CC BY
59Контракт жизненного цикла на вооружение и военную технику как инструмент реализации государственно-частного партнерства в оборонно-промышленном комплексе
Полковник Н.В. КАНДЫБКО, доктор экономических наук
АННОТАЦИЯ. Обосновывается необходимость формирования и развития государственно-частного партнерства в сфере реализации оборонных проектов. Рассматриваются особенности форм взаимодействия государства и частного сектора экономики, факторы, сдерживающие его развитие, проблемы и противоречия. Аргументируется возможность повышения эффективности выполнения заданий государственного оборонного заказа путем внедрения в практику контрактов жизненного цикла.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, контракты жизненного цикла, государственный оборонный заказ, оборонно-промышленный комплекс.
SUMMARY. The necessity of formation and development of state-private partnership in the sphere of implementation of defence projects is substantiated. The author considers some features of interaction between the state and the private sector of the economy, factors constraining its development, relating problems and contradictions. The possibility of increasing the state defence order effectiveness is argued by introducing life-cycle contracts into practice.
KEYWORDS: public-private partnership, life-cycle contracts, state defence order, defence industrial complex.
СОГЛАСНО Военной доктрине Российской Федерации «основной задачей развития оборонно-промышленного комплекса является обеспечение его эффективного функционирования как высокотехнологичного многопрофильного сектора экономики страны, способного удовлетворить потребности Вооруженных Сил, других войск и органов в современном вооружении, военной и специальной технике и обеспечить стратегическое присутствие Российской Федерации на мировых рынках высокотехнологичной продукции и услуг»1. Для реализации поставленной задачи необходимо совершенствовать методы управления такой стратегически важной отрасли, как оборонно-промышленный комплекс (ОПК), на основе лучших зарубежных и отечественных практик. Одним из путей решения данной задачи в части совершенствования управления и ориентации на устойчивое развитие является переход организаций оборонно-промышленного комплекса на современную индустриальную бизнес-модель, позволяющую создавать и внедрять инновационные технологии, новые образцы продукции военного и гражданского назначения, поддерживать конкурентоспособность отечественной промышленности на мировых и внутренних рынках.
1 Военная доктрина Российской Федерации [Электронный ресурс] / утв. указом Президента РФ 25.12.2014 № Пр-2976. Доступ с инф.-прав. портала «Гарант.ру» (дата обращения: 26.12.2016).
В рамках программ и планов развития системы вооружения осуществляется разработка прогрессивных технологий, которые могут стать основой для создания не только перспективных образцов вооружения, но и гражданской продукции с новыми свойствами. Возможна обратная ситуация, когда при создании современных образцов вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) могут быть использованы новейшие технологии гражданского сектора экономики. Таким образом, создание и развитие инновационного сегмента на оборонных предприятиях предполагает более широкий обмен современными технологиями между военными и гражданскими секторами, возможный на этапах планирования и государственной программы вооружения, и государственной программы развития ОПК.
Осуществить рассмотренные выше задачи невозможно без развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в оборонно-промышленном комплексе.
В правовой доктрине как зарубежных стран, так и России не сложилось единого подхода к понятию «государственно-частное партнерство» и его правовому закреплению. С.С. Кудрявцева считает: «Термин "Public-Private Partnership" (РРР) или "государственно-частное партнерство" получил распространение в Великобритании в 90-х г. XX века. РРР сформировалось на основе программы частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative), которая была призвана привлечь частный бизнес для решения определенных государственных задач. Частные инвесторы приглашались для финансирования ряда проектов, строительства, реконструкции и эксплуатации объектов социальной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности»2.
Доктрина ГЧП применяется во многих странах Западной Европы (Франции, Германии, Испании и др.), а также в странах англосаксонской системы права (Австралии, США и Канаде). За рубежом нет общепринятого толкования категории «государственно-частное партнерство». По мнению Official Journal of the European Union, «под ГЧП понимается закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и (или) его эксплуатация, управление».
В российской научной литературе суть ГЧП отражает определение, предложенное профессором В.Г. Варнавским: «...государственно-частное партнерство — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских работ до обеспечения общественных услуг»3. Вместе с тем, с точки зрения исследователя, «каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществле-
2 Кудрявцева С.С. Антикризисное управление ОПК // URL: http://www. sovnet.ru/news/ files/0pK%20Kudryavtseva.pdf (дата обращения: 12.02.2017).
3 Государственно-частное партнерство в образовании : сборник / научные редакторы О.П. Молчанова, А.Я. Лившин. М.: КДУ, 2009.
ния конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации»4.
Существуют и иные определения государственно-частного партнерства с экономической точки зрения. Так, В.В. Пименовым ГЧП рассматривается «как совместное участие в удовлетворении потребностей общества на взаимовыгодной основе за счет объединения ресурсов, ответственности и рисков»5. Иная точка зрения у С.В. Грицай. Он дефини-рует ГЧП «как долгосрочное регулируемое договором сотрудничество между государством и частным сектором в целях выполнения задач, традиционно относящихся к компетенции государства, охватывающее весь жизненный цикл соответствующего проекта»6. С.Д. Дансаранова пишет о ГЧП как «о формализованной кооперации государственных и частных структур, специально создаваемой под те или иные цели и опирающейся на соответствующие договоренности сторон»7.
Основу правового регулирования отношений в сфере ГЧП определяет Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный нормативный правовой документ дефинирует ГЧП как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Закон определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой проектов государственно-частного партнерства, заключением, исполнением и прекращением соглашений (в том числе соответствующие полномочия органов власти или самоуправления), устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон. Закон направлен, в частности, на снятие ограничений и расширение возможных форм реализации проектов на принципах ГЧП. В ранее действующем законодательстве не были указаны достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты с распределением рисков и привлечением частных инвестиций и компетенций. Поэтому более 60 субъектов Российской Федерации разработали и приняли региональные законы о партнерстве. Правовое регулирование на федеральном уровне формирует единую терминологию в данной сфере, определяет полномочия сторон при реализации соглашений о ГЧП, в том числе по контролю за деятельностью частного партнера в отношении соблюдения им условий соглашения, устанавливает гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов.
В Концепции применения механизмов государственно-частного партнерства в сфере оборонно-промышленного комплекса Российской
4 Государственно-частное партнерство в образовании : сборник / научные редакторы О.П. Молчанова, А.Я. Лившин. М.: КДУ, 2009.
5 Пименов В.В. Модели преобразования российского ОПК в высокотехнологичный комплекс: механизмы реализации // Экономические стратегии. 2007. № 7. С. 14—21.
6 Грицай С.В. Использование механизма частно-государственного партнерства для повышения эффективности деятельности промышленных предприятий: дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.
7 Дансаранова С.Д. Институт частно-государственного партнерства: становление и развитие в России: дис. ... канд. экон. наук / С.Д. Дансаранова. Улан-Удэ, 2007.
Федерации определено: «...государственно-частное партнерство в сфере ОПК — это отношения публичного и частного партнеров в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений о государственно-частном партнерстве, а также иных механизмов взаимодействия публичного (государство) и частного (бизнес) секторов в сфере ОПК в рамках действующего законодательства»8.
Государственно-частное партнерство в сфере ОПК основывается на следующих принципах:
соблюдения законодательства Российской Федерации; соблюдения законности отношений публичного и частного партнеров;
равенства участников конкурентных процедур на право заключения соглашений о ГЧП;
добросовестного исполнения сторонами обязательств; добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон; информационной открытости для потенциальных частных инвесторов, если иное не предусмотрено действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере защиты государственной тайны.
Задача государства — определить целевые приоритеты оборонного проекта, провести финансово-экономическое обоснование и установить качественные параметры. Сфера интересов частного партнера — текущее и оперативное планирование, финансирование проекта и непосредственное производство.
Нельзя не согласиться с точкой зрения профессора В.В. Варнавско-го, который пишет: «В классическом варианте основной идеей государственно-частных партнерств является передача рисков тому из партнеров, кто успешнее может с ними справиться. С такой точки зрения государственно-частное партнерство можно рассматривать как союз государства и бизнеса, основанный на разделении и перераспределении рисков в целях достижения лучших результатов. В ходе совместной деятельности государственно-частное партнерство, ориентированное на устойчивое развитие, обеспечивает инновационные подходы к решению проблем и достижению целей. Широкое применение механизмов ГЧП как системы взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса способно обеспечить устойчивое развитие ОПК в соответствии с современными потребностями общества и экономики страны»9.
Примером успешной реализации подобных совместных проектов является реконструкция и поставка 14 самолетов «Аэробус А330-200» с 2011 по 2016 год для Королевских военно-воздушных сил Великобритании. Принцип контракта — «максимальное качество по доступной цене». Частный партнер обязуется: реконструировать самолеты в целях их применения для дозаправки в воздухе; проводить обучение пилотов и обслуживающего персонала; осуществлять техническое обслуживание воздушных танкеров в течение срока контракта.
Другой пример — разработка и серийное производство бронемашины пехоты нового поколения для вооруженных сил Индии. Минобороны Индии объявило конкурс на разработку и организацию производства новейших БМП. При этом разработка прототипов по двум лучшим
8 Концепции применения механизмов государственно-частного партнерства в сфере оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации // URL: Ьйр://большоепра-вительство.рф/upload/iblock (дата обращения: 23.12.2016).
9 Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2010.
проектам будет осуществляться за счет государственных и частных средств. Контракт на серийное производство будет заключен как с победителем (70 % всего объема поставки), так и с участником, представившим второе лучшее предложение10.
Несмотря на разнообразие институциональных моделей, государственно-частному партнерству присущи некоторые особые черты, благодаря которым ГЧП можно выделить в отдельную экономическую категорию.
Можно выделить следующие основные признаки ГЧП, присущие взаимодействию государственных структур и частных партнеров в оборонной промышленности:
взаимодействие партнеров носит долгосрочный характер;
соинвестирование проекта со стороны как частного, так и публичного партнера;
государственный и частный партнеры несут определенные риски, которые разделены между ними;
имущественные объекты являются предметом соглашения государственного и частного партнеров;
бизнес участвует не только в производстве или техническом обслуживании объекта соглашения, но и в процессах утилизации.
Перспективы развития государственно-частного партнерства неразрывно связаны с формированием определенных условий (правового, экономического, институционального характера), обеспечивающих проявление активности частного капитала для более тесного взаимодействия бизнеса и государства. В настоящее время в российском ОПК значительная часть компаний являются частными. Это патронные заводы, оружейные предприятия, предприятия по изготовлению средств связи и оптических систем и др.
Так, примером государственно-частного партнерства в рамках государственной программы вооружений может служить выполнение государственного оборонного заказа в сфере оснащения стрелковым оружием компании «Промтехнология». Это частное предприятие, на мощностях которого налажен полный цикл производства нарезного оружия. Все процессы, включая глубокое сверление, развертку канала ствола, профилирование, осуществляются на уникальном оборудовании как зарубежного, так и отечественного производства. На данном предприятии производится высокоточное оружие, не уступающее лучшим мировым аналогам.
В рамках ГЧП каждый участник обладает определенными уникальными возможностями, сложение которых обеспечивает эффективность взаимодействия государственного и частного партнеров. Как правило, государство кроме снижения нагрузки на федеральный бюджет получает систему управления на базе проектной методологии. Интерес частного партнера — в получении определенного набора гарантий и преференций.
Для развития ГЧП в ОПК необходимо на государственном уровне формировать у бизнеса мотивацию на вложение средств в реализацию оборонных проектов, а также создавать стимулы для государственных заказчиков к поиску путей партнерства в рамках выполнения государственных оборонных заказов.
10 Создание нового поколения военной техники и вооружения на основе механизмов государственно-частного партнерства // URL: http://www.rae2013.ru (дата обращения: 25.01.2017).
В то же время проблеме выработки форм взаимодействия в этой области уделено недостаточно внимания:
в частности, недостаточно отработаны правовые аспекты государственно-частного партнерства;
не согласованы правила участия инвесторов в оборонных проектах; отсутствуют механизмы привлечения внебюджетных средств и распределения доходов.
Важнейшим инструментом реализации ГЧП является заключение контрактов жизненного цикла (ЖЦ) на ВВСТ, который является одной из контрактных форм ГЧП и широко используется в зарубежных странах.
Дефиниция «контракт жизненного цикла» является дословным переводом Life Сycle ^ntract, широко используемого в Скандинавских странах.
В других европейских странах контракты ЖЦ являются одной из разновидностей концессий и называются DBFM (Design-Build-Finance-Maintain) или партнерскими контрактами, как, например, во Франции.
С точки зрения определения контракта жизненного цикла в оборонной сфере, можно согласиться с терминологией, приведенной О.В. Елисеевым, который рассматривает контракт жизненного цикла «как контрактную форму ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями»11.
Суть контрактов ЖЦ состоит в том, что производитель полностью обслуживает образец ВВСТ на всем протяжении его жизненного цикла: ремонтирует, обеспечивает эксплуатацию, модернизирует, а также проводит утилизацию ВВСТ.
В соответствии с ГОСТ В 15.004-84 «Система разработки и постановки на производство военной техники. Стадии жизненного цикла изделий и материалов» каждый образец ВВСТ последовательно проходит следующие стадии жизненного цикла: исследование и обоснование разработки; разработка; производство; эксплуатация;
капитальный ремонт (модернизация); утилизация.
По экспертным оценкам, жизненный цикл приоритетных образцов ВВСТ составляет в среднем 30—40 лет. В частности, в долгосрочной программе кораблестроения перед промышленностью поставлена задача создания кораблей со сроком эксплуатации около 50 лет и возможностью проведения модернизации в течение всего ЖЦ, а также текущего, среднего и капитального ремонта. Решить данную задачу возможно только при условии серьезной логистической поддержки со стороны организаций ОПК.
Необходимо отметить ряд ключевых проблем, определяющих реализуемость контрактов ЖЦ в настоящее время:
11 Елисеев О.В., Кандыбко Н.В. Государственные контракты на поставку продукции и выполнение работ в контексте Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Право в Вооруженных силах. Военно-правовое обозрение. 2014. № 9.
необходимость проработки вопросов финансирования по нескольким целевым статьям бюджетной классификации расходов в течение всего жизненного цикла образца ВВСТ по конкретному контракту;
предоставление государственных гарантий финансирования контрактов и контрактных обязательств на весь период действия (несколько десятков лет);
необходимость разработки показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период, охватывающий весь жизненный цикл образцов ВВСТ, в целях объективного расчета цен на их разработку, поставку, эксплуатацию, ремонт, сопровождение и утилизацию;
необходимость доработки системы долгосрочного планирования в направлении увеличения периода действия и расширения контролируемых параметров;
установление порядка определения цены контрактов и ее индексирования в ходе их выполнения;
необходимость переработки нормативной правовой основы заключения контрактов, согласования процедур размещения таких заказов с действующим законодательством, а также вопросов неурегулированности договорных отношений в случаях уничтожения образца ВВСТ в ходе боевых действий, получения отрицательного результата НИОКР, снижения рисков государственного заказчика в случае прекращения (уничтожения) отдельных производств и т. д.
Перспективным направлением решения данных проблем является внедрение в контрактацию принципиально новой концепции поддержки эксплуатации систем ВВСТ, ориентированной на конечный результат, — PBL (Performance BasedLifecycle Product Support).
Основной идеей концепции PBL является уход от жесткого, установленного контрактом разграничения ответственности между заказчиком и поставщиком за постпроизводственные стадии жизненного цикла ВВСТ. Государственные заказчики перестают быть простыми покупателями, а предприятия ОПК — продавцами услуг и предметов материально-технического обеспечения. Появляется возможность заключения долговременных и взаимовыгодных соглашений о сервисной поддержке между государственными заказчиками и поставщиками ВВСТ. В основу таких соглашений были положены принципы государственно-частного партнерства.
Суть концепции PBL состоит в том, что заказчик приобретает комплексный пакет пронормированных показателей услуг поддержки ВВСТ в боеготовом состоянии. В результате заказчик гарантированно получает заданное значение характеристик образцов вооружения. Кроме того, непосредственно в PBL-контрактах прописывается четкое разграничение полномочий и ответственности между сторонами. Таким образом, концепция PBL состоит в приобретении конечного результата, а не конкретных продуктов и услуг12.
В концепции PBL закупка ВВСТ и его последующая поддержка в эксплуатации интегрированы в единый процесс — в этом состоит принципиальная новизна PBL. Применение концепции PBL предусматривает возложение на предприятия ОПК обязанностей по определению потребности в ПКИ для поддержания заданного уровня исправности образцов ВВСТ, отслеживанию состояния материальных запасов, про-
12 Мировая практика послепродажной поддержки заказчика в ОПК: смена парадигмы // URL: http://s1000d.ru/userforum/Day_2_Track1_05_PBL_in_Military_Projects_RU.pdf (дата обращения: 10.02.2017).
ведению необходимых закупок и выполнению технического обслуживания. Ранее эти обязанности возлагались на государственного заказчика.
Внедрение PBL в контракты жизненного цикла включает следующие этапы: формулирование требований заказчика ВВСТ; формирование объединенной рабочей группы PBL; фиксация базовых решений по системе ВВСТ и ее сервисной поддержке; разработка и нормирование показателей конечного результата; выбор интегратора сервисной поддержки; выработка подходов к распределению работ; выработка стратегии управления цепочками поставок; разработка основных положений и условий PBL-контракта; технико-экономический анализ альтернативных вариантов поддержки; заключение PBL-контракта; реализация и контроль исполнения.
Создание системы управления полным жизненным циклом ВВСТ должно обеспечить решение проблем, возникающих прежде всего на этапе эксплуатации ВВСТ. Во-первых, это позволит выйти на заданные уровни технической готовности вооружения к применению. Во-вторых, система обеспечит рациональное использование бюджетных средств, выделяемых на разработку, закупку, эксплуатацию и утилизацию ВВСТ, благодаря учету и координации интересов всех участников полного жизненного цикла.
В современных условиях неотъемлемой частью государственной политики в военно-промышленной сфере и приоритетной задачей развития ГЧП в ОПК на ближайшие 10 лет должно стать внедрение принципов PBL в систему взаимоотношений заказчиков и производителей систем ВВСТ.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что взаимодействие государства и частного сектора в оборонно-промышленном комплексе позволяет, с одной стороны, повысить эффективность финансирования из бюджета организаций ОПК, а с другой — активизировать частное предпринимательство, создать преференциальные условия для его деятельности. По существу государство и бизнес должны стать заинтересованными партнерами в создании и развитии прорывных инновационных технологий, способных обеспечить конкурентоспособность ОПК и всей российской экономики и ее вхождение в клуб высокоразвитых в технологическом и экономическом отношении стран. На этой основе могут решаться задачи и технологической модернизации, и национальной безопасности.
