CC BY
42
Приоритеты россии
ИНСТИТУЦИОНАЯИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЯХ
Л. Н. БОРИСОГЛЕБСКАЯ,
доктор экономических наук, профессор, первый проректор — проректор по научной работе e-mail: [email protected] О. В. ЮРЬЕВА, аспирант
кафедры мировой и национальной экономики e-mail: [email protected] Курский государственный технический университет
В статье исследованы особенности земельной реформы в муниципальных образованиях с позиции институциональной экономики. Рассмотрено влияние органов местного самоуправления на результаты земельной реформы: с одной стороны, они выполняют властные полномочия по регулированию земельных отношений, с другой стороны, являются рыночным субъектом, способным осуществлять операции на рынке земли. Сделан вывод о том, что для развития земельных отношений в муниципальных образованиях необходимо развитие демократических основ местного самоуправления, институциональные ограничения прав местных властей, установление четкой спецификации прав муниципальной собственности на землю.
Ключевые слова: земельная реформа, рынок земли, институциональная экономика, местное самоуправление, регулирование земельных отношений, двойственная природа органов местного самоуправления.
Земельная реформа всегда рассматривалась как процесс институциональных преобразований [4]. В ходе реформирования создавались новые законы, правила, обеспечивающие переход от государственной собственности на землю к преимущественно частной, формирование рынка земли, введение административных и экономических методов регулирования.
Важным продолжением земельной реформы и трансформации экономических отношений является обязательное участие в них местного самоуправления. Для органов местного самоуправления земля является главным источником формирования местного бюджета, основным условием для развития сельскохозяйственного производства в муниципальном образовании, территорией для проживания населения. Поэтому от регулирования земельных отношений местными властями во многом зависит качество жизни населения и экономическая самостоятельность муниципального образования.
Используя современные термины экономики, земельная реформа — это изменение институтов, которое влечет за собой трансформацию земельных отношений. Ее основной целью стало повышение эффективности использования земли путем ликвидации государственной собственности на землю, передачи ее преимущественно в частную собственность и введение земельных участков в рыночный оборот. В настоящее время земельные отношения складываются из двух составляющих: отношений собственности на землю и рынка земли.
С позиции институционализма отношения собственности — набор прав, которыми обмениваются экономические агенты [3]. Один из ведущих ученых, рассматривающих права собственности в
контексте институциональной теории, Р. Капелюш-ников говорит о том, что отношения собственности составляют пучок или долю прав по использованию ресурса [3]. В пучке прав собственности на землю есть такие составляющие, как право пользования, право владения, право распоряжения земельным участком.
Соответственно рынок земли — обмен пучками правомочий относительно земельного участка между экономическими агентами. Так, например, собственник земельного участка может передавать право пользования им или право распоряжения. Но собственник не сможет передать пользователю права строительства на данном участке, если он сам таковым правом не обладает.
Создание рынка земли решает важные экономические задачи: обеспечивает землепользователей необходимыми стимулами для эффективного использования земли, осуществляет переход земельных ресурсов к более эффективным производителям, оптимизирует размеры хозяйств и т. п. Но рынок неэффективен в условиях экономических преобразований при первоначальном распределении земель между хозяйствующими субъектами, если существуют монополии на земли, отсутствует информация о ее состоянии и использовании. Кроме того, рыночные условия не обеспечивают социально справедливого распределения рентного дохода, не способствуют развитию социальной сферы и охраны окружающей среды, не учитывает интересов различных групп населения при территориальном планировании и т. п. Тем самым создаются условия для институциональных ловушек и оппортунистического поведения участников земельного рынка.
Поэтому необходимо регулирование земельных отношений властными структурами: органами государственной власти и органами местного самоуправления. Их вмешательство в земельные отношения можно рассматривать как институциональные ограничения прав на землю [8]. Собственность на землю, права собственности, рынок земли, доступ к участку, его размер, границы регулируются институтами. Ведущий представитель институциональной экономической мысли Д. Норт определяет институты как «правила игры» в обществе. Другими словами, это созданные человеком ограничительные рамки, которые помогают организовать и структурировать взаимоотношения между людьми. Основная их функция состоит в уменьшении неопределенности путем установления устойчивой структуры взаимодействия субъектов хозяйственных отношений [6].
Согласно институциональной теории поведение хозяйствующих субъектов, формирование спроса и предложения на землю, функционирование рынка земли — все это зависит от действующих в обществе институтов. Основное их назначение и смысл функционирования заключаются в организации взаимоотношений между людьми по поводу установления прав на земельные участки и рынка земли. В качестве основных институтов, регулирующих земельные отношения, выступают нормативно-правовые акты: Конституция, Земельный кодекс РФ, Фдеральный закон от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и т. п. Эти институты являются административными методами регулирования земельных отношений, они устанавливают также необходимость проведения регистрации прав на землю, ведение кадастрового учета объектов недвижимости, мониторинга земель.
Нормативно-правовое регулирование оказывает прямое воздействие властных структур на земельные отношения. Но помимо прямых методов институциональных ограничений оборота земель, государством применяются также косвенные рычаги воздействия. К ним относят целую систему экономических регуляторов в виде: установления земельного налога, арендной платы, платы за приобретение земель в собственность, платы при покупке прав аренды, платы за изменение целевого использования земель, компенсационных выплат за восстановление нарушенных и деградированных земель, возмещение ущерба при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и т. п.
Схематично институциональная структура земельных отношений представлена на рис. 1.
На трансформацию земельных отношений существенным образом оказывают влияние не только «институты», но и «организации». Д. Норт говорит о том, что организации, подобно институтам, структурируют отношения между людьми. Под организациями он понимает политические партии и учреждения, экономические структуры, общественные учреждения. По его мнению, институты — правила игры. Организации — игроки [6]. И эти игроки имеют свои собственные цели, которые могут быть отличны от цели, которую имели те, кто создал правила.
В качестве организаций на рынке земли выступают: государство в лице уполномоченных органов всех уровней власти по управлению земельными ресурсами, органы местного самоуправления; риэлтерские организации; организации различных форм собственности, использующие земельные ре-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
3
Регулирование органами государственной власти и местным самоуправлением
Административные методы регулирования:
нормативно-правовое регулирование, проведение мониторинга земель, ведение кадастрового учета объектов недвижимости, регистрация прав и т. п._
Экономические методы регулирования:
земельный налог, арендная плата, плата за приобретение земель в собственность, плата при покупке прав аренды и т. п.
Земельные отношения | —
Отношения собственности на землю
Рынок земли
I
Форма собственности на землю
Собствен- Аренда Пользо-
ность вание
Первичный рынок земли
Субъекты отношений собственности
РФ, субъ- Местное са- Физические
екты РФ моуправле- и юридиче-
ние ские лица
1
Вторичный рынок земли
Продажа земель
В порядке приватизации
На торгах
Аренда земель
Безвозмездное пользование
Купля-продажа
Мена, дарение
Безвозмездное пользование
Аренда, субаренда
Доверительное управление
Рис. 1. Институциональная структура земельных отношений
сурсы, ипотечные, страховые, финансово-кредитные учреждения, органы юстиции, кадастрового учета, землеустроительные организации, организации технической инвентаризации, оценочные организации и т. п.
В составе институционального механизма обеспечения земельной реформы в муниципальных образованиях целесообразно учитывать местные особенности землепользования. Поэтому нам представляется необходимым рассмотреть функции местного самоуправления и его влияние как одной из «организаций» на земельные отношения.
Теоретическое определение местного самоуправления основано на его двойственной природе. Так, местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В экономической литературе приводится следующее определение: «Местное самоуправление — это такая специфическая «ветвь власти», которая, с одной стороны, на местном уровне осуществляет выполнение государственных задач, с другой — самостоятельно с соответствующим уровнем ответственности решает вопросы
местного значения, связанные, главным образом, с улучшением качественных параметров жизни населения» [7].
В свою очередь, для осуществления властных полномочий местное самоуправление наделяется соответствующей компетенцией. Решая вопросы местного значения, они имеют возможность регулировать собственную деятельность в установленных рамках, например путем принятия устава, целевых комплексных программ развития территории, установления правил экономического регулирования хозяйственной деятельности в муниципальном образовании, решения вопросов социальной защиты населения и т. п.
В качестве хозяйствующего субъекта органы местной власти управляют муниципальной собственностью, могут создавать муниципальные предприятия коммерческого назначения, пополнять доходо-образующую базу местного бюджета за счет сдачи в аренду муниципального имущества, ее продажи; способны создавать муниципальные финансовые кредитные учреждения, участвовать в предприятиях иных форм собственности, взимать плату с пользователей природными ресурсами и т. п.
При определении влияния органов местного самоуправления на развитие земельных отношений необходимо учитывать их двойственный характер. С одной стороны, местные власти выполняют государственные полномочия по регулированию земельных отношений. В их компетенцию входят: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения [10]; разработка и реализация местных программ по использованию и охране земель [3]; организация электро-, тепло-, газо-, и водоснабжения населения, водоотведения, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования и т. п. [10]; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим
негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности [3]; установления ставок земельного налога, арендной платы, штрафных санкций и других платежей [6].
С другой стороны, местное самоуправление выступает в качестве рыночного субъекта земельных отношений, распоряжаясь земельными участками муниципального образования, осуществляя управление землями, находящимися в муниципальной собственности. В качестве субъектов рыночных отношений органы местного самоуправления могут сдавать в аренду, продавать или использовать для собственных нужд земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, с целью повышения доходообразующей базы муниципального образования. Реализация имущественных интересов органов местного самоуправления включает в себя: формирование и утверждение границ новых земельных участков [3], распоряжение землями, государственная собственность на которые не разграничена [9]; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд [10].
Схематично влияние органов местного самоуправление на земельные отношения представлено на рис. 2.
Двойственный характер органов местного самоуправления ставит его над другими хозяйствующими субъектами и предполагает некоторые монопольные права органов местного самоуправления, что дает им необоснованные преимущества
Органы местного самоуправления
п
Земельные отношения
Отношения собст- Рынок земли
венности
В качестве органа власти
Административные методы регулирования:
нормативно-правовое регулирование, проведение мониторинга земель, ведение кадастрового учета объектов недвижимости на местном уровне, территориальное планирование и т. п.
Экономические методы регулирования:
земельный налог, арендная плата, плата за приобретение земель в собственность, плата при покупке прав аренды и т. п.
Земли, находящиеся в муниципальной собственности
Владе- Пользо- Распо-
ние вание ряжение
Рис. 2. Роль местного самоуправления в системе регулирования земельных отношений.
в распоряжении и предоставлении земельных участков. Такая ситуация способствует развитию оппортунистических интересов органов местного самоуправления и может привести к возникновению институциональных ловушек.
Например, при высокой цене на земельные участки под строительство коммерчески привлекательных объектов и низкой цене на земельные участки сельскохозяйственного назначения (а именно такая ситуация сложилась в данный момент на рынке земли) органы местного самоуправления предоставят свободные земли под застройку. Они будут руководствоваться именно экономическими интересами, т. к. получат больший доход в муниципальную казну от более дорогих объектов. Данная ситуация противоречит целям земельной и аграрной реформ, проводимых государством, включающих повышение эффективности использования земель в агропромышленном комплексе и сохранение плодородия почв.
Экономическими интересами органы местного самоуправления руководствуются при оформлении земельных участков преимущественно в аренду, а не в собственность, так как арендная плата зачастую выше, чем земельный налог. Поэтому при переоформлении земельных участков, подлежащих бесплатной приватизации, органы местной власти, используя «институциональные ловушки», будут стремиться отказать в предоставлении земель в собственность, особенно это актуально для городов, где цена на землю высокая.
Именно из-за экономической заинтересованности органов местного самоуправления при распоряжении земельными участками в большинстве городов наблюдается диспропорция экономически выгодных и социально значимых объектов недвижимости.
Чтобы избежать таких ситуаций, необходимо институциональное ограничение функций органов местного самоуправления. К формальным институтам мы можем отнести: установление правил землепользования и застройки города или поселения, ограничение в распоряжении земельными участками сельскохозяйственного назначе-
В качестве хозяйствую' щего субъекта
Земли не разграниченные по форме собственности
Распоряжение
ния; изменение категории земли и разрешенного использования сельскохозяйственных земель, установление предельно допустимых размеров земельных платежей (арендной платы, ставок земельного налога и т. п.)
Другими не менее важными институциональными инструментами воздействия на органы власти являются развитие демократии в муниципальных образованиях и вовлечение местного населения в общественные процессы, что будет способствовать ориентации органов местной власти на социально значимые критерии распределения земельных ресурсов.
Органы местной власти с помощью рыночных механизмов и применяя методы регулирования, способны также обеспечить приток инвестиций на территорию поселения, путем создания инвестиционно привлекательного имиджа муниципального образования. Они могут за свой счет прокладывать инженерные коммуникации, облагораживать территорию, размещать водонапорные башни, электроподстанции. После чего они могут сдавать земельные участки в аренду и продавать их по возросшим ценам, получая дополнительные средства в местный бюджет для развития своей территории. Такой вариант развития земельных отношений получил свое развитие преимущественно в странах Европы [2].
Второй сценарий развития земельных отношений предполагает предоставление на торгах земельных участков без инженерной инфраструктуры с условием, что затраты на благоустройство территории ложатся на плечи застройщиков. Несмотря на то, что в России законодательно разрешены и первый, и второй варианты развития земельных отношений органами местного самоуправления, в России более широкое распространение получил второй сценарий.
Муниципалитеты способны оказать влияние на формирование рынка земли сельскохозяйственного назначения. Земельные отношения на таких землях в данный период связаны с проблемами переходного института в землепользовании — института земельных долей, который продолжает существовать, формируя условия нестабильности для функционирования сельскохозяйственных организаций. Из них почти 24,3 % от всего земельного фонда РФ — невостребованные земельные доли [5]. Органы местного самоуправления в рамках своих функций и предоставленных полномочий могут реализовать преимущественное право на покупку таких земельных участков. Невостребованные
земельные доли, находящиеся в собственности граждан, а также оставшиеся после смерти собственников при отсутствии сведений о наследниках, признаются бесхозяйственными, и через соответствующий механизм право собственности на данные земельные участки переходит к муниципальным образованиям. В дальнейшем такие участки могут быть предоставлены гражданам и физическим лицам в собственность или в аренду [5].
Данные примеры свидетельствуют о решающей роли муниципалитетов в формировании земельных отношений. К сожалению, механизм вовлечения органов местного самоуправления в земельный оборот недостаточно развит. Для его реализации необходима четкая спецификация прав муниципальной собственности на землю. В данный момент это особенно актуально, так как в Российской Федерации зарегистрировано ничтожное количество муниципальных земель — 0,08 % от территории страны [1]. Не разграничено по формам собственности 92,3 % земель.
Органы местного самоуправления имеют право распоряжения земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, но постоянно обсуждается вопрос о передаче таких полномочий региональным органам власти. Кроме того, размер доходов в виде средств от продажи таких участков, поступление арендной платы в местный бюджет постоянно корректируются государственными органами власти. Поэтому необходимо обеспечить органы местного самоуправления, институциональную среду, при которой они смогут выступать на рынке земли в качестве хозяйствующего субъекта. Для этого необходимо: определение четкой спецификации прав собственности на земельные участки муниципалитетам; создание институтов, поощряющих местные власти в развитии земельных отношений; включение их в целевые комплексные программы по развитию земельной реформы в регионе и повышению эффективности использования земли; учет критериев эффективности использования земельных ресурсов при определении пропорций распределения фонда региональной поддержки муниципальных образований.
Таким образом, для развития земельных отношений в муниципальных образованиях необходимо создание институциональной среды: институтов, ограничивающих действия органов самоуправления, поощряющих правил, спецификация прав муниципальной собственности на землю, развитие демократических основ органов местного самоуправления.
Такой подход, по мнению авторов, способен сохранить инициативу местных властей в повышении привлекательности территории муниципальных образований и оградить дальнейшее развитие земельной реформы от монопольного влияния местных властей при управлении земельными ресурсами.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 году. http://www. kadastr. ra/upload/www/ffles/gosdoc2007.pdf.
2. Григорьев В. В. Управление муниципальной собственностью. М.: Дело. 2001. С. 704.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ.
4. Капелюшниов Р. Право собственности (очерк современной теории) // Отечественные записки. 2004. №6. С. 65—81.
5. Крылатых Э. Н, Семенова И. В., Строкова О. Г. Цели и основные этапы земельной реформы. Аграрная реформа в России: концепции, опыт, перспективы. — М.: Науч. тр. ВИАПИ, 2000. С. 425.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации, ч. 2 от 05.08.2000 №117-ФЗ.
7. Никонова Г. Н. Организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений на региональном и муниципальном уровнях // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007 №1. С. 40—41.
8. Норт. Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала». 1997. С. 538.
9. О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ.
11. Сергеев П. В. Местное самоуправление в системе социально-экономического развития села. Автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук. М. : 2004. С. 39.
12. Шагайда Н. И. Особенности оборота сельскохозяйственных земель в России: институциональный анализ. М. : ВИАПИ, 2006. С. 225. (Научные труды ВИАПИ им. А. А. Никонова; вып.19).
