CC BY
298
А.В. ЛЁМИН
аспирант
КОНЦЕПЦИЯ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ МУНИЦИПАЛИТЕТА
Нами выделены следующие основные стратегические цели, которые необходимо достичь для повышения эффективности управления земельными ресурсами:
— повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования;
— увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и операций, связанных с землей;
— максимальное удовлетворение потребностей в земельных участках как граждан, так и предприятий различных отраслей хозяйствования на территории города;
— предельное вовлечение земли в оборот и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель.
Управление в целом, а особенно управление земельными ресурсами, является целенаправленным действием. На практике это означает, что органы власти (как государственные, так и муниципальные) устанавливают определенные правила и условия владения, пользования, распоряжения объектами управления. Наибольший эффект от реализации мер, предусмотренных этими правилами и условиями, достигается тогда, когда управленческое воздействие со стороны муниципалитета системно, т.е. связано с комплексом мер, образующих так называемую систему управления (рис. 1).
Система управления земельными ресурсами органом местного самоуправления включает следующие элементы:
1. Планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов. Процесс планирования является средством претворения идей в реальность и заключается в первую очередь в формализации целей и задач, а также средств их достижения в соответствии с реальными ресурсными возможностями. В процессе планирования принимаются решения относительно направлений деятельности по управлению, устанавливаются очередность действий, приоритеты. Применительно к земельным отношениям в поселениях данный элемент системы необходимо рассматривать в двух аспектах: как перспективное планирование застройки населенного пункта с учетом прилегающих территорий на основе градостроительной документации и как общее планирование регулирования и развития земельных отношений на территории муниципального образования.
2. Экономическое стимулирование рационального использования земельных ресурсов. Основное содержание рассматриваемого элемента системы управления земельными ресурсами заключается в регулировании механизмов платежей за землю. В первую очередь это определение размера земельного налога по видам использования земли на территории поселения, установление методики расчета арендной платы и предоставление льгот отдельным категориям землепользователей и арендаторов. Данная функция в системе управления земельными ресурсами является мотивировочной, так как от нее зависит увеличение доходной части бюджета муниципальных образований.
Рис. 1. Система управления земельными ресурсами
© А.В. Лёмин, 2006
3. Информационное обеспечение системы управления земельными ресурсами. Этот элемент системы управления предусматривает изучение, оценку, систематизацию и учет объекта управления, т.е. земельных ресурсов, а также прочно связанных с ними объектов недвижимости. Так называемый кадастр, в котором отражены местоположение, количественные и качественные характеристики земель, а также их правовое положение, представляет собой информационную составляющую системы управления, необходимую для выработки и реализации управленческих решений. Следует отметить, что задачи муниципального информационного обеспечения земельными ресурсами несколько иные, чем в системе государственного кадастрового учета.
4. Нормативно-правовое обеспечение системы управления земельными ресурсами. Данный элемент системы управления также необходим для выработки управленческих решений и относится к числу ключевых. Управление земельными ресурсами осуществляется на основе нормативных актов, положений и правил, установленных законодательным органом управления. От своевременности и правильности принятия нормативно-правовой базы во многом зависит и степень эффективности управления.
5. Мониторинг земель. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель на территории поселения. Основная задача мониторинга — своевременное выявление изменений в состоянии земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов. Следует отметить, что основные функции данного элемента реализуются, как правило, на землях сельскохозяйственного назначения.
6. Организация землеустройства. Данная составляющая системы управления отвечает за организацию и реализацию управленческих решений. Землеустройство представляет собой техническую и организационную составляющую системы управления земельными ресурсами. На него возложены функции организации рационального использования земель, образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства, установления их границ на местности (территориальное землеустройство), организации работ по перераспределению земель, уста-
новлению черты городских и сельских поселений, выявлению неиспользуемых земель и вовлечению их в оборот.
7. Муниципальный контроль за использованием и охраной земель. Данная функция является одной из ключевых в системе управления земельными ресурсами и относится к категории контрольных. Контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использованием земель, а также контроль за должностными лицами, которые управляют земельными ресурсами, осуществляется на территории муниципального образования независимо от вида собственности на землю и организационно-правовых форм хозяйствования.
Объектом нашего исследования послужила система управления земельными ресурсами муниципального образования на примере г. Абакана. Абакан — столица Республики Хакасии, город с населением 169 100 чел., расположенный на юге Сибири в центре Минусинской котловины на слиянии рр. Абакан и Енисей. Общая площадь земель города составляет 11 238 тыс. га.
Задача повышения эффективности муниципального управления земельными ресурсами на примере г. Абакана решалась комплексно на основе детального анализа структуры земельных ресурсов, функционирования органов управления земельными ресурсами и в целом действующей системы управления.
В ходе проведенного анализа было установлено, что в структуре земель поселения преобладают земли жилой застройки (37%), земли сельскохозяйственного использования (22%, в первую очередь садово-огородные и дачные массивы), земли производственного использования (15%). За последние годы произошло увеличение земель жилой, общественно-деловой и коммерческой застройки. Наиболее значительный рост был отмечен по землям индивидуальной жилой застройки, в связи с чем резерва свободных земель по данному виду функционального назначения с учетом действующего генерального плана города для застройки на его территории крайне недостаточно. Расчеты показали, что даже при существующих темпах жилищного строительства резерв свободных участков для индивидуального жилищного строительства будет исчерпан в течение 3—4 лет, для многоквартирного жилищного строительства — в течение 7—8 лет.
Земли производственного использования за последние годы практически не претерпели существенных изменений. Дефицит указанных земель наблюдается только в отдельных районах города. В некоторых промышленных районах города отмечается сокращение задействованных в промышленном обороте земель за счет несбалансированной налоговой политики.
Анализ земель города по видам собственности показывает, что по-прежнему подавляющая часть земель (88%) находится в государственной собственности (неразгра-ниченные земли). В муниципальной собственности находится лишь 2% земель, а в частной собственности граждан и юридических лиц — только 7,8% городских земель.
При этом основную долю земель, находящихся в частной собственности на территории г. Абакана, составляют земли индивидуальной жилой застройки и земли сельскохозяйственного использования. Проведенный анализ показывает, что земли индивидуальной жилой застройки оформляются в собственность довольно активно, и через 2—3 года большинство земель данного функционального вида использования будет находиться в частной собственности.
Иная ситуация наблюдается по землям промышленной, общественно-деловой и коммерческой застройки. Всего 46 га указанных земель в г. Абакане находится в частной собственности юридических лиц (это 0,4% земель города и немногим более 2,5% земель данного функционального вида использования). Названный показатель один из самых низких по городам Сибирского округа. В целом он отражает развитие рынка земли.
Общие поступления земельных платежей в муниципальный бюджет составляют 7,2% (71 млн р. в 2003 г.) его доходной части, что является средним показателем среди городов округа. Основные источники поступления земельных платежей — земельный налог и арендная плата за землю. При этом отмечается устойчивая тенденция роста поступлений арендной платы за землю, а применительно к земельному налогу, наоборот, устойчивая тенденция снижения. Поступления средств от приватизации земель под объектами недвижимости и от продажи земельных участков или права их аренды под застройку на момент исследования были незначительны. Система установления земельного налога и арендной платы за землю была основана на
ценовом оценочном зонировании территории поселения. Проведенное оценочное зонирование строилось на экспертном методе и не имело под собой экономической основы и, как следствие, не учитывало многообразие видов пользования земельными участками (в особенности при установлении земельного налога) и территориальные особенности. По некоторым функциональным видам использования земельный налог превышал соответствующий размер арендной платы за землю, что, соответственно, отразилось на всей системе земельных платежей, особенно при приватизации земельных участков. Дальнейшее применение данной системы оказало негативное влияние на процесс приватизации земель и в целом на развитие рынка земли в городе.
К числу наиболее проблемных направлений в системе управления земельными ресурсами г. Абакана относятся планирование использования земель поселения и муниципальный контроль за использованием и охраной земель. Планирование в области регулирования и развития земельных отношений на территории муниципального образования осуществляется только на бюджетный год. Документы градостроительного планирования очень сильно устарели, на территории поселения до сих пор не приняты правила землепользования и застройки, не утверждены градостроительные регламенты. Все это в значительной степени сдерживает застройку города. Муниципальный контроль за использованием и охраной земель на территории поселения малоэффективен, что отражается в первую очередь на поступлениях платежей от использования земли.
Анализ данных особенностей существующей системы муниципального управления земельными ресурсами позволяет определить главные задачи земельно-имущественной политики в исследуемом поселении.
Основная стратегическая направленность муниципальной земельно-имущественной политики в городах должна заключаться в создании благоприятных условий для проживания человека, а также для устойчивого развития его среды обитания — поселения. В соответствии с этим доходы от использования земли должны направляться на развитие инфраструктуры поселения — социальной, культурной, инженерной. Поэтому муниципалитет в интересах развития инфраструктуры поселения должен реализовывать такую
стратегию управления земельными ресурсами, которая обеспечивала бы стабильное и увеличивающееся поступление доходов от использования земли и привлечение инвестиций для развития поселения.
К основным источникам доходов муниципалитета от использования земли относятся земельный налог, арендная плата за землю, поступление средств от приватизации земельных участков под объектами недвижимости и средств от продажи земельных участков или права их аренды под застройку.
Стратегии земельной политики в промышленно развитых странах существенно различаются: в одних странах приоритет отдается развитию института собственников земли, в других, наоборот, арендным отношениям.
Арендные отношения наиболее полно соответствуют сути рыночных отношений, так как предполагают переговоры между сторонами по поводу свободного заключения арендного договора. По своей сути арендная плата есть экономическая форма реализации собственности на землю. Собственник земли в рыночных условиях должен компенсировать свои вложения в землю. При этом земля как имущество, которое обязано приносить доход своему владельцу, имеет рыночную стоимость.
Таким образом, одной из наиболее эффективных форм получения дохода от использования земли является арендная плата. Но применительно к муниципальной земельной политике необходимо внести существенные коррективы в данное определение: наиболее эффективна для органов местного самоуправления арендная форма использования земли лишь тогда, когда используется непосредственно муниципальная земля. В этом случае поступление арендной платы в местный бюджет будет осуществляться в 100%-ном объеме; если в обороте поселения задействована государственная (неразгра-ниченная) земля, то поступления в бюджет составят только 50% общих поступлений. В случае же приватизации указанных земель земельный налог с них будет поступать в местный бюджет в полном объеме вне зависимости от органа, осуществившего продажу земель в собственность.
Реализацию мероприятий по повышению эффективности муниципального управления земельными ресурсами необходимо осуществлять системно, в несколько этапов.
На первом этапе следует провести масштабные и ресурсоемкие мероприятия по изучению, систематизации и оценке земельных ресурсов поселения. Указанный этап внедрения Концепции повышения эффективности муниципального управления предусматривает осуществление работ по созданию (обновлению) планово-картографической основы поселения с проведением систематизации, инвентаризации и оцифровки материалов исследований. Полученные в результате материалы на последующем этапе будут являться основой для создания муниципальной системы информационного обеспечения как важнейшей составляющей системы управления земельными ресурсами поселения.
Кроме того, на данном этапе предусмотрено проведение работ по корректировке генерального плана застройки поселения и планов детальной планировки жилых районов, что позволит муниципалитету принять правила застройки и землепользования и схему территориального зонирования территории города. Также на основе корректировки градостроительной документации поселения муниципалитету необходимо осуществить изменение городской черты населенного пункта и произвести путем выкупа изъятие земельных участков для муниципальных нужд. Все это позволит ликвидировать существующий дефицит земельных участков под застройку и вовлечь новые земли на территории города в хозяйственный оборот.
Экономическая оценка (кадастровая, рыночная) земель поселения также является необходимым мероприятием первого этапа реализации концепции. Проведенная оценка составит основу формирования базовой системы установления земельного налога и арендной платы за землю на территории муниципального образования.
Второй этап реализации концепции предполагает продолжение мероприятий проектноизыскательского направления. Кроме того, с учетом большого количества проведенных на первом этапе исследований предусматриваются работа по анализу, систематизации и разработке методик и программ, в том числе базовой методики установления арендной платы за землю, правил землепользования и застройки, разработка программы совершенствования муниципального контроля за использованием и охраной земель, системы информационного обеспечения управления земельными ресурса-
ми, проведение разграничения государственной собственности на землю.
На третьем этапе реализации концепции в области муниципального управления земельными ресурсами планируется внедрение большинства программ, разработка которых производилась в предшествующие периоды. Следует отметить, что указанные мероприятия должны осуществляться комплексно, системно по всем составляющим системы управления. Это позволит муниципалитету достичь наибольшего эффекта от внедрения концепции.
На данном этапе реализации концепции планируется завершить регистрацию права муниципального образования на земли в пределах поселения. Регистрация собственных муниципальных земель, несомненно, отразится на степени эффективности управления как всей системой в целом, так и каждым из ее элементов.
Кроме того, на указанном этапе необходимо внедрить единую систему информационного обеспечения муниципального образования, созданную на основе земельного и градостроительного кадастров, объединяющую все муниципальные структуры, задействованные в системе общего муниципального управления. Ввиду большой сложности технического и организационного характера реализация данной задачи не ограничится только третьим этапом.
Формирование новой муниципальной
системы экономического стимулирования использования земель (системы земельных платежей) также представляет собой одну из важнейших задач управления, которую необходимо решить на третьем этапе.
Внедрение указанной концепции в настоящее время осуществляется на территории г. Абакана. В частности, с учетом изменения с 1 января 2006 г. законодательства в части установления земельного налога нами была проанализирована проведенная кадастровая оценка земель города и осуществлено экономическое обоснование применения тех или иных ставок земельного налога с учетом перехода на новую систему налогообложения. Предлагаемое нами экономическое обоснование легло в основу принятия Абаканским городским советом депутатов решения «О ставках земельного налога на 2006 г.». С учетом предлагаемых ставок общие поступления земельного налога по городу возрастут бо-
лее чем в 2 раза, в первую очередь за счет отмены ряда льгот. При этом значительная часть указанных поступлений налога будет приходиться на федеральные, региональные, муниципальные учреждения и органы государственной власти. Следует отметить, что применительно к производственным предприятиям ставка земельного налога в целом по городу была снижена, что с учетом предложенных ставок арендной платы за землю явилось хорошим стимулом к приватизации земли под объектами недвижимости.
Основные изменения в системе экономического стимулирования рационального использования земель на территории г. Абакана коснулись методики установления арендной платы за земли поселения. Мы предлагаем установить ставки арендной платы за землю в соответствии с новой разработанной методикой на основании результатов кадастровой оценки земли. На рис. 2 представлены основные факторы, которые учитывались при установлении ставок арендной платы за землю на территории поселения.
Рис. 2. Факторы, влияющие на размер арендной платы за землю
С учетом данных факторов были определены основные виды использования земли при аренде и категории арендаторов, для которых установлена кадастровая стоимость земли по видам ее функционального назначения. Например, выделены виды использования земель под временными и капитальными торговыми сооружениями, крупными торговыми комплексами, объектами общественного питания, бытового обслуживания и автозаправочными станциями. Кроме того, в методике определения арендной платы за землю учитывался этап освоения земельного участка, в результате чего арендная плата была установлена индивидуально для участков, на которых ведутся проектирование, строительство, в том числе и сверх установленного нормативного срока, что позволяет
использовать дополнительно стимулирующую функцию арендной платы.
Всего было установлено 32 вида использования земли для целей аренды. Для сравнения: при налогообложении применяется только 14 функциональных видов использования земли.
Разработанная методика предусматривает применение дополнительных коэффициентов за вид хозяйственной деятельности при использовании земельного участка. Данный коэффициент предлагается применять с учетом условной доходности на 1 м2 арендуемого земельного участка. В результате наибольшая арендная плата была установлена для земельных участков, занятых объектами развлекательного назначения, торговыми комплексами, объектами наружной рекламы.
Данное предложение вместе с предложением о введении ряда льгот также легло в основу принятия Абаканским городским советом депутатов решения «Об утверждении методики установления арендной платы за землю». Практика первого и второго кварталов 2006 г. показала, что общие поступления арендной платы за землю возросли на 30%.
Кроме того, нами разработана модель создания единой информационной муниципальной системы управления, что также является новым направлением в схеме муниципального управления. Предложенная модель информационной системы упростит, облегчит и ускорит процесс принятия муниципалитетом различных управленческих решений не только в отношении земельных участков, но и в целом различных объектов недвижимости, что, несомненно, отразится на эффективности управления муниципальным имуществом.
В целом применительно к муниципальному управлению нами выработаны комплек-
сные меры по повышению эффективности управления земельными ресурсами. Данные меры направлены как на субъект управления (оптимизация структуры муниципальных органов по управлению земельными ресурсами), так и на объект управления (проведение оценочных, инвентаризационных мероприятий) и методы управления. В частности, нами предлагаются мероприятия по совершенствованию системы муниципального земельного контроля, оптимизации землеустроительного процесса, внедрению методов экономического стимулирования использования земель.
Реализация предложенных мероприятий позволит в значительной степени повысить эффективность использования земель на территории муниципального образования, создать условия для увеличения производственного и инвестиционного потенциала и устойчивого развития поселения. В качестве одного из факторов повышения эффективности можно отметить, что размер ожидаемых доходов в муниципальный бюджет от использования земли в 2006 г. должен достигнуть порядка 200 млн р., что составляет более 15% доходной части муниципального бюджета (в 2003 г. данный показатель составлял 7,2%). При этом анализ структуры доходов за первый и второй кварталы 2006 г. показывает, что поступления от использования земли возрастают не только в части арендной платы за землю, но и в части земельного налога, средств от приватизации земли под объектами недвижимости и средств от продажи земельных участков или права их аренды под застройку. Данный показатель наглядно свидетельствует о повышении эффективности муниципального управления земельными ресурсами.
А.В. ПЕЧЕНКИНА
аспирант
УПРАВЛЕНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬЮ РЕГИОНА: СУБЪЕКТНО-ОБЪЕКТНЫЙ АСПЕКТ
Привлечение инвестиций представляет собой один из наиболее эффективных путей социально-экономического развития государства либо отдельной его части — региона, так как с ними на территорию приходит не только капитал, но и технологии и управлен-
ческие ноу-хау, которые качественно изменяют экономику территории-реципиента. Однако инвестиции — ограниченный ресурс, и очевидно, что потребность в них не может быть удовлетворена полностью. Это порождает конкуренцию между территориями за
© А.В. Печенкина, 2006
