэнергии).
Подобное же разделение, но по иным признакам, используется при приватизации отдельных объектов транспортной инфраструктуры. Например, при продаже аэропортов из состава активов может выделяться
1250 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
и оставляться в руках государства техническая инфраструктура (взлетные полосы, диспетчерские службы и т.п.), а в частную собственность передаваться коммерческая инфраструктура (аэровокзалы, парковки и пр.).
Применительно к российскому плану приватизации выделение КТЗР может происходить в форме передачи соответствующих прав, функций и материальных активов специальной компании (далее — компания — носитель КТЗР), преобладающий контроль над которой сохраняется в руках государства. Это может быть вновь образованная либо уже существующая компания. В последнем случае речь идет о передаче КТЗР, осуществляемой без реструктуризации компаний, передающих или принимающих эти технологии, знания или ресурсы (допустим, базы данных, патенты, какие-либо функции).
Следует подчеркнуть разницу между функциями аккумулирования и развития КТЗР вместе с соответствующими активами НИОКР и пр. (которые при предлагаемом подходе сохраняются за государством) и функциями коммерческого применения КТЗР вместе с производственными, инфраструктурными и т.п. активами (которые могут приватизироваться). Предположим, при приватизации сырьевой компании права интеллектуальной собственности и функции НИОКР по критическим технологиям разработки полезных ископаемых могут относиться к КТРЗ и сохраняться под преимущественным госконтролем, а ее производственные активы (оборудование буровых, шахт, карьеров, транспорт и прочая инфраструктура и т.п.) - передаваться в частные руки.
Компания-носитель КТЗР может формироваться одним из двух основных способов:
— Первый способ: при подготовке приватизации осуществляется передача КТЗР под контроль уже существующих компаний с государственным участием: либо действующего дочернего или зависимого общества (ДЗО) приватизируемого холдинга, либо другой государственной компании соответствующего профиля.
— Второй способ: при подготовке к приватизации учреждается новая компания-носитель (или несколько компаний, если КТЗР разнопрофильные), которая получает права на КТЗР и связанные с ними материальные активы. Специально созданная компания-носитель остается под преобладающим государственным контролем; прочие активы приватизируются. Принципиально важно, что приватизированная компания и, соответственно, ее новый
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1251
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
собственник могут сохранять в компании — носителе КТЗР существенный пакет акций (до 50% минус 1 акция).
В обоих случаях происходит выделение критических технологий, уникальных знаний и ресурсов из приватизируемого имущества. Для подобного выделения имеются различные правовые основания. Так, при выделении из состава ФГУП государство вправе самостоятельно структурировать активы. В случае акционерных обществ с преобладающим госучастием государство может использовать права мажоритарного акционера для проведения необходимых корпоративных процедур и условий приватизации. При таком варианте, при реструктуризации с созданием (либо реорганизацией) ДЗО — носителя КТЗР, государство вправе сохранить в нем долю, пропорциональную доле в материнской компании, то есть в данном случае контрольную. Кроме того, в отношении КТЗР условия приватизации могут формироваться «индивидуально» для каждой компании, поскольку, в частности, по законодательству общие правила приватизации не распространяется на отчуждение «федерального имущества в соответствии с решениями Правительства,.. принимаемыми в целях создания условий для... модернизации и технологического развития экономики»15.
В менее распространенных случаях (в рамках действующего Прогнозного плана приватизации), когда государство владеет лишь миноритарным пакетом в компании, обладающей КТЗР, возможно перераспределение акций такой компании в пользу частных акционеров либо некоторое увеличение приватизируемого пакета акций взамен получения контрольного пакета компании-носителя КТЗР. При этом возможна схема доведения доли государства до контрольной за счет средств, получаемых от приватизации акций «материнской» компании. Обе сделки могут быть синхронизированы и предусматриваться планом приватизации конкретной компании. Это позволит избежать расходования бюджетных средств на приобретение КТЗР в тех случаях, когда государство ранее утратило мажоритарный контроль над компанией, владеющей критическими технологиями, уникальными знаниями или ресурсами.
Кроме того, в случае предоставления государством финансовой помощи компании (в том числе в форме реструктуризации
15 См. пп.15, п.2, Ст.3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
1252 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
задолженности банкам, контролируемым государством), условием предоставления такой помощи может быть повышение государственной доли в компаниях — носителях КТЗР до контрольного уровня.
Учитывая изложенные принципы, возможная корректировка программы приватизации предполагает определенную
последовательность шагов:
— Исчерпывающее, юридически выверенное формулирование КТЗР и составление их детализированного перечня, основанного на утвержденных стратегических программных документах РФ и конкретизирующих отраслевых документах.
— Анализ принятого и рассматриваемых перечней приватизируемого госимущества на предмет выявление активов, содержащих КТЗР, в составе приватизируемых объектов.
— Корректировка планов приватизации конкретных компаний и предприятий с учетом необходимости выделения КТЗР в случаях, когда это необходимо.
— Разработка типовых схем реструктуризации с обособлением КТЗР.
— Осуществление на их основе приватизации с выделением и консолидацией компаний-носителей КТЗР.
4. Основные направления развития КТЗР после обособления
Развитие компаний — носителей КТЗР после их формирования должно предусматривать не только пассивное сохранение технологий, знаний и ресурсов, но и их преумножение (создание, покупку), качественное совершенствование и распространение в частном и государственном секторах экономики. То есть такие структуры могут в перспективе стать отраслевыми и межотраслевыми центрами, специализированными на НИОКР и продвижении технологий.
Развитие НИОКР за счет крупных государственных инвестиций (в том числе на невозвратной основе) и последующее распространение полученных технологий в частном секторе - достаточно распространенная практика в развитых странах. Например, в Германии и Бельгии в среднем примерно каждое десятое предприятие осуществляло инновационные проекты с использованием государственных инвестиций 16 . В США — стране, в которой частные компании преобладают почти во всех видах деятельности — государство (причем не
16 «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р)
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1253
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
только на уровне федерации, но и отдельных штатов) нередко берет на себя существенную часть финансирования и рисков разработки новых технологий с целью их последующего внедрения в частных компаниях. Различные схемы такого рода применяются в настоящее время, к примеру, для разработки модульных атомных реакторов малой мощности, гигантских центрифуг для обогащения урана, высокотемпературных газоохлаждаемых реакторов и других высоких технологий, которые создаются при участии государства для
17
последующего распространения в частном секторе .
В ряде случаев целесообразна дальнейшая консолидация отдельных отраслевых компаний — носителей КТЗР между собой, а также с проектными и производственными активами, что может привести к формированию специализированных проектных или инжиниринговых компаний, в перспективе - не сугубо отраслевых, а универсальных. В иных случаях консолидация может проходить в рамках холдингов, приватизация которых «целиком» не планируется. Подобный процесс уже происходит в некоторых госкорпорациях («Ростех», «Росатом» и др.).
Конкретные задачи развития КТЗР должны быть «индивидуальны» для каждой компании-носителя и сформулированы в ее стратегии и долгосрочной программе развития (ДПР). Учитывая, что одной из важнейших целей консолидации КТЗР, оставленных под государственным контролем, является адресное, «сфокусированное» финансирование критических технологий и ноу-хау, важно избежать искажений, которые сегодня имеют место при разработке стратегических документов госкомпаний, в частности, нарушения последовательности и иерархии их принятия: например, инвестиционные программы принимаются, как правило, раньше ДПР (Михеев, Ваганов, 2015, с. 191). Экстраполяция подобной практики на компании — носители КТЗР приведет к неадекватной оценке ресурсных потребностей (и запросов) и в конечном итоге к снижению эффективности государственных инвестиций в технологии.
Важно подчеркнуть, что изложенный подход не подразумевает создания государственной монополии на критические технологии, уникальные знания и ресурсы: речь идет только о сохранении КТЗР, которыми уже располагает госсектор, с целью адресного
Ы£р://аштк:ехрег:.шт/шт:еЩ:/новое-значение-размера ; Ы£р://аШтк:ехрег:.шт/шт:еЩ/удешевление-обогащения.
1254 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
финансирования их дальнейшего развития и распространения среди частных и государственных компаний. Эти меры мало затрагивают, например, технологии, развитие которых уже осуществляется компаниями под преобладающим частным контролем.
Кроме того, развитие критических технологий в госсекторе не следует подменять попытками установления государственной монополии в сферах коммерческого применения этих технологий. Как отмечалось выше, необходимо четко разделить функции развития самих технологий (НИОКР, покупка прав интеллектуальной собственности, их продажа или внедрение, проектная деятельность и т.п.) и функции их широкомасштабного коммерческого применения/использования. Объединение этих функций в ряде случаев неизбежно (например, в оборонно-промышленном комплексе), но не должно превращаться в универсальную модель государственного участия в экономике. В противном случае это приведет к монополизации государством большинства отраслей и фактическому вытеснению частного сектора. Между тем, цель сохранения госконтроля над КТЗР как раз противоположная: сберечь и преумножить технологическую и ресурсную базу, обеспечив равный доступ к ней участников рынка, и тем самым повысить конкурентоспособность и уровень конкуренции в различных отраслях.
Описанный подход не только отвечает приоритетам структурной и технологической политики, но и может стать коммерчески эффективным для государства:
— Во-первых, принцип обособления КТЗР дает ключ для расширения приватизации крупных активов, а значит, и финансовых поступлений от такой приватизации. Дело в том, что существующая программа приватизации ограничивается, среди прочего, нежеланием государства продавать компании, контролирующие уникальные активы, но наряду с ними содержащие множество других активов, продажа которых в частные руки в принципе не противоречит государственным интересам. Такие компании включаются в перечень стратегических, приватизация которых невозможна без специального решения главы государства. Предлагаемое выделение КТЗР из подобных компаний в ряде случаев снимет препятствия для исключения некоторых из них из списка не подлежащих приватизации, а также для увеличения приватизируемых пакетов акций. Средства от такой приватизации могут направляться на развитие сохраненных в госсобственности КТЗР. При существующей модели разгосударствления компания иногда получает
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1255
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
часть средств от приватизации, но они не всегда «доходят» до технологического обновления.
— Во-вторых, значительные (в том числе блокирующие) пакеты акций компаний-носителей КТЗР могут быть включены в скорректированный текущий или последующий планы приватизации, и использоваться для привлечения прямых инвестиций в эти компании. При этом суммарная цена продажи этих пакетов акций может оказаться выше стоимости соответствующих активов, оцененных в составе крупных холдингов, в рамках существующего плана приватизации.
— В-третьих, сохранение государством прав на некоторые технологии, знания и ресурсы означает последующие отчисления правообладателю за существующее использование КТЗР, а также доходы от их дальнейшего внедрения.
Таким образом, компании-носители КТЗР могут стать не только инструментами проведения государственных стратегических интересов, но и источниками дохода, которые позволят в той или ной мере окупать затраты на осуществление структурной, технологической политики.
Заключение
В заключение хотелось бы сформулировать несколько обобщений, вытекающих из изложенного.
Некоторая корректировка подходов к распоряжению госимуществом может стать дополнительным резервом для решения структурных задач экономики, технологического развития страны. Логично начать с Прогнозного плана приватизации, который разрабатывался в относительно стабильной экономической и внешнеполитической обстановке и сегодня в отдельных аспектах устарел. В нынешних неблагоприятных политико-экономических условиях приватизация в прежнем виде недостаточно эффективна для решения как бюджетных, так и структурных задач.
Бюджетный эффект от приватизации следует измерять не денежными поступлениями от нее, а на основе интегрированного показателя, включающего как доходы от продажи госимущества, так и экономию государственных расходов на его содержание. Последний компонент в ряде случаев может превалировать, особенно в условиях кризиса, когда цены продажи госимущества снижаются в силу неблагоприятной конъюнктуры, а стоимость его содержания нисколько не уменьшается и становятся вдвойне ощутимой. При таком подходе относительно небольшие поступления от продажи госимущества могут быть оправданными как с позиций бюджета (благодаря экономии), так и с учетом необходимости решения задач антикризисной поддержки бизнеса.
1256 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
В нынешних экономических условиях в России важнейшим приоритетом приватизации следует считать структурный эффект от нее, но в ином понимании, чем принятое до сих пор. В период экономического спада структурные задачи целесообразно решать не за счет максимально возможного расширения частного сектора, а посредством более избирательного подхода, включающего сохранение контроля государства над некоторыми уникальными активами, которые сегодня фигурируют в перечне приватизируемых. Подобный подход может носить тактический характер и призван обеспечить целевые государственные инвестиции в развитие в условиях специфического кризиса экономики России, под влиянием и в срок действия которого большинство частных компаний утратят способность самостоятельно выполнять модернизационные функции.
Изложенное предполагает корректировку критериев распоряжения отдельными объектами госимущества. Одно из возможных изменений заключается в том, что граница между приватизируемыми и сохраняемыми под государственным контролем активами может проходить не между существующими компаниями, а «внутри» них. В случае некоторых хозяйственных обществ их продажа в частные руки может предваряться организационным обособлением критических технологий, уникальных знаний и ресурсов, их консолидацией и сохранением в госсобственности. Конечной целью этого процесса может стать, среди прочего, формирование отраслевых и межотраслевых центров НИОКР - своеобразных «банков технологий», способных сохранять, разрабатывать и приобретать новые технологии и «ноу-хау», обеспечивая недискриминационный доступ к ним всех участников рынка.
Распространено мнение, что государство менее эффективно в управлении собственностью, чем частный бизнес. Как отмечалось в начале данной работы, этот тезис не является общеприменимым, учитывая специфический характер государственных функций в ряде секторов экономики (которые не сводятся к финансовой отдаче от данной конкретной госкомпании), а также эмпирические данные, свидетельствующие о том, что реальная картина сложнее и многообразнее. То же самое, и даже в большей степени, относится к роли государственных институтов в сфере НИОКР. Можно резюмировать суть данной статьи, перефразируя известное высказывание Уинстона Черчилля о демократии: развитие технологий государством - наихудший вариант в нынешних условиях, если не считать все остальные.
Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов 1257
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
ИСТОЧНИКИ:
1. Березинская О.Б., Ведев А.Л. Производственная зависимость российской
промышленности от импорта и механизм стратегического импортозамещения // Вопросы экономики. — 2015. — № 1. — С. 103—115.
2. Гоголь А.А., Старченко Н.В. От стратегических компаний к компаниям с целевой
функцией // Журнал Новой экономической ассоциации. — 2015. — № 1 (25). — С. 184-189.
3. Дудин М., Лясников Н. Мировые санкции и Россия: приоритеты и экономическая
безопасность // Экономическая политика. — 2014. — № 6. — С. 114-123
4. Кононкова Н. Новая приватизация: новые риски // Экономическая политика. — 2013. —
№ 6. —С. 46-58.
5. Михеев А.А., Ваганов Д.А. Долгосрочные программы развития компаний с
государственным участием: предварительные итоги разработки стратегических документов с применением ключевых показателей эффективности // Журнал Новой экономической ассоциации. — 2015. — № 1 (25). — С. 190-196.
6. Михеев А.А., Соколова О.Б. Критерии определения способа приватизации
государственной собственности в контексте специфики сделок по приватизации крупнейших компаний с государственным участием // Журнал Новой экономической ассоциации. — 2015. — № 1 (25). — С. 197-204.
7. Полтерович В.М. Приватизация и рациональная структура собственности. ЧАСТЬ 1.
Приватизация: проблема эффективности // Экономическая наука современной России. — 2012. — № 4 (59). — С. 7-23.
8. Полтерович В.М. Приватизация и рациональная структура собственности. ЧАСТЬ 2.
Рационализация структуры собственности // Экономическая наука современной России. — 2013. — № 1 (60). — С.7-24.
9. Радыгин A, Энтов Р. «Фундаментальная» теорема приватизации: идеология,
эволюция, практика // Экономическая политика. — 2013. — № 6. — С.7-45.
10. Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, «новое измерение» для
России: в 2-х т. / А.Д. Радыгин, Р.М. Энтов, Г.Н. Мальгинов [и др.]; под науч. ред. А.Д. Радыгина. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. — 462 с.
11. Фролов И.Э. Наукоёмкий, высокотехнологичный комплекс России: эффективность
принятых антикризисных мер и модернизационный потенциал // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). — 2010. — № 3. — С. 4-16.
12. Estrin S. Effects of Privatization and Ownership in Transition Economies / S. Estrin, J.
Hanousek, J. Svejnar // The World Bank Policy Research Working Paper 4811. 2009.
13. Jie Gan China's Decentralized Privatization and Change of Control Rights / Jie Gan, Yan Guo,
Chenggang Xu // Research Paper. 2014.
14. Megginson W. L., Netter J. M. From State to Market: A Survey of Empirical Studies on
Privatization. 2010.
1258 Михеев А.А. Корректировка планов распоряжения госимуществом как один из резервов
модернизации экономики России в условиях кризиса // Российское предпринимательство. — 2015. — Т. 16. — № 9. — с. 1229-1258. — http://journals.creativeconomy.ru/index.php/rp/article/view/213/
Alexei A. Mikheev, Doctor of Science, Economics, Associate professor of the Chair of Public administration and Law, International Management Institute of Moscow State Institute of International Relations of Russian MFA (The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation); economist, teacher, expert in the field of public administration, investment and property management; Deputy Head of the Committee on large state-owned companies and institutions of the Expert-advisory Board (Rosimushchestvo)
Adjustment of the plans of state property management as one of the reserves for modernization of the Russian economy in the economy crisis
conditions
ABSTRACT:
The external political environment and the economy crisis in Russia call for adjustment of the approaches to management of certain state-owned objects. In particular, it is reasonable to make certain amendments to the privatization plans for the purposes of solving structural tasks of the economic development and for achieving technical independence by the country. The existing plan as for the years 2014-2016, approved in the economically unstable conditions, assumes that structural and technical problems of the economy are solved by the inflow of private investment and competencies, and also by curtailing the public sector. Nevertheless, under crisis conditions it is necessary to shed illusions and accept the fact that not development, but rather survival is going to be the private companies' near-future task. In this period, the amount of state investment in the technological and structural reorganization should be increased. Therewith, state's control over already existing key technologies, unique knowledge and resources should be maintained for their consolidation, creation of the conditions for further development, their introduction and provision of equal availability to all market participants. The article considers possible criteria and ways of preserving such assets. It also dwells upon the expectation as for the effect of such measures.
KEYWORDS: public property, private property, private sector of the economy, privatization, partially government-owned company, public enterprise, private investment, state investment, structural policy, modernization, critical technologies, unique knowledge, know-how, research and technological development, economic crisis, critical technologies, R&D
