CC BY
36
УДК 342.5 ББК 67.0
© 2016 г. Д. А. Кутовой,
стажер адвоката коллегии адвокатов «ЭГИДА» Адвокатской палаты Ростовской области.
E-mail: [email protected]
КОНЦЕПЦИЯ СЕРВИСНОГО ГОСУДАРСТВА В КОНТЕКСТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
В статье показано, что правовой сервис как современная функция государственного управления способен интегрироваться в государственные структуры, может оказывать позитивное влияние на процесс преодоления коррупции в деятельности органов публичной власти. Подчеркивается, что злоупотребления в сфере публичной власти является серьезной проблемой для современной правовой науки независимо от степени развитости институтов государства. В результате установлено, что информатизация взаимоотношений общества и государства исключает персональное давление и расширяет возможности общественного контроля посредством использования современных технологий и методов государственного управления.
Ключевые слова: государство, коррупция, управление, правовой сервис, информационное общество, государственные услуги, реформы.
D. A. Kutovoy - Trainee of a Lawyer, Bar Association «EGIDA» of Lawyer Chamber of the Rostov region.
THE CONCEPT OF SERVICE STATE IN THE CONTEXT OF MODERNIZATION OF PUBLIC
ADMINISTRATION AND COMBATING CORRUPTION: THEORETICALAND LEGALASPECTS
The article shows that the legal service of the present administration of the government, able to integrate into government structures, can have a positive impact on the process of overcoming corruption in the activities of public authorities. It is emphasized that in the field of abuse ofpublic power is a serious problem for the modern science of law regardless of the degree of development ofstate institutions. The results revealed that the Informatization of the relationship of society and the state eliminates the personal pressure of and expands the possibilities of public control, through the use of modern technologies and methods of public administration.
Key words: state, corruption, governance, legal services, information society, public services reforms.
Т"» и I» ____
В современной юридическои литературе [3; 4] активно обсуждаются вопросы, касающиеся поиска наиболее эффективной модели государственного управления, исключающего проявления коррупционной составляющей. В этом процессе следует руководствоваться, прежде всего, комплексным характером правового регулирования мер по противодействию коррупции, которая является серьезным вызовом стабильности современного информационного государства. Противоречивость публичных и частных интересов осложняется их полярностью и необходимостью балансирования в процессе реализации управленческих задач. В условиях сервисного государства формируется специфическая система взаимосвязи исполнительной власти и аппарата управления посредством формирования новой функции государства, способной противодействовать коррупции, гарантируя невозможность вмешательства субъективного фактора в систему оказания государствен-
ных и муниципальных услуг, что может укрепить организационно-правовые основы взаимодействия публичной власти и гражданского общества.
В этом случае сужаются возможности должностных лиц выходить за рамки, установленные законами о государственной и муниципальной службе, и использовать служебное положение в корыстных целях, что будет способствовать реализации гражданами прав и свобод, с одной стороны, а с другой - обеспечит получение публичных услуг без угрозы для их конституционных прав. Злоупотребления в сфере государственного управления и местного самоуправления являются серьезными проблемами для современного общества, независимо от степени развитости институтов публичной власти коррупция продолжает носить системный характер. Преодоление этого явления невозможно без постоянного совершенствования мер по противодействию ему.
Правовой сервис как функция государственного управления, способная интегрироваться в государственные структуры, обладает совокупностью элементов, оказывающих позитивное влияние на преодоление коррупции в деятельности органов власти. К ним можно отнести:
- ориентированность правового сервиса на использование информационно-телекоммуникационных технологий, которые позволяют исключить субъективный фактор из процесса принятия решений;
- приоритет открытости деятельности административных структур, поскольку обеспечивается доступ граждан к правовой информации;
- формирование общих подходов в правовой политике в сфере информатизации административных структур на основе сервисной концепции государства как современной формы взаимодействия государства и общества;
- технология «одного окна», которая может привести к исключению коррупционной составляющей во взаимоотношениях государства и гражданина;
- повышение уровня правосознания и правовой компетентности как условие для реализации гарантированных Конституцией РФ прав и свобод.
Следовательно, информационная доступность правового сервиса обладает качествами, позволяющими сузить возможности для выстраивания коррупционных схем в деятельности государственных структур.
Сложные управленческие системы содержат элементы автоматичности, поэтому вмешательство в них крайне затруднено, а действия государственных служащих, взаимодействующих с электронными системами, легко проследить посредством опубликования отчетов на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет. В. А. Номоко-нов считает, что «информационная закрытость государства всегда являлась питательной средой для развития коррупции. Напротив, обеспечение прозрачности, гласности данным процессам позволяет довольно-таки эффективно противодействовать коррупции. В печати приводятся характерные примеры успешной борьбы с данным явлением» [5, с. 90-93]. Следовательно, открытость государственной сервисной политики становится еще одной формой борьбы со злоупотреблениями властью, позволяющей го-
ворить о правовом сервисе как об эволюционной модели государственного управления.
Правовой сервис в качестве модели государственного управления можно рассматривать как отношения между государством и гражданином по типу «заказчик-исполнитель», синтез императивных и диспозитив-ных норм права. Бюрократизация отношений также вызвана отсутствием альтернатив в реализации потребностей граждан при обращении в государственные структуры. Рыночные модели взаимоотношений субъектов права прошли путь конкурентного совершенствования, что позволило им стать более простыми, эффективными и универсальными. Д. С. Милль писал, что «если общество допускает, чтобы существенная часть его членов вырастала сущими детьми, неспособными действовать по рациональному и дальнему плану, общество само и понесет последствия этого» [6, с. 388-392]. Неведение и безразличие населения являются почвой для формирования коррупционных схем.
Исторически многими государствами были выработаны эффективные методы противодействия коррупции посредством плавных, но строго реализуемых государственных реформ. При этом политические силы, которые проводили эти преобразования, находились в тесном взаимодействии с населением, что позволяло им отслеживать реакцию и поддержку тех или иных реформ. Однако в коррупционном государстве население не способно объективно формировать политические силы, а следовательно, продвигать свои интересы.
Преодоление коррупции связано не только с недоработками в правовом поле, но и с низким уровнем правовой культуры населения, безответственностью государственных служащих и недостатком средств государственного и общественного контроля. В то же время коррупция - это сигнал о социально-политическом кризисе, преодоление которого должно осуществляться в новых эволюционных формах государственного управления. Внедрение средств и инструментов правового сервиса как метода противодействия коррупции становится актуальной проблемой для теоретико-правового анализа.
Современное законодательство по борьбе с коррупцией не является действенным средством преодоления этой проблемы, так как оно не способно само по себе повысить эф-
фективность контрольных органов или сформировать новые институты, осуществляющие проверку, контроль и обеспечение публичного доступа к информации о деятельности государственных служащих и органов публичной власти. Антикоррупционное законодательство должно стать основой для конкретных мер, иначе оно создает иллюзию борьбы с коррупцией, что не решает саму проблему, более того, ставит препятствия на пути осознания сущности данной проблемы. Без надлежащего контроля со стороны общества борьба с коррупцией оказывается не средством ее сдерживания, а скорее, прикрытием.
Деятельность гражданского общества по общественному контролю регулируется Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [2], в соответствии с п. 3 ст. 3 которого граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим законом и другими федеральными законами. Следует отметить, что анализ данного закона не дает ответа на вопрос о том, какими практическими возможностями обладает общественный контроль, который с учетом специфики российского общества осуществлять весьма проблематично. Использование информационных технологий и сети Интернет для сбора информации и публикации отчетов по фактам коррупционных преступлений позволяет расширить возможности граждан по общественному контролю.
Коррупция многогранна и неоднородна, поэтому нет универсальных методов, обеспечивающих полную и эффективную антикоррупционную модель в системе органов государственного управления. Поэтому борьба с коррупцией может основываться на принципах:
- системного подхода к проблеме формирования мер по противодействию коррупции на всех уровнях государственной власти;
- создания благоприятных условий для формирования антикоррупционных схем в законодательстве и управленческой деятельности;
- формирования условий неотвратимости ответственности за совершение актов коррупции;
- выявления и пресечения мотивов коррупционной составляющей в деятельности государственных служащих и органов местного самоуправления;
- осуществления общественного контроля и надзора за органами государственной власти в форме гражданских инициатив.
Анализируя процесс преодоления коррупционной составляющей в системе государственного управления, можно сделать вывод об отсутствии воли у власти, с одной стороны, и о наличии пробелов в правовом регулировании, с другой стороны.
С теоретико-правовой точки зрения антикоррупционное законодательство является парадоксальным, так как общество, в котором принимаются такие законы, всегда с подозрением относится к тем, кто их создает. Такое нормотворчество налагает двойную ответственность на законодателя, поскольку помимо совершенствования антикоррупционных мер законодательство может создавать не только видимость борьбы с коррупцией, но и дополнительные преференции для преступников. Решение вопроса о сущности системной коррупции, даже при высоком уровне информированности граждан, невозможно при отсутствии объективного подхода к анализу причин и следствий коррупционной деятельности и неотвратимости ответственности за нее. Такие законы идеализируют коррупцию, создавая иллюзию принятия перспективных мер по борьбе с ней.
Н. Д. Дроздов пишет, что «эффективность воздействия на преступное поведение связано с двумя факторами: вероятность санкции и угроза самой санкции. Взгляды на эти сомножители со стороны общества и со стороны власти различны. Обществу важно, чтобы наказали того, кто опасен (высокая вероятность санкций). Для власти это излишне дорого (надо поймать, потом иметь дело с мерзавцами адвокатами и пр.). Дешевле поднимать планку наказания. Отсюда следует неэффективность государства, у которого сняты ограничители, и оно действует по пути наименьшего сопротивления. Фактически конкретный положительный сдвиг возможен после преодоления разрыва между государством и гражданским обществом, основанного на страхе граждан во вмешательство и неверие в принцип неизбежности наступления ответственности за совершенное преступление» [7, с. 35].
Принцип неотвратимости наступления ответственности за совершенное коррупционное преступление предусмотрен в п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года
№ 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [1], поэтому антикоррупционные меры не должны противоречить законодательству, которое в свою очередь должно создавать противовес, нивелировать многозначность, неясность и оторванность норм от реальных общественных отношений.
Упрощение законодательства не является универсальным средством преодоления правовых коллизий. Напротив, оно должно стать стабильным, надежным и эффективным средством, отражающим реальные общественные отношения. Россия - страна с переходной (конвергенционной) правовой системой, поэтому для эволюционного развития законодательства прежде всего необходимо завершить создание эффективных правовых норм. Правовой сервис, предоставляемый государством, может стать одновременно катализатором правовых преобразований и гарантом их эффективности.
Коррупция, будучи препятствием для реализации законных прав и интересов граждан, должна искореняться на всех уровнях публичной власти. Государство, в котором население фактически оторвано от возможности обеспечения своих интересов, не может называться демократическим и обречено стать жертвой лжи и тирании. Причины сдвига правосознания привилегированных слоев общества связаны с их деформированным восприятием реальности, приводящим к вседозволенности, беззаконию, нарушению прав и обязанностей, что становится одной из причин правового неравенства, а следовательно, и коррумпированности власти.
Информационный компонент антикоррупционной деятельности может приобретать всеобъемлющий характер, так как власть, отстаивающая только свои интересы, становится замкнутой системой. Она является малоэффективной, порождая недовольство граждан и риск дестабилизации общественных отношений. Чтобы этого не происходило, необходимо изменить характер власти путем ее демократизации и информационной открытости. Для этих преобразований нужны информационно компетентные, социально активные граждане, способные отстаивать свои интересы посредством институтов гражданского общества. Возможность для граждан влиять на власть может запустить эволюционный процесс обновления кадрового состава государственных слу-
жащих, вытесняя лиц, не соответствующих требованиям закона.
Под понятием «информационный антикоррупционный сдвиг» следует подразумевать преобразовательное действие информационных технологий, которые приведут к значительному повышению уровня правосознания граждан, формированию активной гражданской позиции, развитию институтов контроля власти, гражданского общества и правового государства. Правовой сервис как форма предоставления государственных услуг может формировать новые инструменты, способные предотвратить появление коррупции, исключая саму почву для появления коррупционных схем. Гласность государственной деятельности должна быть не просто конституционным принципом, но и распространять свое влияние на все формы государственной службы.
На основе общественных инициатив и информационных технологий возможно введение следующих механизмов противодействия коррупции:
- создание государственной социальной сети, содержащей портфолио государственных и муниципальных служащих, где можно размещать комментарии их деятельности, выставлять рейтинг, контролировать коррупционные схемы, выносить благодарность или жаловаться в подведомственные органы;
- организация онлайн-курсов по правовой и экономической грамотности населения;
- совершенствование общественного контроля фактов дезинформации о деятельности чиновников и привлечение к ответственности лиц, нарушающих законодательство.
В заключение следует отметить, что в условиях информационного общества коррупция является формой, снижающей эффективность государственного и муниципального управления. При этом правовой сервис как совокупность средств борьбы с коррупцией имеет большой потенциал, поскольку автоматизация взаимоотношений общества и государства способствует исключению персонального влияния, расширению возможностей общественного контроля посредством использования информационных технологий, внедрению инновационных методов государственного управления в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг.
Литература
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.
2. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Рос. газ. 2014. 28 июля.
3. Сапронов С. В. Исследование особенностей и классификации видов коррупции в органах государственной власти // Бизнес в законе. М., 2013.
4. Пиджаков А. Ю. Классификация коррупции и ее исследования // Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства: методологический, концептуально-теоретический, правовой, анали-тико-прогностический аспекты: межвед. науч. сб. М., 2010. Т. 2.
5. Номоконов В. А. Новые информационные технологии в борьбе с преступностью // Рос. криминол. взгляд. 2005. № 1.
6. Милль Д. С. О Свободе: антол. мировой либеральной мысли (1 -й пол. ХХ в.) / пер. с англ. А. Н. Неведомского. М., 2000.
7. Дроздов Н. Д. Гражданское общество. Тверь, 2008.
Bibliography
1. Federal law of December 25, 2008 № 273-FZ «On combating corruption» // Russian newspaper. 2008. December 30.
2. Federal law of July 21, 2014 № 212-FZ «On fundamentals of public control in the Russian Federation» // Russian newspaper. 2014. July 28.
3. Sapronov S. V. Research of features and the classification of types of corruption in public authorities // Business in law. Moscow, 2013.
4. Pidgacov A. Yu. Classification of corruption and its research // Overcoming corruption - the main condition for the legal approval of the state: methodological, conceptual and theoretical, legal, analytical and prognostic aspects: the interdepartmental scientific collection. Moscow, 2010. T. 2.
5. Nomokonov V. A. New information technologies in the fight against crime // Russian crimino-logical look. 2005. № 1.
6. Mill D. S. «On Liberty»: the anthology of world liberal thought (I half of XX century) / translation from English A. N. Nevedomsky. Moscow, 2000.
7. Drozdov N. D. Civil society. Tver, 2008.
