CC BY
25
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 4
ПРАВО И СОЦИОЛОГИЯ
Ю.И. Авдеев, кандидат юридических наук, профессор*,
В.В. Арсеньев, кандидат юридических наук, профессор**,
В.Н. Найденко, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник***
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются основные тенденции экстремизма (политического, этнонационального, религиозного), факторы его развития как угрозы национальной безопасности Российской Федерации. Исследуются проблемы развития концептуальных и правовых основ противодействия экстремизму: совершенствование федерального законодательства, определение основных форм проявления экстремизма, круга субъектов противодействия экстремистским угрозам и их роли в этом процессе.
Ключевые слова: экстремизм; угрозы национальной безопасности; концептуальные основы противодействия экстремизму; законодательство об экстремизме и терроризме; типология преступлений экстремистской направленности.
The article examines the main trends of extremism (political, ethnic-national, religious), the factors of its development as a threat to national security of the Russian Federation. The problems of the development of the conceptual and legal frameworks of counteraction against extremism: improvement of the federal legislation, definition of the basic forms of extremism display, the range of subjects of counteraction against extremist threats and their role in this process.
Keywords: extremism; threats to national security; conceptual framework of counteraction against extremism; legislation on extremism and terrorism; typology of crimes of extremist nature.
Качественные изменения условий общественной жизни государства порождают внутренние или внешние угрозы, обусловливают содержание и степень опасности, динамику и характер действия соответствующих дестабилизирующих факторов.
Российская Федерация с первых лет своего существования оказалась перед лицом сложного и крайне опасного комплекса угроз, но-
* Авдеев Юрий Ильич — член экспертного совета Комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ.
** Арсеньев Валерий Васильевич — начальник кафедры Академии ФСБ России.
*** Найденко Виталий Николаевич — начальник Научно-исследовательского Центра ФСБ России.
сящих как традиционный, так и относительно новый для нее характер. В значительной мере это связано с интенсивным развитием в последний период Советского Союза (с конца 80-х гг.), а затем и в Российской Федерации тесно взаимосвязанных негативных явлений, получивших в общественно-политической практике и науке общее наименование «экстремизм».
Не касаясь в данной статье вопроса об имеющихся различиях в научных подходах к данному явлению1, отметим тот очевидный факт, что экстремизм как приверженность к крайним взглядам и действиям в социально-политических отношениях стал в нашей стране устойчивым элементом общественной жизни. Причем на различных этапах развития Российской Федерации происходила смена основных субъектов экстремизма, общей направленности их политики, используемых ими идеологических платформ, а также форм и методов экстремистской деятельности.
Угроза экстремизма заняла одно из главных мест в общей системе угроз национальной безопасности России, что нашло отражение в утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года2.
Высокая значимость экстремизма как угрозы для России обусловлена прежде всего тем, что он представляет собой реально усиливающийся в своей динамике и остроте проявлений фактор общественно-политической жизни страны; носит масштабный нелегитимно-насильственный характер, прямо или косвенно угрожает многим видам безопасности государства — внутриполитической, экономической, социальной, духовной, общественной, экологической и другим; имеет относительно широкий причинный комплекс возникновения и продолжительную перспективу существования. При определенных условиях рост экстремизма может быть чреват особо тяжелыми разрушительными последствиями для конституционного строя, суверенитета, территориальной целостности, политической стабильности и общественной безопасности России.
Опасность экстремизма для жизненно важных интересов личности, общества и государства связана в значительной мере с действием не только внутренних, но и внешних источников этого явления: последние играют (и это очень характерно для России) весьма серьезную, хотя и меняющуюся во времени роль. Причина указанной особенности состоит в остроте давних и новых противоречий между Россией и не-
1 См. об этом: Сокол В.Ю. Современный экстремизм: Сущность, проблемы противодействия. Краснодар, 2005. С. 60; Политический экстремизм в Российской Федерации и конституционные меры борьбы с ним: Мат-лы конф. Москва, 31 марта — 1 апреля 1998 г. М., 1998. С. 4, 15, 42, 71.
2 Совет безопасности Российской Федерации [сайт]: URL: http://www.scrf.gov.ru/ documents/99/html (дата обращения: 13.05.2009).
которыми западными странами, активных попытках их решения последними (за счет и в ущерб Российской Федерации) путем вмешательства в ее внутренние дела. Использование лозунгов о содействии стремлениям народов России к национальному самоопределению и развитию демократии в стране образует идейно-политическую основу многолетней практики инициирования и поддержки определенными антироссийскими зарубежными кругами сепаратистских тенденций и некоторых оппозиционных радикалистских и экстремистских процессов в различных регионах Российской Федерации.
Серьезная опасность экстремизма для России непосредственно связана с активностью и многообразием его субъектов, как внешних, так и внутренних, многочисленностью идейно-политических платформ его основных течений — левацкого, религиозного (в том числе фундаменталистского, апокалиптического и т. п.), этнонационального экстремизма, возникающих на основе целого ряда негативных социальных процессов, имеющих объективный и субъективный характер и обладающих достаточной устойчивостью3. При этом следует иметь в виду наличие в современной России, как, впрочем, и в ряде других стран, значительных предпосылок для увеличения численности и разнообразия субъектов экстремизма, а также для возникновения новых или усиления влияния ряда «старых» экстремистских течений, что в конечном счете обусловлено чрезвычайным многообразием возникающих социальных противоречий и характерной для страны тенденцией к их длительной консервации или крайне медленному разрешению. Так, достаточно ясные очертания в современных условиях приобрел процесс формирования различных объединений так называемого «молодежного экстремизма» (преимущественно правонационалистического толка). Вместе с тем наблюдается определенная активизация (и этот процесс, вероятно, усилится по мере углубления социально-экономического кризиса) в сфере левого экстремизма. Появляются также признаки образования новых очагов этнонационального экстремизма.
Рост угрозы экстремизма для безопасности России связан также с целым рядом трансформаций, происходящих в системе форм и методов экстремизма и распространяющихся на все основные его виды (политический, этнонациональный, религиозный) и аспекты (насильственный, информационно-пропагандистский и организационный). Среди наиболее опасных с середины 90-х — начала 2000-х гг. изменений упомянутого характера особого внимания заслуживают:
— активное использование антиобщественными элементами сети Интернет в целях пропаганды экстремистской идеологии и обеспечения массовости участия определенных групп населения, прежде всего молодежных, в экстремистских акциях;
3 См.: Мохов В. Экстремизм в России: портрет явления // Мир. 2008. № 5174. С. 57, 59.
— расширение практики проведения массовых демонстративных акций силового давления на органы власти;
— рост численности так называемых «преступлений ненависти», совершаемых по мотивам национальной, расовой, религиозной и иной социально опасной вражды и ненависти;
— тенденция к крупномасштабному комплексному применению экстремистскими структурами различных форм и методов насильственного экстремизма (террористических, открытой вооруженной борьбы и т.д.) прежде всего в условиях возникновения долговременных очагов социально-политической нестабильности и противоборства;
— рост разнообразия организационных форм легальных и нелегальных экстремистских структур и создание многими из них развитой инфраструктуры (эффективной системы финансирования и ряда других ее элементов);
— развитие организационно-тактических основ и масштабов инициирования и поддержки экстремистских движений и организаций в России зарубежными антироссийскими силами.
Характеризуя опасность экстремизма как угрозы национальной безопасности России, необходимо учитывать его связь с другими угрозами для безопасности страны, жизненно важных интересов личности, общества и государства. В числе таковых требуют особого внимания национализм, сепаратизм, организованная корыстная преступность, незаконная торговля оружием, наркобизнес, коррупция, бандитизм и др. Их связь с экстремизмом, как правило, обоюдна и носит тесный характер. Практически все вышеупомянутые негативные социальные явления (в разной, конечно, форме и мере) входят в число факторов, либо порождающих экстремизм (например, сепаратизм), либо в основном благоприятствующих его развитию (например, незаконная торговля оружием, бандитизм), нередко усиливающих его.
Вместе с тем сам экстремизм, особенно на уровне значительного распространения, является фактором активизации всех указанных выше негативных явлений. Такая связь экстремизма с иными угрозами для внутренней безопасности России и сам характер его как многопланового деструктивного социально-политического явления в современных условиях наряду с некоторыми другими факторами усиливают его значение в качестве одной из основных угроз для безопасности страны.
Все отмеченное выше определяет необходимость системного подхода к противодействию экстремизму, и прежде всего предполагает важность организации эффективного нейтрализующего воздействия государства и общества на весь комплекс связанных с ним негативных социальных факторов обусловливающего и благоприятствующего характера4.
4 См.: ПетрищевВ.Е. Заметки о терроризме. М., 2001. С. 99, 100; Сокол В.Ю. Указ. соч. С. 134, 135.
С учетом распространения угрозы экстремизма в современных условиях и высокой степени его опасности для национальных интересов России и в целях повышения эффективности противодействия данной угрозе на началах системности, комплексности и целенаправленности представляется необходимым решить ряд актуальных социально-политических и организационно-правовых вопросов, касающихся всех основных подсистем и направлений противодействия экстремизму. В числе первоочередных, по нашему мнению, следует считать разработку (с активным привлечением научной общественности) общегосударственных концептуальных основ противодействия политическому и иным видам экстремизма, которые выступают как одна из основных угроз конституционному строю России, ее суверенитету, территориальной целостности, социально-политической стабильности, безопасности граждан. Вопрос о разработке концепции (или основ государственной политики) противодействия экстремизму в научной литературе поднимается давно, по крайней мере с начала 2000-х гг.5 Однако необходима серьезная активизация усилий в этой области. Разработка упомянутой концепции должна быть подчинена прежде всего целям осуществления целенаправленной, системной, понятной обществу и поддерживаемой им государственной политики в рассматриваемой области обеспечения национальной безопасности России, а также выработке согласованных подходов к противодействию экстремизму со стороны всех субъектов антиэкстремистской деятельности. Подготовка общегосударственной концепции противодействия экстремизму на началах возможно более представительного объединения усилий потенциальных участников этой работы одновременно способствовала бы преодолению имеющихся в среде практиков и в научном сообществе разногласий по базовым понятиям экстремизма.
При разработке концептуальных основ противодействия экстремизму в России необходимо, как нам представляется, учитывать следующие основные факторы и характерные особенности, относящиеся к рассматриваемой угрозе:
— долговременность, разнообразие и комплексный характер внутренних факторов, обусловливающих возникновение и распространение экстремизма в России при одновременном наличии
5 См., в частности: Устинов В.В. Создать общегосударственную систему предупреждения и пресечения экстремизма // Российская юстиция. 2003. № 1. С. 53; Сокол В.Ю. Указ. соч. С. 171; Муртазалиев А.М. Основные направления совершенствования государственно-правовых мер противодействия политическому и национальному экстремизму // Актуальные проблемы противодействия национальному и политическому экстремизму: Мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. Махачкала, 20—21 ноября 2008 г. Махачкала, 2008. Т. 1. С. 55, 56; АвдеевЮ.И. Вопросы развития концептуальных основ борьбы с терроризмом // Антитеррор. Комплексный подход / Под общ. ред. Б.А. Мыльникова. М., 2006. С. 79.
постоянного, большего или меньшего, влияния внешних факторов;
— длительный характер самой угрозы экстремизма, обусловленной долговременностью причинного комплекса данного деструктивного явления, системным воспроизводством его базовых составляющих, объективной ограниченностью возможностей государства и общества по сокращению и прекращению их действия;
— сложная структура экстремизма, многоплановость присущих ему видов, форм и методов, обусловливающая способность экстремистских организаций действовать в различных социально-политических условиях и на основе «жестких» и «мягких» стратегий;
— наличие в структуре экстремизма всех основных направлений достаточно развитой идеологической составляющей, в том числе в форме экстремистской идеологии, концепций, доктрин и программ экстремистской деятельности, играющих возрастающую роль в ее внутренних и внешних проявлениях;
— многообразие организационных форм субъектов экстремизма — легальных и нелегальных, активное использование статуса общественных политических и неполитических структур для вовлечения населения в экстремистскую деятельность и для ее легитимации;
— непосредственное участие в системе субъектов экстремистской деятельности на территории Российской Федерации зарубежных структур, выполняющих широкий комплекс функциональных задач — от фактического управления деятельностью определенных российских экстремистских организаций до непосредственного участия в насильственных антироссийских акциях (многочисленные примеры подобного рода известны из истории террористической деятельности на Северном Кавказе в период 90-х — начала 2000-х гг.);
— повышение общественной опасности экстремизма в связи с наличием тенденций к созданию экстремистскими структурами блоков, проведению массовых экстремистских акций, применению новых форм и методов насильственной деятельности;
— возрастающая роль в экстремистской деятельности агитационно-пропагандистских форм и методов ее осуществления, все более активно используемых для пропаганды идеологии и практики экстремизма, его оправдания, обоснования необходимости дальнейшего использования для реализации целей субъектов экстремизма, для расширения его социальной базы;
— постоянное обновление тактики экстремистских структур на основе учета происходящих в обществе изменений, использования возникающих негативных социальных процессов и общественных реакций;
— наличие в числе экстремистских структур различной идейно-политической направленности как легальных, так и нелегальных формирований, обладающих возможностями использования особо острых форм антиобщественной, в том числе насильственной, деятельности, механизмами динамичной и массовой мобилизации своих сторонников, а также развитой легальной или нелегальной инфраструктуры своей деятельности.
Отмеченные выше, как, впрочем, и некоторые другие, факторы и характерные особенности, относящиеся к экстремизму как деструктивному явлению и угрозе безопасности России, по нашему мнению, должны быть учтены при разработке соответствующих положений концептуальных основ для адекватной оценки опасности данного явления, определения основных направлений, задач и мер противодействия ему со стороны государства и общества.
При разработке концептуальных основ противодействия экстремизму необходимо учитывать также следующие обстоятельства, которые должны быть минимизированы или устранены в процессе совершенствования организации деятельности государства в данной области:
— недостаточную включенность различных государственных органов различного уровня и компетенции, а также органов местного самоуправления в процесс предупреждения экстремизма;
— слабое использование в противодействии экстремизму, особенно в его профилактике, потенциала различных институтов формирующегося гражданского общества в стране (общественно-политические организации, национальные культурные центры, организации по изучению общественного мнения и т.п.);
— несформированность общегосударственной системы мер противодействия экстремизму, адекватной целям снижения уровня опасности экстремизма в Российской Федерации до социально допустимого и достаточной для целенаправленного и комплексного воздействия на всю систему причин, обусловливающих возникновение и распространение рассматриваемой угрозы в стране, а также условий, благоприятствующих этому процессу;
— недостаточную четкость в определении сфер ответственности, распределении полномочий различных государственных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления в области противодействия экстремизму6;
— отсутствие эффективного механизма координации деятельности субъекта противодействия экстремизму на федеральном
6 Серьезного внимания на государственном и общественном уровнях заслуживают в этой связи рекомендации Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы противодействия национальному и политическому экстремизму» (Актуальные проблемы противодействия национальному и политическому экстремизму... Т. 2. С. 417-424).
уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также на муниципальном уровне;
— противоречия и неточности в правовой оценке экстремизма как антиобщественного явления, в определении системы его составляющих.
Указанные выше, а также другие факторы, характеризующие состояние механизма противодействия государства и общества экстремизму и, в частности, свидетельствующие о необходимости его качественного совершенствования, должны быть, по нашему мнению, в первую очередь приняты во внимание при разработке как концептуальных, так и организационно-правовых основ государственной политики в этой области обеспечения национальной безопасности страны, при определении основных направлений развития институциональной части системы противодействия экстремизму (основные субъекты противодействия, механизм координации и т.п.), а также направлений развития ее правовой основы (формирование системы профилактических мер, роль органов местного самоуправления и общественных организаций и др.).
Наряду с разработкой концептуальных основ противодействия экстремизму к числу актуальных организационно-управленческих вопросов его совершенствования относится повышение эффективности его информационно-аналитического обеспечения. В этом плане одно из центральных мест в создании общегосударственной системы противодействия экстремизму должно занять формирование на основе имеющегося опыта механизма социального мониторинга предпосылок и проявлений экстремистского характера, в первую очередь в социально-политической, этнонациональной, религиозной областях, в сфере защиты прав и свобод человека. Определенные звенья такого механизма уже созданы, но они разрознены. Тем не менее весьма положительным является формирование отдельными ведомствами мониторинговых систем, в том числе по конкретным вопросам и областям противодействия экстремизму7. Особое значение имеет в этом отношении использование многолетнего опыта Института этнологии и антропологии РАН.
По свидетельству директора Департамента межнациональных отношений Министерства регионального развития Российской Федерации А.В. Журавского, разрабатывается концепция мониторинга в указанной области и планируется его введение в 14 регионах8.
7 См.: Устинова М.Я. Опыт организации этно-конфликтного мониторинга в постсоветском пространстве // Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. 1994. № 6. С. 108; Тишков В. Сеть этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. М., 2006. С. 8, 10.
8 См.: ЖуравскийА.В. Профилактика этнического экстремизма в Российской Федерации // Актуальные проблемы противодействия национальному и политическому экстремизму... Т. 1. С. 16.
Система мониторинга в сфере противодействия экстремизму должна на определенном этапе охватить различные «отраслевые» и основные региональные его подсистемы, обеспечивая комплексное видение и отслеживание причин и условий возникновения и распространения рассматриваемой угрозы. Представляется, что развитие этой системы требует четкого определения общей концепции мониторинга, его субъектов на общегосударственном и региональном уровнях, разработки системы индикаторов потенциальной и реальной экстремистской угрозы, обеспечения более систематического участия в механизме мониторинга как отраслевых органов исполнительной власти, так и негосударственных научных и информационных структур, создания стабильной формы (структуры) координации деятельности участников мониторинга и подготовки региональных и федеральных оценок угрозы экстремизма и т. д. Формирование системы мониторинга экстремизма в России может явиться серьезной предпосылкой организации целенаправленной, системной и непрерывной деятельности государства и общества в сфере противодействия данной угрозе национальной безопасности государства. Оно необходимо для придания этой деятельности адекватного характера и в части ее своевременности и содержательности.
В ряду проблем обеспечения эффективного противодействия экстремизму сохраняет свою актуальность совершенствование правовых основ деятельности государства и отдельных его органов как субъектов рассматриваемой деятельности. Приоритетным в этом плане представляется, в частности, дальнейшее совершенствование Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», особенно в том, что касается уточнения понятия «экстремизм», определения основных его форм (проявлений), круга субъектов противодействия экстремистским угрозам и их роли в этом процессе, а также ряда других вопросов.
Совершенствование данного закона могло бы включать ряд направлений, одним из которых есть основания считать необходимость приведения в соответствие понятий «экстремизм» и «терроризм» как явлений, где терроризм выступает, кстати согласно действующему законодательству, составным элементом экстремизма9. В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» терроризм рассматривается как сложное социальное явление, основными элементами которого выступают определенного рода идеология насилия и собственно террористическая деятельность. Что касается Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», то экстремизм в нем отождествляется с экстремистской дея-
9 О явных нестыковках в этом вопросе см.: ДолговаА.И. Экстремизм и терроризм, террористические и иные экстремистские преступления: понятие, анализ, динамика // Экстремизм и другие криминальные явления: Сб. М., 2008. С. 22, 23.
тельностью, а в само понятие «экстремизм» соответствующая идеология не включена. В связи с этим желательно изменить наименование данного закона по аналогии с Федеральным законом «О противодействии терроризму», а также включить в ст. 1 действующего Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» в качестве п. 1 понятие «экстремизм» как антиобщественное социальное явление, включающее в себя экстремистскую идеологию и экстремистскую деятельность.
Вместе с тем важным представляется уточнить содержание экстремистской деятельности на основе строгого учета выработанных в науке признаков экстремизма во избежание расширительного толкования этой деятельности. Например, есть основания для того, чтобы уточнить содержание п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», где в качестве одного из ее элементов указано «публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением». Указанное деяние, характеризуемое законом как элемент экстремистской деятельности, по нашему мнению, не содержит всех основных признаков экстремизма. Изъятие данного положения из круга проявлений экстремизма было бы обоснованным, поскольку в Уголовном кодексе Российской Федерации существует соответствующая норма — ст. 129 (клевета). Однако в силу высокой общественной опасности охватываемых им действий подобное деяние можно было бы рассматривать в УК РФ как особо опасную форму клеветы.
Целесообразным и обоснованным представляется также уточнение включенного в ст. 1 данного Федерального закона другого элемента экстремистской деятельности, а именно нарушения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии. По нашему мнению, требуется более четкое раскрытие признаков экстремистского характера указанных действий, поскольку такие нарушения могут иметь и иной, неэкстремистский характер. Заслуживают при этом внимания и другие соображения, например о нецелесообразности включения вышеприведенного положения закона в состав экстремистских проявлений по мотивам наличия в УК РФ состава преступления, предусмотренного ст. 136 и устанавливающего уголовную ответственность за совершение аналогичных деяний (однако без применения насилия). При этом высказывается мысль о том, что применение ст. 136 со ссылкой на ст. 63 УК РФ обеспечит адекватную квалификацию совершенных деяний10.
10 См. об этом: Тамаев Р.С. Экстремизм и национальная безопасность: правовые проблемы. М., 2009. С. 101.
Бросается в глаза неоправданная двойственность в определении действующим законодательством принципов противодействия экстремизму и терроризму. С целью достижения большей согласованности в указанных двух соподчиненных сферах деятельности государства было бы желательно, во-первых, соотнести принципы противодействия экстремистской деятельности и принципы противодействия терроризму, содержащиеся в соответствующих федеральных законах, с тем общим, что имеется в обоих негативных явлениях и в противодействии им. Это необходимо для исключения противоречий и пробелов в организации этого противодействия. В частности, необходимо в число принципов противодействия экстремизму включить принцип системности противодействия и комплексности использования социально-экономических, политических, правовых, информационно-пропагандистских, специальных и других мер в связи с многообразием проявлений и детерминант экстремизма, а также принцип координации, поскольку сама логика осуществления противодействия экстремистской деятельности предполагает необходимость систематического согласования деятельности различных и, кстати, многочисленных субъектов противодействия экстремизму на всех уровнях осуществления их взаимодействия.
Актуальным является, особенно в условиях активизации и расширения масштабов экстремизма, более четкое определение круга основных субъектов противодействия данной угрозе с отнесением к нему органов государственной власти различных уровней и направлений деятельности, а также основных структур гражданского общества. При этом важно, хотя бы в общем плане, определить роль различных органов исполнительной власти (в том числе правоохранительных органов и спецслужб), органов местного самоуправления, общественных объединений в противодействии экстремизму. В решении этого вопроса необходимо, по нашему мнению, прежде всего исходить из многоплановости экстремизма как угрозы безопасности России, характера и содержания его составляющих. Принципиальное значение при этом должен иметь, как нам представляется, учет существующей классификации экстремизма по его идейно-политической направленности (политический, этнонациональный, религиозный экстремизм), по его содержанию, формам и методам (насильственный, информационно-пропагандистский и организационный экстремизм), а также по статусу субъектов противодействия — государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, граждане.
В целях обеспечения необходимой эффективности Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», и прежде всего самого противодействия, целесообразна также дополнительная криминализации ряда указанных в нем проявлений этой деятельности. На имеющиеся недостатки в этом отношении совершенно справед-
ливо указывает Е.Г. Чуганов11. К соответствующим проявлениям экстремистской деятельности, указанным в рассматриваемом законе и нуждающимся в криминализации, он относит «воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций», а также «финансирование указанных действий либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении»12.
В целом есть основания еще раз обратиться к вопросу о том, насколько оптимален круг установленных Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» экстремистских проявлений, прежде всего преступного характера, а также насколько оправданно невключение в него ряда насильственных уголовно наказуемых деяний, имеющих экстремистские признаки. Одним из примеров такого рода можно считать массовые беспорядки13.
Актуальным вопросом развития организационных основ противодействия экстремистской деятельности до настоящего времени остается обеспечение координации в данной области. Практика показала, что необходимость координации не менее важна в сфере противодействия экстремизму, чем в сфере противодействия терроризму. Будучи по сути своей еще более обширной сферой обеспечения безопасности, противодействие экстремизму с каждым годом, прежде всего на законодательном уровне, требует большей согласованности субъектов противодействия, имеющих различный статус (государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и др.). Необходимо создание государственного органа, способного осуществлять координационные функции в деятельности по противодействию экстремизму на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Возможен, очевидно, и вариант возложения этих функций на уже существующие органы государства. На этот счет имеются различные взгляды. Предполагается, в частности, наделить координационными функциями на федеральном уровне в соответствии с характером проявлений экстремизма (т.е. затрагивающих общественную и государственную безопасность) МВД и ФСБ России либо возложить общую функция координации в сфере противодействия экстремизму на Национальный антитеррористический комитет. Последний, как известно, в рамках координации деятельности по противодействию (в том числе по профилактике) терроризма достаточно широко включен в проблематику экстремизма в целом, прежде всего в предупреждение и устранение тех факторов, которые детер-
11 См.: Чуганов Е.Г. Экстремизм: проблемы уголовной политики // Экстремизм и другие криминальные явления. С. 10.
12 Там же.
13 См. об этом: Жилкин М.Г. Уголовно-правовые аспекты борьбы с экстремизмом // Экстремизм и другие криминальные явления. С. 40.
6 ВМУ, право, № 4
минируют не только собственно терроризм, но и иные проявления экстремизма. Поскольку необходимость координации субъектов противодействия экстремизму существует на всех уровнях, необходимо также соответствующее решение и применительно, в частности, к субъектам Российской Федерации. Сообразно с идеей предыдущего предложения полагали бы логичным возложение координационной функции в области противодействия экстремизму на региональные антитеррористические комиссии. Вместе с тем в литературе высказываются весьма интересные предложения об обеспечении необходимой координации в области противодействия экстремизму на путях использования возможностей органов прокуратуры14.
Особое место в числе актуальных проблем повышения эффективности противодействия экстремизму занимает вопрос об уточнении понятия «система преступлений экстремистской направленности», являющийся в течение ряда лет предметом активной научной дискуссии и спорным в правоприменительной практике. В решающей степени сложившееся положение обусловлено целым рядом, в том числе уже упоминавшихся, противоречий, возникших к настоящему времени в законодательстве об экстремизме и терроризме. Среди них наиболее значительными являлись:
- наличие двух различающихся подходов к определению экстремистской преступности (условно говоря, «насильственного» и «мотивационного» подходов), содержащихся соответственно в Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (насильственные посягательства на конституционный строй и общественную безопасность) и в Уголовном кодексе Российской Федерации в примечании к ст. 2821 (преступления, совершенные по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы)15;
- приоритетное использование в качестве определяющего признака экстремистских преступлений мотива их совершения (при том что характер мотивации совершаемых действий не является, как видно из смысла Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», единственным признаком экстремистской деятельности);
- невключение преступлений террористического характера в прямой постановке (согласно примечанию 2 к ст. 2821 УК РФ) в состав экстремистских преступлений, хотя террористическая деятельность, как и ряд других общественно опасных деяний,
14 См.: Тамаев Р.С. Указ. соч. С. 150.
15 См.: Долгова А.И. Экстремистская преступность и ее динамика // Экстремизм: понятие, система противодействия и прокурорский надзор: Метод. пособие / Под ред. А.И. Долговой. М., 2009. С. 30—33.
по букве Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» рассматривается как интегративный элемент последней16; — отнесение к преступлениям, дающим основание считать организацию террористической, согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона «О противодействии терроризму», ряда уголовно наказуемых деяний, которые, как справедливо отмечает А.И. Долгова, не имеют признаков терроризма (например, насильственный захват или насильственное удержание власти, вооруженный мятеж и др.) и характеризуются явной направленностью против основ конституционного строя17. В результате понятие «преступление экстремистской направленности», вытекающее из примечания к ст. 2821 УК РФ, может толковаться ограничительно и вести к не совпадающему с положениями Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» представлению о соотношении экстремизма с терроризмом как якобы самостоятельных, не связанных иерархическими отношениями явлений. Что касается отнесения к группе преступлений, упоминаемых в качестве основания признания организации террористической, ряда насильственных антигосударственных деяний, не имеющих террористической природы, то такая конструкция (без соответствующих оговорок о целях этих преступлений) может породить размытые представления о терроризме, его характерных чертах и одновременно трудности для правоприменения в сфере защиты основ конституционного строя.
Учитывая вышеизложенное и опираясь на принципиальное положение Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» относительно соотношения экстремизма с терроризмом как целого и части, представляется обоснованным при определении преступлений экстремистской направленности исходить из признания сложной природы экстремизма вообще и из двоякой природы признаков экстремистской деятельности в частности18, а именно, во-первых, из направленности экстремистской деятельности на насильственное противоправное изменение, упразднение или дестабилизацию существующей социально-политической системы, ее институтов и демократических основ; во-вторых, из мотивации причинения вреда охраняемым законом интересам личности, общества и государства по мотивам национальной, расовой, религиозной и иной вражды и ненависти. Вполне обоснованными в этой связи представляются выводы,
16 См.: Кочан С.М. Терроризм и экстремизм. Уголовно-правовая характеристика. М., 2005. С. 41, 42.
17 См.: Долгова А.И. Экстремистская преступность и ее динамика // Экстремизм: понятие, система противодействия и прокурорский надзор. С. 25.
18 См.: Жилкин М.Г. Указ. соч. С. 42.
которые сделал Р.М. Узденов19, предложивший относить к преступлениям экстремистской направленности преступные деяния, совершенные по экстремистским мотивам и (или) в экстремистских целях, а также соответствующие суждения Р.С. Тамаева20. Предложенный подход вполне может быть положен в основу типологии преступлений экстремистской направленности.
Вместе с тем заслуживают внимания и иные позиции, предлагающие проведение упомянутой типологии по другим критериям, в том числе по характеру преступных действий, по объекту посягательств субъектов экстремизма. В первом случае могут выделяться преступления экстремистской направленности насильственного, агитационно-пропагандистского, организационного характера. Во втором случае, который представляется более предпочтительным, исходя из сложного состава экстремистских проявлений преступного характера, специфики их направленности, особенностей объекта посягательств, система экстремистских преступлений могла бы включать три основные подсистемы:
1) террористические преступления (ст. 205 , 2051, 2052, 206 , 208, 211, 277, 360 УК РФ);
2) преступления против основ конституционного строя (ст. 278, 279, 280, 282 , 2821, 2822 УК РФ);
3) иные преступления экстремистской направленности (ст. 136, 141, 149, 239 УК РФ и др.).
Данная конструкция системы преступлений экстремистской направленности базируется на устойчивых особенностях соответствующих посягательств каждого вида, создает стабильную объективную основу для специализации субъектов противодействия экстремистским преступлениям по соответствующим направлениям и может быть использована, по нашему мнению, в разработке концептуальных предложений по построению объективно необходимой общегосударственной системы защиты личности, общества и государства от угрозы экстремизма.
Список литературы
1. Долгова А.И. Экстремизм и терроризм, террористические и иные экстремистские преступления: понятие, анализ, динамика // Экстремизм и другие криминальные явления. М., 2008.
2. Жилкин М.Г. Уголовно-правовые аспекты борьбы с экстремизмом // Экстремизм и другие криминальные явления. М., 2008.
3. Кочан С.М. Терроризм и экстремизм. Уголовно-правовая характеристика. М., 2005.
4. Сокол В.Ю. Современный экстремизм: Сущность, проблемы противодействия. Краснодар, 2005.
19 См.: Узденов Р.М. Экстремизм: криминологические и уголовно-правовые проблемы противодействия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 11.
20 См.: Тамаев Р.С. Указ. соч. С. 107.
