CC BY
134
Контуры договоренностей Дохийского раунда и будущая повестка дня ВТО
В.П. Оболенский
О - 217
УДК 339.52:061 ББК 65.404
Нынешний кризис убедил мировое сообщество в неотложной необходимости дальнейшего совершенствования международной торговой системы. В ходе состоявшейся в декабре минувшего года седьмой конференции министров стран-членов ВТО большинство ее участников, представлявших 135 стран, решительно высказались за завершение в текущем году Дохийского раунда многосторонних торговых переговоров, длящегося уже более восьми лет. В повестке дня раунда - выработка новых соглашений о дальнейшем снижении тарифных и нетарифных барьеров в международной торговле и мерах, способствующих ее развитию.
Основные темы Дохийского раунда
При подготовке первого раунда многосторонних переговоров по либерализации торговли под эгидой ВТО предстояло выбрать те вопросы, которые в настоящее время наиболее значимы для большинства участников международной торговой системы. Этот раунд намечалось начать в конце прошлого века. Однако открыть его на третьей конференции министров ВТО (Сиэтл, США) в 1999 г. не удалось из-за непримиримых разногласий между развитыми и развивающимися странами в отношении программы и формата переговоров. Консенсус был достигнут два года спустя в ходе следующей конференции министров ВТО, состоявшейся в Дохе (Катар) в ноябре 2001 г. В декларации конференции была зафиксирована повестка дня переговоров, включавшая вопросы облегчения доступа на рынки несельскохозяйственных товаров, снижения размеров государственной поддержки сельскохозяйственного производства и субсидирования аграрного экспорта, уточнения правил регулирования торговли услугами. В программу переговоров также вошли три из четырех «синга-
пурских» вопросов: взаимосвязь торговли и инвестиций, взаимовлияние торговли и конкуренции, меры содействия торговле.1 Еще одной темой раунда был объявлен вопрос о торговле и экологии.
Согласованная в Дохе программа раунда отражала сложный компромисс между интересами развитых и развивающихся стран. Дело в том, что первые настойчиво добивались расширения компетенции ВТО и ее распространения на новые области. Позиция вторых сводилась к тому, что не следует заключать соглашений, охватывающих новые направления, а внимание необходимо сосредоточить прежде всего на смещении в пользу развивающихся стран баланса интересов в рамках действующих соглашений и таком снижении барьеров в торговле, которое открывало бы более широкие возможности для экспорта из развивающихся стран. Поэтому в декларации министров предусматривалось, что переговоры раунда будут разделены на два последовательных этапа. На первом из них предстояло окончательно определить содержание и формат переговоров при условии, что при этом будут в максимально возможной степени учитываться интересы развивающихся стран. На втором этапе намечалось открыть переговоры по тем направлениям, которые будут согласованы в ходе первого этапа, и принять соглашения, отвечающие интересам всех сторон. Предполагалось, что первый этап переговоров завершится на пятой конференции министров ВТО в 2003 г. (Канкун, Мексика).
Канкунская конференция показала, что заметно продвинуться по пути согласования повестки дня, набора возможных соглашений и их содержания страны-члены ВТО не смогли. И только благодаря последующим консультациям, формальным и неформальным переговорам
им удалось найти компромисс, который был оформлен в виде «Рамочной договоренности» и принят Генеральным советом ВТО (август 2004 г.). Этот документ подвел черту под дискуссией о повестке дня Дохийского раунда и определил программу переговоров. Конкретный срок их завершения в нем не установлен. Направлениями переговоров обозначены четыре области: два вопроса «встроенной повестки дня» - сельское хозяйство, услуги и развитие, один «сингапурский» вопрос - меры содействия торговле, а также доступ на рынки несельскохозяйственных товаров. В договоренности особо отмечено, что дифференцированный режим в пользу развивающихся стран будет важным аспектом разрабатываемых соглашений (поэтому Дохийский раунд официально носит название раунда развития).2 Положения «Рамочной договоренности» официально утвердила шестая конференция министров ВТО, состоявшаяся в Гонконге (КНР) в декабре 2005 г. Однако окончательное решение по повестке дня не стало импульсом к ускорению предметных переговоров, которые продолжаются до сих пор.
Анализ хода переговоров и, в частности, результатов мини-конференции ВТО в Женеве (2008 г.) показывает, что члены организации по существу ставят своей целью уточнение и корректировку применительно к сегодняшнему дню положений рамочных соглашений ВТО (о торговле товарами, услугами и торговых аспектах прав интеллектуальной собственности), а также определение объема новых обязательств членов организации по снижению барьеров в торговле. Однако сам переговорный процесс значительно усложнился по сравнению с недавним прошлым. Если в рамках ГАТТ наиболее острые противоречия возникали главным образом между Севером и Югом в целом, то сейчас палитра разногласий гораздо многообразнее. Национальные интересы подталкивают участников Дохийского раунда к формированию переговорных альянсов, выступающих с единой согласованной позицией. Таких альянсов насчитывается уже более де-сяти.3 При этом их участники активно используют возможности применяемого в ВТО «пакетного» метода, при котором решения по всем вопросам повестки дня принимаются в увязке друг с другом в сводном виде. Это позволяет им выдвигать свои требования и предложения в отношении уступок одновременно по разным направлениям торговли.
Наиболее сложный участок переговорного поля - сельское хозяйство. Аграрный протекционизм, в первую очередь в развитых странах, как известно, все еще весьма силен. В результате реализации договоренностей Уругвайского раунда переговоров в ГАТТ его удалось только несколько ослабить за счет снижения тарифных ставок, сокращения государственной поддержки сельскохозяйственного производства и экспортных субсидий.4 В настоящее время в странах ОЭСР, например, все перечисленные виды поддержки сельского хозяйства оцениваются суммой примерно 300 млрд долл. в год. Среднеарифметическая ставка тарифа на сельскохозяйственные товары (по режиму наибольшего благоприятствования) составляет 16% в ЕС, 11,5 - Канаде, 5,3 -США, 23,6 - Японии, 32,2 - Индии, 15,6 - Китае, 49% - в Республике Корея.5 Вполне понятно, что при таком положении дел на ход переговоров по сельскохозяйственной проблематике сильнейшее влияние оказывают политические факторы.
Задача переговоров - найти сбалансированные и отвечающие интересам разных стран решения, способствующие ослаблению протекционистской защиты национальных производителей и экспортеров продукции сельского хозяйства. Идут переговоры напряженно и сроки их завершения определить сложно. Пока, судя по официальной информации, размещаемой на сайте ВТО, к консенсусу члены организации не пришли (в ВТО решения принимаются в основном консенсусом), но позиции сторон постепенно сближаются. Достигнуты предварительные договоренности о величине снижения тарифных барьеров, прежде всего наиболее высоких ставок («тарифных пиков»), уменьшения внутренней поддержки сельского хозяйства и прекращении к концу 2013 г. субсидирования аграрного экспорта. Предполагается, в частности, что развитыми странами ставки тарифов, не превышающие 20%, будут снижены на 50%, а «тарифные пики» (более 75%) - на 70%. Для этих стран все ставки сократятся в среднем на 54%. Развивающиеся страны также должны будут снизить те и другие ставки, но в меньшей степени, примерно на 2/3 от уровня обязательств развитых стран по каждому из снижаемых «этажей», при среднем сокращении всех ставок на 36% (максимально). В отношении особо «чувствительных» товаров снижение может составить 1/3, 1/2 либо 2/3 величины сокращения ставок по обычным товарам. Что
касается внутренней поддержки сельскохозяйственного производства, то речь идет о ее уменьшении в ЕС на 80%, в США и Японии -на 70%, других странах - на 55%. При этом первоначальное разовое сокращение должно составить для ЕС, США и Японии 33% общего объема, а для остальных стран - 25%.6 Если все эти договоренности войдут в окончательный текст соглашения по сельскому хозяйству, то рынки аграрной продукции станут заметно более открытыми, а условия конкуренции на них - более справедливыми.
Отсутствие окончательных решений по вопросам, связанным с торговлей продукцией сельского хозяйства, на которую приходится менее 10% всей мировой торговли, как отмечалось в пресс-релизах ВТО, сдерживает переговоры раунда на всех других направлениях. Участники ожидают результатов по сельскохозяйственной тематике, прежде чем двигаться дальше в переговорах по снижению тарифов на промышленные товары и в переговорах по услугам или по улучшению правил ВТО.
Переговоры по облегчению доступа на рынки промышленных товаров тоже проходят не гладко, речь на них идет о новом снижении тарифов в отношении практически трех четвертей всей мировой торговли. В настоящее время средние ставки тарифа по несельскохозяйственным товарам (режим наибольшего благоприятствования) ниже, чем по аграрной продукции, и равны, например, в ЕС 4%, США -3,3, Японии - 2,6, Бразилии - 14,1, в Индии -10,1%.7 Главный вопрос, который решается в ходе переговоров, - выбор формулы снижения тарифов. Дело в том, что в переговорной практике ГАТТ сложились две формулы - линейная, при которой ставки снижаются в одинаковой степени по всем товарам, согласованным участниками переговоров, и более сложная нелинейная, когда наибольшему снижению подвергаются наиболее высокие ставки. Участники раунда пока предварительно договорились о том, что тарифы будут снижаться на основе линейной формулы. При этом развитые страны могут сократить их на 7-9%, а развивающиеся - на 19-26%.8 Однако далеко не все развивающиеся страны согласны на такую степень тарифного разоружения, что, естественно, порождает неопределенность в отношении сроков завершения переговорного процесса в целом.
Необходимо также отметить, что часть участников раунда считает необходимым более ясно сформулировать и улучшить правила ВТО, касающиеся применения антидемпинговых и компенсационных мер, а также региональных торговых соглашений (РТС). Это обусловлено тем, что антидемпинговые и компенсационные пошлины ныне широко используются в качестве замаскированных протекционистских барьеров, неправомерность введения которых не всегда можно доказать. Повышенное внимание к РТС объясняется тем, что с начала 90-х гг. прошлого века число таких соглашений, заключаемых главным образом на основании статьи ГАТТ о таможенных союзах и зонах свободной торговли, непрерывно растет. По имеющимся данным, в ГАТТ/ ВТО нотифицировано 421 соглашение подобного типа, из которых примерно 90% приходится на соглашения о зонах свободной торговли и около 10% - на соглашения о таможенных союзах.9 В соответствии с этими соглашениями взаимная торговля между их участниками осуществляется на преференциальных условиях (беспошлинно), а в отношении стран, не входящих в соглашения, действуют обычные торгово-политические режимы, зафиксированные ВТО в обязательствах стран-членов региональных соглашений.
Подсчеты показывают, что объем внутрирегиональной торговли только в рамках крупнейших РТС - ЕС, НАФТА, АСЕАН и МЕР-КОСУР - составляет более трети всей мировой торговли. При таком размахе торговли на преференциальных условиях важнейший принцип ВТО - режим наибольшего благоприятствования - все больше теряет свое значение как средство обеспечения недискриминации, а сами РТС могут выступать в качестве инструмента, ограничивающего конкуренцию на рынках стран-участников соглашений для производителей тех стран, которые в соглашения не входят. Поэтому ВТО при рассмотрении вопросов о таможенных союзах или зонах свободной торговли обращает особое внимание на то, чтобы ставки таможенных пошлин в этих группировках после их создания не были выше тех, что действовали до их образования. ВТО, конечно, учитывает, что подобные соглашения дают толчок налаживанию региональной интеграции, которая идет бок о бок с глобализацией мировой экономики и по существу способству-
ет дальнейшему развитию процесса глобализации. К тому же РТС преследуют в принципе ту же цель, что и ВТО - устранение барьеров в торговле.
Переговоры по либерализации сферы услуг, торговля которыми пока не охвачена многосторонней дисциплиной в той же степени, что торговля товарами, также продвигаются медленно. Рамочное соглашение ВТО в этой области признает за каждым его участником право регулировать предоставление услуг на своей территории, в том числе вводить новые виды регулирования, исходя из национальной политики в данном секторе экономической деятельности. Большинство членов ВТО, присоединяясь к этому соглашению, закрепило в своих обязательствах реально действовавшие режимы доступа на рынки услуг, оставив закрытыми для иностранных провайдеров отдельные из них. Переговоры по услугам ведутся на основе выработанного ГАТТ метода предоставления запросов и предложений, но их участники в представлении своих предложений не преуспели: к началу 2007 г. насчитывалось только несколько десятков таких предложений. Кроме того, с трудом удается согласовывать интересы различных групп стран в определении основных сфер переговоров: некоторые развитые страны заинтересованы, в первую очередь, в расширении возможностей экспорта финансовых, телекоммуникационных и дистрибьюторских услуг, а также услуг в сфере энергетики, многие развивающиеся страны основное внимание уделяют вопросам регулирования туристических, медицинских и профессиональных услуг. И те, и другие считают необходимым сделать более ясными нормы внутреннего регулирования, касающиеся квалификационных требований к провайдерам, предоставляющим бухгалтерские, адвокатские и медицинские услуги.
Переговоры относительно мер содействия торговле касаются упрощения формальностей и процедур, связанных с осуществлением торговых операций. По оценкам ВТО, усложнение требований к внешнеторговой документации может увеличивать издержки субъектов сделок на величину, равную 5-6% таможенной стоимости товаров. Такие дополнительные расходы превышают средний уровень таможенного обложения в международной торговле или среднюю стоимость транспортировки товаров. Центральное место в переговорах занимают
вопросы совершенствования деятельности таможенных служб, в частности, перехода их на электронное делопроизводство, повышения прозрачности процедур и правил, сокращения времени на обработку грузов. Обсуждается возможность введения правила «одного окна», т.е. предоставления всех необходимых документов и сведений о грузе только одному государственному органу. На этом участке переговорного поля уже ясно обозначились контуры возможных договоренностей, хотя пока еще неизвестно, как эти договоренности будут юридически закреплены.
Пейзаж после Дохи
Напряженность и продолжительность Дохийского раунда переговоров, периодическое обострение разногласий между их участниками породили пессимистические прогнозы в отношении возможности завершения раунда и будущего ВТО. Появились даже предсказания
о ее крахе.10 Вряд ли такие прогнозы оправданы и достоверны. Во-первых, опыт Уругвайского раунда показывает, что участникам мировой торговли вполне по силам добиваться консенсуса, даже если речь идет о весьма политизированных ее областях, таких, например, как торговля аграрной продукцией. Во-вторых, международная торговая система существует более шести десятков лет и доказала, что способна поддерживать установленную на многостороннем уровне дисциплину в регулировании торговых потоков. В-третьих, деятельность ВТО как организации подтверждает, что мировому сообществу в условиях нарастающей глобализации необходимо иметь удобную и непрерывно действующую переговорную площадку для обсуждения всех проблем, связанных с торговлей. Другой подобной площадки просто не существует и она, конечно, будет сохранена.
Нельзя, тем не менее, отрицать того, что в деятельности ВТО есть изъяны. Главный из них - крен в сторону интересов наиболее развитых стран, на который обоснованно обращают внимание многие ученые-экономисты. Лауреат Нобелевской премии Д. Стиглиц, например, отмечает, что «эта организация стала наиболее наглядным символом глобальных несправедливостей и лицемерия передовых промышленных стран. В то время как эти страны провозглашали и навязывали силой открытие
рынков развивающихся стран для своих промышленных товаров, они продолжали держать свои рынки закрытыми для таких товаров развивающихся стран, как текстиль и сельскохозяйственные продукты. Проповедуя для развивающихся стран необходимость отказа от субсидирования производства, сами они продолжали предоставлять миллиардные субсидии своим фермерам, что делало товары, произведенные крестьянами развивающихся стран, неконкурентоспособными».11
Дохийский раунд многосторонних переговоров, несмотря на всю его сложность, все-таки подходит к концу. Его результаты, вполне очевидно, станут отправной точкой для определения тех областей деятельности ВТО, которые войдут в программу следующего тура переговоров. Повестка дня будущего раунда будет формироваться в совершенно иной обстановке, чем та, что сложилась в конце прошлого века. Расстановка сил в мировой экономике неуклонно меняется в пользу развивающихся стран. Если в 1990 г. их доля в мировом ВВП составляла 18%, мировом экспорте товаров -23, экспорте услуг - 18, вывозе прямых инвестиций - 5%, то к началу 2008 г. этот показатель вырос соответственно до 26, 38, 25 и 14%.12
Азиатские гиганты - Китай и Индия - в нынешнем веке демонстрируют сверхвысокие, двузначные темпы прироста внешней торговли. Рост экономического и политического веса прежних аутсайдеров, накопленный ими в ходе текущего раунда торговых переговоров опыт формирования переговорных альянсов вряд ли позволят лидерам мировой экономики безоговорочно диктовать свою волю в ходе определения формата и проблематики будущих переговоров. В любом случае, прежняя ассимет-рия в отношениях по линии Север-Юг вряд ли сохранится.
Можно ожидать, что на завершающей стадии Дохийского раунда, скорее всего, не удастся найти взаимоприемлемые решения по всем обсуждаемым сейчас вопросам и она, следуя практике ГАТТ, будет вынуждена включить проблемы, оставшиеся «за бортом», во «встроенную повестку дня» переговоров. Не исключено, что темами нового переговорного тура станут также и те направления, по которым в различных органах ВТО продолжается исследовательская работа, в том числе и «сингапур-
ские вопросы» - торговля и экология, торговля и конкурентная политика, торговля и инвестиции, прозрачность правительственных закупок, а также электронная торговля. Можно, кроме того, предполагать, что тарифная составляющая переговоров все больше будет отходить на задний план, а на авансцену выдвинутся вопросы нетарифного регулирования. Это сделает предметом переговоров правила поведения правительств в использовании регулятивных мер внутренней экономической политики в тех областях, которые пока не охвачены многосторонней дисциплиной. Экономическая дипломатия в рамках ВТО станет более изобретательной и прагматичной в том, что касается согласования позиций различных стран и выработки сбалансированных решений.
Реформирование международной торговой системы, таким образом, будет продолжено, что, несомненно, создаст более благоприятные условия для развития трансграничного обмена товарами, услугами и капиталом. Оно также будет способствовать снижению рисков при проведении экспортно-импортных операций, осуществлении зарубежных инвестиций и международно организованного производства. В результате на планете будет и дальше формироваться относительно гомогенная глобальная экономическая среда, неотъемлемой чертой которой станут правила, по определению экспертов ВТО, «открытой и справедливой конкуренции».
ВТО, продолжая линию ГАТТ на непрерывное совершенствование многосторонних норм регулирования торговли и сопряженных с ней сфер, имеет в своем портфеле своего рода план будущих переговоров, который можно будет при необходимости корректировать в зависимости от ситуации, складывающейся на данный момент в международной торговой системе. Наличие этого плана необходимо учитывать и России, которая в прошедшем году затормозила переговоры о присоединении к ВТО и рискует оказаться в ситуации, когда условия ее членства в этой организации придется вырабатывать практически заново с учетом содержания соглашений Дохийского раунда.
Примечания:
1 Эти вопросы получили в ВТО такое название потому, что их изучение было включено в программу работы ВТО первой конференцией министров,
состоявшейся в Сингапуре (декабрь1996 г.). Помимо трех указанных вопросов намечалось также проработать вопрос о прозрачности правительственных закупок.
2 Дифференцированный режим в пользу развивающихся стран действовал в рамках ГАТТ-1947, но не нашел полного отражения в соглашениях ВТО. Это вызывает серьезную озабоченность развивающегося мира, которую развитым странам приходится учитывать в ходе подготовки соглашений Дохийского раунда.
3 Подробнее об этих альянсах см. Портанский А. ВТО: перспектива переговоров Дохийского раунда сохраняется// Мировая экономика и международные отношения, 2008, N° 12. С. 70
4 Соглашение ВТО по сельскому хозяйству предусматривало замену нетарифных мер эквивалентными ставками пошлин (тарификация), снижение полученных в результате тарификации пошлин на 36% развитыми и 24% развивающимися странами, сокращение внутренней поддержки сельскохозяйственного производства на 20% и экспортных субсидий (по стоимости) на 34% - см. Практическое руководство по мировой торговой системе. Междуна-
родный торговый центр ЮНКТАД-ВТО. М.: ТПП РФ, 2006. Сс. 232, 240-241
5 World Tariff Profiles 2009, WTO
6 Doha Development Agenda, www.wto.org
7 World Tariff Profiles 2009, WTO
8 Doha Development Agenda, www.wto.org
9 www.wto.org
9 Doha Development Agenda, www.wto.org
10 См., например, Леманн Ж.П. Близок ли закат свободной торговли?//Россия в глобальной политике, 2007, № 5
11 Стиглиц Д. Глобализация: тревожные тенденции. М.: Мысль, 2003, с. 281
12 По данным UNCTAD Handbook of Statistics, 2008
Библиография:
Дюмулен И. Всемирная торговая организация. Экономика, политика, право. М.: ВАВТ, 2008. 346 с.
Стиглиц Д. Глобализация: тревожные тенденции. М.: Мысль, 2003. - 302 с.
$
