CC BY
39
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 2 (18)
Проект
Концепция развития взаимодействия федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел1 с институтами гражданского общества
<
I
^
ш S а
н «
<
I I
О S
и
£ iC и
106
Проект Концепции представляет научно-методологическую разработку позиции федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел относительно целей, задач, принципов, приоритетных направлений совершенствования взаимодействия с институтами гражданского общества и механизма его реализации.
концепция, институты гражданского общества, федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, взаимодействие, общественный контроль.
I. Основные понятия
Гражданское общество — система независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить общественный контроль за деятельностью органов власти и создать условия для реализации законных интересов граждан, их объединений и общества в целом.
Взаимодействие ФОИВвСВД с институтами гражданского общества — объединение усилий ФОИВвСВД и институтов гражданского общества (их представителей) с целью защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее — граждане, лица), для охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.
Общественный контроль за деятельностью ФОИВвСВД является самостоятельной функцией социального управления и представляет собой законодательно закрепленное право граждан, институтов гражданского общества осуществлять наблюдение за вышеуказанной
1 Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - ФОИВвСВД).
деятельностью в целях соблюдения охраняемых законом частных и общественных интересов.
Система общественного контроля за деятельностью ФОИВвСВД включает в себя внешний и внутренний общественный контроль. Субъектами внешнего общественного контроля в рамках, предусмотренных действующим законодательством, являются граждане Российской Федерации; Общественная палата Российской Федерации; общественные объединения, общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий. К субъектам внутреннего общественного контроля относятся внутриведомственные общественные объединения, общественные советы при ФОИВвСВД и его территориальных органах.
II. Общие положения
2.1. Концепция развития взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества (далее - Концепция) представляет собой позицию ФОИВвСВД относительно целей, задач, принципов, приоритетных направлений совершенствования взаимодействия с институтами гражданского общества и механизма его реализации. Указанное взаимодействие направлено на достижение более высокого уровня безопасности как одного из ключевых элементов улучшения качества жизни в Российской Федерации.
2.2. Идеология ФОИВвСВД в отношении обозначенного взаимодействия направлена на развитие партнерских отношений с гражданским обществом. Сущностными признаками такого партнерства являются следующие: понимание функций ФОИВвСВД как востребованных государственных услуг, предоставляемых гражданам и обществу; высокая степень активности граждан в инициировании обсуждения общественно значимых проблем и их решении; приоритетная ориентация ФОИВвСВД на общественное мнение в процессе повседневного принятия решений и их практического осущест-
вления; всеобъемлющая система сотрудничества по вопросам реформирования и развития ФОИВвСВД; всесторонняя и многоуровневая система общественного контроля за деятельностью ФОИВвСВД со стороны гражданского общества.
2.3. Настоящая Концепция должна стать основой для следующих действий:
— выработки системы эффективных мер организационно-правового, информационного, культурно-воспитательного, научно-методического характера по всем направлениям взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества;
— организации системного взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества, деятельность которых направлена на развитие отношений общественно-государственного партнерства;
— разработки, апробации и реализации новых направлений и форм взаимодействия в пределах компетенции ФОИВвСВД.
2.4. Правовую основу Концепции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы2, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты ФОИВвСВД.
III. Современное состояние взаимодействия ФОИВвСВД и институтов гражданского общества
В правовом государстве обеспечение системного взаимодействия между органами власти и институтами гражданского общества рассматривается в качестве важнейшего условия эффективности управления. Общественные объединения, иные негосударственные организации, являясь продуктом и одновременно условием развития гражданского общества, выполняют функции гражданской социализации, способствуют развитию правовой культуры, выстраиванию новых форм взаимоотношений между обществом и государством.
Несмотря на объективную сложность и противоречивость процесса формирования гражданского общества в России, его влияние на различные стороны общественной жизни, включая и сферу государственного управления,
2 Прежде всего — Федеральный закон Российской Федерации «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3—Ф3.
возрастает. Все отчетливее проявляется тенденция расширения взаимодействия различных институтов государства и гражданского общества. ФОИВвСВД проводит постоянный мониторинг общественного мнения как своей деятельности, так и взаимодействия с институтами гражданского общества. Результаты указанного мониторинга регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.
В целом можно констатировать, что значительная часть гражданского общества настроена на выстраивание конструктивных отношений с ФОИВвСВД в области создания и совершенствования действенных механизмов обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Появляется осознание того обстоятельства, что решение проблем в сфере правоохраны малоперспективно без конструктивного участия в этом процессе самого общества в лице его наиболее инициативных граждан.
Понимание важности развития в указанном направлении нашло отражение и в организационно-правовых изменениях деятельности ФОИВвСВД. С 1 марта 2011 г. в структуре ФОИВвСВД действует Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации.
Как показывает международный опыт, именно развивая такое взаимодействие, возможно существенно скорректировать направления деятельности правоохранительных органов в сторону более эффективной защиты интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств, которую невозможно обеспечить на надлежащем уровне без выстраивания отношений общественно-государственного партнерства, обеспечения высокого уровня доверия граждан к правоохранительным структурам.
Недостаточная развитость отношений общественно-государственного партнерства в России крайне отрицательно влияет на решение острейших проблем, стоящих перед обществом и государством и требующих безотлагательных и вместе с тем продуманных и результативных действий. Степень такого партнерства, с одной стороны, характеризует состояние управленческой деятельности в условиях демократизации общественных отношений, а с другой — является критерием развитости самого гражданского общества, уровня его политико-правовой культуры и активности граждан.
В России в основном уже сложилось осознанное понимание необходимости объединения
<
I
^
ш S а
н «
<
I X
О S
и
£ bS
и
107
<
I
^
ш К а н
к
<
I I
о К
и
£ и
108
усилий гражданского общества и ФОИВвСВД, однако само общественно-государственное партнерство в этом направлении только начинает формироваться. На практике эффективность взаимодействия сторон во многом зависит от позиции его конкретных участников, что предопределяет наличие разнонаправленных тенденций в выстраивании отношений между ФОИВвСВД и гражданским обществом. Поэтому существующие формы, интенсивность взаимодействия в каждом конкретном случае, как правило, определяются возможностями и желанием сторон.
Значительную роль в усилении степени влияния гражданского общества на результаты деятельности ФОИВвСВД должна сыграть формирующаяся система общественного контроля.
Следовательно, сотрудничество ФОИВвСВД с институтами гражданского общества в деле защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью — задача, имеющая общественно-политическое значение. Именно посредством взаимодействия с ФОИВвСВД в форме общественно-государственного партнерства через различные общественные формирования гражданского общества и в соответствии с действующим российским законодательством граждане получают дополнительную возможность реализации своих законных интересов и непосредственного контроля за объемом и качеством оказываемых им правоохранительных услуг.
Указанное обстоятельство, а также наличие закономерной связи между уровнями взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества и правопорядка, защищенности личности, общества и государства от преступных посягательств определяют необходимость его концептуального оформления.
IV. Цель, задачи и принципы взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества
4.1. Концепция исходит из необходимости системной организации прямой и обратной связи ФОИВвСВД с гражданским обществом, способствующей максимальному использованию его потенциала в сфере борьбы с преступностью, обеспечения правопорядка, прав и свобод граждан и установления общественного контроля деятельности ФОИВвСВД.
4.2. Целевыми ориентирами развития взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества являются таковые:
— повышение уровня защиты прав и свобод граждан в деятельности ФОИВвСВД;
— формирование системы общественно-государственного партнерства применительно к области деятельности ФОИВвСВД;
— создание эффективного механизма общественного контроля деятельности ФОИВвСВД;
— расширение участия гражданского общества в решении комплексных, социально значимых задач, стоящих перед ФОИВвСВД;
— повышение уровня доверия граждан к ФОИВвСВД.
4.3. Достижение указанных целей обеспечивается посредством решения следующих задач:
— совершенствования правовых основ, а также организационных и материальных условий развития взаимодействия;
— повышения уровня открытости и прозрачности в деятельности ФОИВвСВД3;
— информационноого обеспечения процесса взаимодействия и его результатов, включая популяризацию необходимости такого взаимодействия среди сотрудников ФОИВвСВД, представителей общественных объединений и иных негосударственных организаций.
4.4. Взаимодействие ФОИВвСВД с институтами гражданского общества осуществляется на основе нижеперечисленных принципов, а именно:
— соблюдения Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права в области защиты прав и свобод человека;
— социального партнерства в процессе осуществления мер по повышению уровня защиты прав и свобод граждан;
— объединения усилий для достижения наиболее оптимального социально значимого результата с наименьшими затратами;
— консолидации усилий на приоритетных направлениях совместной деятельности в области правоохраны и защиты прав граждан;
— компетентности сторон взаимодействия как условия профессионального подхода к решению имеющихся проблем, изучение не только последствий, но и причин;
— толерантности участников взаимодействия, что при наличии общей цели подразумевает понимание возможных различий в подходах к решению имеющихся проблем, и взаимоуважения сторон;
3 В степени, не противоречащей требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, защите государственной и иной охраняемой законом тайны, об оперативно-разыскной деятельности, а также не нарушающей прав граждан, общественных объединений и организаций.
— комплексности и системности в принятии и реализации социально-экономических, правовых, организационных, культурно-воспитательных и иных мер, направленных на расширение сферы взаимодействия;
— коллегиальности в выработке совместных решений;
— использования форм и методов взаимодействия, адекватных уровню сложности решаемых проблем;
— информационной открытости в реализации совместных задач, обеспечение доступности информации о принимаемых мерах.
V. Основные направления развития взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества
5.1. К основным направлениям развития взаимодействия относятся следующие:
— обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в области компетенции ФОИВвСВД;
— согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, ФОИВвСВД, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, включая профессиональные объединения предпринимателей в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и безопасности граждан;
— реализация государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;
— повышение уровня правовой культуры, духовно-нравственных качеств как участников взаимодействия, так и населения в целом;
— в необходимых случаях — оказание социальной помощи нуждающимся гражданам;
— оказание социальной помощи и поддержки как действующим сотрудникам ФОИВвСВД, так и находящимся в отставке, а также членам семей сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей.
VI. Механизм реализации основных направлений развития взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества
6.1. В целях согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и федерального органа государственной власти в сфере внутренних дел, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных,
религиозных и иных организаций, включая профессиональные объединения предпринимателей, при ФОИВвСВД и его территориальных органах образуются общественные советы, которые формируются на основе добровольного участия в их деятельности граждан Российской Федерации, представителей общественных объединений и организаций в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.
6.2. В целях более полного учета общественного мнения в работе ФОИВвСВД, создания режима делового партнерства при выработке взаимоприемлемых решений по вопросам укрепления законности и общественного порядка, обеспечения прав человека и гражданина, достижения взаимопонимания сторонами занимаемых позиций необходимо предпринять ряд мер, как то:
— организация семинаров, конференций, круглых столов с участием представителей сторон взаимодействия;
— приглашаение к участию в открытых совещаниях ФОИВвСВД по подведению итогов работы представителей гражданского общества;
— участие в деятельности различных общественных образований при органах государственной власти в рабочих группах, общественных, консультационных и научно-консультационных советах представителей ФОИВвСВД;
— проведение систематических рабочих встреч руководителей подразделений ФОИВвСВД с представителями гражданского общества;
— образование совместных рабочих групп для разработки и рассмотрения концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по актуальным вопросам деятельности ФОИВвСВД;
— внесение на общественное обсуждение наиболее важных проблем, возникающих в деятельности ФОИВвСВД и затрагивающих права и законные интересы человека.
6.3. В целях повышения роли и значения институтов общественного контроля, выявления нарушений прав человека, других недостатков в деятельности ФОИВвСВД формируется система общественного (как внутреннего, так и внешнего) контроля.
6.4. В целях более полной реализации общественных интересов в деятельности ФОИВвСВД предусматривается участие представителей гражданского общества в следующей деятельности:
— разработке концептуальных документов по реформированию и развитию ФОИВвСВД;
— проведении общественной экспертизы ведомственных нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы человека;
<
X
>>
ш К а н
к
<
X I
о К
и
£ и
109
<
I
^
ш К а н
к
<
I I
о К
и
£ и
110
— проведении общественной экспертизы целевых программ, касающихся деятельности ФОИВвСВД и представляющих общественный интерес, а также программ развития отдельных направлений его работы4.
6.5. В целях ориентации деятельности ФОИВвСВД на достижение конечных социально значимых результатов в качестве одного из основных критериев официальной оценки эффективности используется общественное мнение. Для получения объективных результатов изучение общественного мнения по проблемам, относящимся к области компетенции ФОИВвСВД, включая уровень безопасности личности, проводится на основе вневедомственных источников социологической информации. Результаты изучения общественного мнения предоставляются для всеобщего ознакомления официальным Интернет-сайтом ФОИВвСВД.
6.6. В целях взаимодействия по конкретным направлениям деятельности ФОИВвСВД (профилактика подростковой преступности, борьба с наркоманией, охрана общественного порядка и т. д.) совместно с представителями гражданского общества создаются целевые консультативные и совещательные органы, рабочие и экспертные группы.
6.7. В целях повышения уровня безопасности личности, общества и государства, а также воспитания у граждан активной позиции по оказанию содействия сотрудникам ФОИВвСВД в предупреждении, выявлении и раскрытии преступлений и правонарушений, ФОИВвСВД в установленном законом порядке взаимодействует с добровольными народными дружинами, оперативными отрядами, казачьими общественными формированиями, частными охранными предприятиями, детективными агентствами и другими структурами правоохранительной направленности, осуществляет совместные профилактические мероприятия.
6.8. В целях реализации интеллектуального, информационного и организационного ресурса институтов гражданского общества допускается заключение различных соглашений, меморандумов, договоров как общего характера, так и по конкретным направлениям взаимодействия.
6.9. В целях оказания социальной помощи гражданам сотрудники ФОИВвСВД совместно
4 Для реализации указанной возможности проекты документов представляются на официальном Интернет-сайте ФОИВвСВД.
с представителями гражданского общества принимают участие в деятельности специализированных социальных служб (кризисных центров, многопрофильных центров, телефонов доверия и т. д.), создавая условия для привлечения средств массовой информации к освещению социально значимых и общественно полезных проектов и программ, реализуемых участниками взаимодействия.
6.10. В целях оказания социальной помощи и поддержки как действующим сотрудникам ФОИВвСВД, так и находящимся в отставке, а также членам семей сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей, задей-ствуется весь потенциал взаимодействия с гражданским обществом.
6.11. В целях повышения уровня правовой грамотности и правосознания населения участниками взаимодействия разрабатываются и реализуются соответствующие совместные просветительские программы.
6.12. В целях совершенствования нормативно-правовой основы взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества организуется мониторинг практики осуществления взаимодействия, выявляющий проблемные вопросы, обобщающий положительный опыт для последующей проработки наиболее актуальных и перспективных направлений его развития.
6.13. В целях информационного обеспечения процесса взаимодействия и его результатов предусматривается целый комплекс мер, а именно:
— проведение постоянного мониторинга процесса взаимодействия с институтами граждан -ского общества, а также общественного мнения о деятельности ФОИВвСВД;
— информационная поддержка деятельности общественных объединений и иных негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги во взаимодействии с ФОИВвСВД;
— информирование общественности о взаимодействии ФОИВвСВД и его территориальных органов с общественными организациями в осуществлении деятельности, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина;
— совершенствование открытых информационных ресурсов, отражающих информацию о направлении, формах, методах и результатах взаимодействия, повышение их содержательного уровня, удобства доступа и использования;
— включение информации о целях, задачах, направлениях, формах и методах взаимодействия в изучаемые дисциплины образовательных учреждений ФОИВвСВД, а также программу обучающих семинаров, проводимых общественными и иными негосударственными организациями в рамках гражданского обучения;
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 2 (18)
— создание на официальных федеральном и региональных Интернет-сайтах ФОИВвСВД специальных разделов, отражающих текущую и перспективную информацию по вопросам взаимодействия с институтами гражданского общества, об используемых формах и направлениях сотрудничества, опыте совместной деятельности, о реализуемых мероприятиях, существующих проблемах и иной информации, касающейся вопросов взаимодействия.
VII. Ожидаемые результаты реализации Концепции
Реализация настоящей Концепции позволит достичь следующих целей:
— активизировать процессы самоорганизации гражданского общества и развития общественного контроля в деятельности ФОИВвСВД;
— улучшить качество оказываемых населению государственных услуг в сфере правоохра-ны и безопасности жизни граждан;
— повысить уровень гарантии прав и свобод граждан в деятельности ФОИВвСВД;
— поднять доверие населения к деятельности ФОИВвСВД;
— создать условия для качественного изменения подхода к борьбе с преступностью на основе выстраивания партнерских отношений между ФОИВвСВД и гражданами;
— создать эффективный механизм взаимодействия с институтами гражданского общества, обеспечивающий выполнение задач, возложенных на ФОИВвСВД;
— обеспечить открытость принятия решений и высокую степень их общественной поддержки;
— укрепить правовую основу взаимоотношений гражданского общества и ФОИВвСВД;
— повысить качество принимаемых правовых документов, регламентирующих деятельность ФОИВвСВД, за счет использования экспертных ресурсов гражданского общества;
— определить приоритетные направления деятельности ФОИВвСВД и перспективы их развития;
— сформировать положительный опыт, оперативно распространить наиболее эффективные
формы и методы взаимодействия ФОИВвСВД с институтами гражданского общества.
Автор — А.В. Зимин, ведущий научный сотрудник отдела исследования социальных процессов и разработки комплексных проблем правоохранительных органов научного центра, кандидат юридических наук, доцент Академии управления МВД России.
От автора
Целью исследований, проведенных в соответствии с п. 1.4 Плана МВД России по реализации Стратегии развития России до 2020 года, утвержденного Министром внутренних дел Р. Нургалиевым от 20 марта 2008 г. №1/2153, являлась разработка концептуальных основ современного взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества на среднесрочную перспективу как необходимого условия повышения уровня охраны и защиты прав человека.
Высокая степень актуальности вопросов развития взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества нашла отражение и в организационно-правовых изменениях, происходящих в Министерстве внутренних дел Российской Федерации. С 1 марта 2011 г. в структуре ФОИВвСВД работает Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации.
Учитывая особую значимость данной тематики для определения дальнейшего направления развития органов внутренних дел, проект Концепции развития взаимодействия федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел с институтами гражданского общества выносится на обсуждение научного сообщества, с целью обмена мнениями, получения конструктивных замечаний и внесения обоснованных предложений.
E-mail: [email protected]
<
I
^
ш S а
н «
<
I X
О S
и
£ bS
и
111
