Конституция Российской Федерации 1993 г. И проблемы становления административной юстиции Текст научной статьи по специальности «Право»

10 ЛЕТ КОНСТИТУЦИИ РФ

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 г. И ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

А.Б. Зеленцов

Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

В статье исследуются конституционные основы формирования административной юстиции в России, ее предмет и формы, рассматриваются проблемы создания административных судов, правового регулирования процедур разбирательства административных споров и возникающие в связи с этим вопросы гармонизации российского административного права с европейскими стандартами.

1. Социально-историческое значение Конституции РФ 1993 г.

Конституция РФ 1993 г. юридически обозначила начало нового этапа государственного и общественно-политического развития России. Она отразила масштабные изменения в жизни страны, произошедшие в конце XX века и учредила новые, для отечественной политической истории конституционные принципы и правовые институты (принцип разделения властей, верховенства прав и свобод человека и гражданина, институт президента и т.д.). В то же время она обозначила основные параметры конституционно-правового регулирования в XXI веке и дала импульс становлению нового, отвечающего вызовам современности законодательства.

Вместе с тем, на протяжении всех десяти лет действия Конституции РФ 1993г., в правовой литературе высказываются различные суждения относительно признания её юридической ценности и безупречности, «непогрешимости» [1]. Во всем многообразии этих мнений прослеживается два основных подхода. Во-первых, в контексте социально-исторических особенностей разработки, принятия Конституции РФ и последующей практической эволюции отдельных конституционных институтов выдвигаются возражения против лежащей в её основе концепции, выражаются сомнения в её легитимности и делаются предложения о принятии нового Основного закона [2]. Во-вторых, существует подход, который не подвергает сомнению заложенную в Конституции РФ концепцию, но не считает её безупречным и беспробельным актом, не требующим совершенствования. В рамках этого подхода одни авторы полагают, что пробелы в Конституции РФ могут быть устранены путем внесения в неё тех или иных изменений [3], другие видят возможность преодоления присущих ей недостатков посредством деятельности Конституционного Суда РФ. Конечно, нельзя утверждать, что действующая Конституция РФ являет собой идеальную модель, способную обеспечить безусловный прогресс во всех сферах жизни российского общества и решение всех встающих перед ним задач. Однако, несмотря на имеющиеся пробелы, Конституция РФ 1993 г. являет собой концептуально стройный и самодостаточный акт, в котором заданы все необходимые параметры конституционно-правового регулирования и демократический потенциал которого ещё в значительной мере остается нереализованным. Обеспечивая решение встающих перед обществом задач государственно-правового реформирования России, действующая Конституция сама ставит много новых вопросов,

дать ответ на которые ещё только предстоит и юридической науке, и законодателю.

В концептуальном плане Конституция РФ 1993 г. в полной мере отвечает господствующему в современном конституционализме подходу, согласно которому главная, существенная черта любой демократической конституции состоит в том, что она призвана реально ограничивать государственную власть, ее всесилие по отношению к личности и обществу Цель любой демократической конституции — установить баланс между порядком и свободой граждан, обеспечив гарантию их прав Суть этой гарантии состоит в том, что права и свободы человека и гражданина могут противопоставляться государству которое должно уважать их под угрозой негативных последствий для его органов и должностных лиц со стороны компетентных правозащитных учреждений. Конституция предназначена — ив этом смысл ее существования в современном обществе — обеспечить юридические средства защиты прав личности от злоупотреблений властью, со стороны должностных лиц и органов публичного управления В современной России, как и во многих других странах, главная опасность для прав и свобод человека, демократии в целом исходит от исполнительной власти, которая может весьма существенно, правда не всегда намеренно искажать законы, применяя административные процедуры [4].

В плане обеспечения юридических средств защиты прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ 1993 г. отвечает всем основным требованиям, предъявляемым к современным демократическим конституциям Однако ее демократическому потенциал в этой области в полной мере еще только предстоит реализоваться.

Дело в том, что в силу своей природы и места в системе законодательства она объективно смогла заложить лишь фундамент современной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в России. Построение этой системы как составной части правового государства требует принятия ряда важных законов, регламентирующих порядок реализации прав и свобод, включая закон об административной процедуре, создания и развития ряда государственных институтов по обеспечению и защите прав личности. Среди них одним их самых важных является институт административной юстиции, который в мировой теории и практике рассматривается в качестве неотъемлемого признака правового государства .

2. Конституционные основы формирования административной юстиции в России.

В правовой доктрине принято считать, что предназначение административной юстиции состоит в том, чтобы не допустить тирании государства над личностью К ее основным задачам относятся утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Она представляет собой систему специально созданных или приспособленных для разрешения административно-правовых споров судебных и (или) квазисудебных органов, которые действуют в особых процессуально-правовых формах, позволяющих компенсировать неравенство сторон в публично-правовых отношениях и обеспечить защиту и восстановление нарушенных прав частных лиц путем признания незаконными решений и действий органов (должностных лиц) публичного управления В научной литературе содержание института раскрывается через три основных аспекта материально-правовой, организационный и формальный. В качестве основополагающего рассматривается материально-правовой аспект, определяющий, что предметом административной юстиции является административно-правовой спор в сфере публичного управления, ос-

1 Так один из величайших теоретиков права XX в. Г. Радбрух видел в административной юстиции именно тот завершающий элемент, который придает основанию правового государства необходимую полноту, целостность и законченное. См.: Радбрух Г. Введение в науку права. — М., 1915. С. 19.

нованием которого выступает нарушение незаконным административным актом прав и свобод частных лиц. Организационный аспект раскрывает особенности построения системы судов и/или квазисудебных органов, разрешающих административные споры, а формальный — специфику процессуального порядка разрешения этих споров или административное судопроизводство [5]. Конституция РФ 1993 г. заложила определенные предпосылки для формирования в России полноценного института административной юстиции. В качестве одной из важнейших ее предпосылок выступает гарантия государственной, в том числе судебной защиты, прав и свобод человека и гражданина (ст. 45, ч. 1 ст. 46). Гарантия государственной защиты означает, с одной стороны, право каждого обратиться в соответствующий государственный орган за защитой в связи с действительным или предполагаемым нарушением права, а с другой, обязанность этого органа рассмотреть обращение и вынести по нему законное, справедливое и обоснованное решение. В судебном порядке могут быть оспорены любые решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции). Это право на судебную защиту не подлежит ограничению ни при каких условиях, включая условия чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56). Оно предполагает беспрепятственный доступ к независимому суду и запрет на отказ в правосудии. При этом, как верно отмечается в юридической литературе, полноценная защита нарушенных неправомерными административными актами прав возможна лишь посредством публично-правового иска против государственных органов [6].

Судебная защита прав и свобод человека и гражданина имеет ряд известных преимуществ перед внесудебными способами, в том числе, перед теми, которые реализуются посредством индивидуальных и коллективных обращений (ст. 33 Конституции РФ). К этим преимуществам относятся независимость судей, отсутствие у них узковедомственных интересов, строг ая правовая процедура, профессионализм в вопросах правоприменения и т.д. Характер нарушенного права предопределяет различные виды судопроизводства, посредством которого осуществляется его защита. Соответственно, ч. 2 ст. 118 Конституции РФ устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства2. В связи с выделением Конституцией РФ административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти возникает множество вопросов как теоретического, так и практического характера. Они касаются самого понятия административного судопроизводства, соотношения с понятием «административная юстиция», его предмета и целей, процессуальноправовых форм регулирования и т.д. Отсутствие должного теоретического обоснования административного судопроизводства как формы реализации судебной власти вызвано целым рядом обстоятельств: во-первых, особенностями правового регулирования предшествующего советского периода, когда административная юстиция рассматривалась как буржуазный институт, чуждый советскому строю; во-вторых, теоретико-правовыми предрассудками и стереотипами, сложившимися в этот период под влиянием господствующих идеологических установок, и дающими

о себе знать еще и сегодня; в-третьих, низким уровнем гармонизации российского административного права с европейскими стандартами в области административного процесса.

Именно этим, на наш взгляд, обусловлена противоречивость подходов к интер-

2 В Конституциях ряда государств — бывших республик в составе СССР — административное судопроизводство также прямо указывается как самостоятельный вид судопроизводства — Кыргызстан (ст. 83), Узбекистан (ст. 110). Конституция Туркменистана (ст. 100) наряду с гражданским, уголовным и административным устанавливает еще и арбитражное судопроизводство. Конституции других стран провозглашают возможность создания специализированных судов, а Конституция Эстонии прямо определяет административные суды как элемент судебной системы (§§ 148, 149).

претации ч. 2 ст. 118 в многочисленных комментариях Конституции РФ 1993 г. Так, в них довольно часто правосудие сводится, по существу, только к правосудию по гражданским и уголовным делам. Вопрос о том, что представляет собой административное судопроизводство либо обходится стороной, либо оно трактуется только как контрольная, а не правосудная деятельность суда [7].

Ряд комментариев к Конституции РФ идентифицирует административное судопроизводство исключительно с деятельностью судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел. Причем понятие «административное дело», используемое в ст. 126 Конституции, сводится к обозначению лишь одной из разновидностей административных дел, а именно, к делам об административных правонарушениях. В силу этого под административным судопроизводством понимается только процедура, устанавливаемая КоАП РФ. Рассмотрение дел в связи с нарушением неправомерными административными действиями (решениями) прав и свобод граждан в соответствии с Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. относится к гражданскому судопроизводству, а производство в арбитражных судах необоснованно выделяется, в особую, не предусмотренную Конституцией форму осуществления судебной власти — арбитражное судопроизводство [8]3. В отдельных комментариях, напротив, к административному судопроизводству относят деятельность Административной коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ, а также деятельность судов общей юрисдикции в рамках Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», хотя в настоящее время эта деятельность урегулирована Гражданским процессуальным кодексом» [9].

Вызывает возражение встречающееся в комментариях к Конституции РФ противопоставление административной юстиции и административного судопроизводства и сведение основной функции административной юстиции исключительно к функции судебного административного контроля. Так, к предмету административного судопроизводства относят дела об административных правонарушениях, а административная юстиция идентифицируются с деятельностью суда по контролю актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. При этом административная юстиция (судебный административный контроль) и конституционная юстиция (судебный конституционный контроль) необоснованно трактуются как самостоятельная (наряду с правосудием) форма судебной власти [10].

Такая позиция не может не вызвать принципиальных возражений.

Во-первых, интерпретация административной юстиции лишь как судебного контроля, а не формы защиты нарушенного права, по существу означает отказ в правосудном разрешении конфликтной ситуации между частным лицом и органом публичного управления. В этом случае правосудие подменяется операцией простого судебного контроля (проверки). Между тем по действующему законодательству основанием для возбуждения производства по делу в суде является действительное или предполагаемое нарушение прав и свобод. Именно за их защитой, а не за проверкой законности обращается в суд частное лицо (ст. 255 ГПК).

Во-вторых, административная юстиция как механизм разрешения административно-правовых споров и защиты нарушенных прав не может и не должна противопоставляться административному судопроизводству. Их «взаимопересечение»

3 При этом вряд ли можно согласиться с утверждением авторов о том, что регулирование административного судопроизводства в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. При решении этого вопроса следует исходить не из ст. 72, которая, как представляется, под административно-процессуальным законодательством имеет в виду, прежде всего, нормативные акты, регулирующие процесс разбирательства дел в административных органах (законодательство об административной процедуре), а не законодательство об административном судопроизводстве, которое в соответствии с ч. 3 ст. 128 Конституции РФ должно иметь уровень федерального конституционного закона.

имеет место как по субъектам, осуществляющим конфликторазрешающую и контрольную деятельность в сфере публичного управления, так и по предмету юрисдикционной деятельности. С субъектной точки зрения административное судопроизводство — это форма административной юстиции, представляющая собой деятельность специальных судебных органов по отправлению правосудия по административным делам, т.е. административное правосудие4.

В свою очередь административную юстицию в России, как и во многих других странах, нельзя сводить лишь к ее судебной форме, поскольку она может также осуществляться многочисленными квазисудебными органами. Идею о том, что понятие «административная юстиция» объемлет с субъектной стороны деятельность, как судов, так и квазисудебных органов, разделяют многие российские авторы [11]. Таким образом, функционирование административной юстиции в современной России возможно в двух основных формах: судебной (административное судопроизводство) и квазисудебной, реализуемой квазисудебными органами. Эти формы являются взаимодополняющими при определяющей роли административного судопроизводства.

В субъектном плане определенную путаницу в понимании административной юстиции в нашей науке вносят ее различные трактовки в зарубежном праве. В англосаксонских странах под административной юстицией принято понимать различные способы разрешения споров специальными административными органами вне судов общей юрисдикции [12]. В континентальной системе административной юстиции, охватывающей не только страны Западной Европы, но и, например, отдельные арабские и африканские государства, она неизменно связывается с деятельностью специальных административных судов (судов публичного права) по разрешению административных споров в рамках административного процесса (судопроизводства), регулируемого нормами административно-процессуального, а в случаях, предусмотренных законом, и гражданского процессуального права. Дореволюционные отечественные авторы начала XX в. оптимальной для России формой административной юстиции считали деятельность административных судов по отправлению административного судопроизводства. Эти представления нашли свое воплощение в Положении о судах по административным делам Временного правительства от 30 мая 1917 г. [13], а в советский период — в проектах Положения о Верховном административном суде, об областных и губернских административных судах и Административно-процессуального кодекса.

Учитывая существование трактовок административной юстиции как квазиюстиции (на англосаксонский манер), как юстиции, контролирующей администрацию, но существующую внутри самой администрации. Ю.Н. Старилов предлагает отказаться совсем от термина «административная юстиция» и заменить его понятием «административное судопроизводство» [14].

Однако такое решение проблемы вряд ли можно признать оптимальным и целесообразным. Дело в том, что практическая реализация положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве никоим образом не исключает возможности деятельности квазисудебных органов административной юстиции (квазиюстиции). Создание таких узкопрофильных квазисудебных учреждений (типа Патентной палаты при Роспатенте РФ) для разрешения специализиро-

4 Ряд авторов, исходя из материального критерия, полагает, что деятельность общих судов по решению дел, возникающих из публично-правовых отношений, является ничем иным как своеобразной формой административной юстиции (См.: Гражданское процессуальное право / Под ред. М.С. Шакарян. — М.: Проспект, 2004. С. 306—307; Гражданский процесс / Отв. ред. В.В. Ярков. — М.: БЕК, 1999). В отличие от административной юстиции в строгом смысле слова, представляющей собой разбирательство административных споров специальными административными судами в соответствии со специальными административнопроцессуальными актами, эту форму административной юрисдикции общих судов вполне можно обозначить как административная юстиция в широком смысле слова.

ванных споров, требующих профессиональных знаний вовсе не противоречит конституционной норме, предполагающей существование административного судопроизводства.

С предметной точки зрения административная юстиция как административное судопроизводство не может и не должна сводиться лишь к разбирательству дел об административных правонарушениях. Характерно, что в странах дальнего зарубежья предметом разбирательства в административных судах являются не административные проступки (поскольку законодательство этих стран не знает понятия административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ), а административные споры. В силу этого административное судопроизводство во многих странах (Франция, Испания, Италия, Португалия и т.д.) обозначается как административноспорная юрисдикция. В этом контексте нельзя не отметить, что Конституционный Суд РФ в целом ряде решений, касаясь вопросов административного судопроизводства, относит к его предмету как дела об административных правонарушениях, так и дела, возникающие из административно-правовых отношений, т.е. админист-ративно-правовые споры [15]. При вступлении России в Совет Европы было также обращено внимание на то, что административное судопроизводство не сводится только к рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях, но должно обязательно включать в себя защиту прав граждан в сфере административных правоотношений [16].

Все это предопределяет тот факт, что в компетенцию административных судов как орг анов административной юстиции должно входить не только разбирательство административных споров, как это предусмотрено проектом закона «О федеральных административных судах в РФ» , но и рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных КоАП РФ к ведению суда.

3. Административные суды: проблемы формирования.

Вопрос о необходимости создания административных судов в политической истории России поднимается с завидным постоянством и известной периодичностью. В правовой доктрине конца XIX — начала XX вв. утвердилось мнение, что существование административных судов предупреждает саму «возможность развития среди управляемых скрытого неудовольствия» и имеет «для спокойствия в стране значение предохранительного клапана» [17]. Возможно, этим обусловлен тот факт, что повышенный интерес к данному вопросу в общественно-политическом сознании, как правило, возникал в годы, когда назревали или происходили масштабные изменения в жизни общества и государства. Это — 60-е годы XIX века — канун революции 1905—1907 гг. — Февральская революция 1917 г. — первые годы институализации советской власти — конец 50-х годов — начало 60-х годов XX века — конец 80-х — начало 90-х XX века. Стоит этот вопрос перед Россией и сегодня6. Его решение непосредственно связывается с дальнейшим проведением судебной реформы [18]. Важность и целесообразность формирования в России административных судов как средства, способного повысить эффективность защиты прав граждан от административного произвола, неоднократно отмечали и Президент РФ [19], и Председатель Правительства РФ [20]. Однако принятый в первом чтении 22 ноября 2000 г. ФКЗ «О федеративных административных судах в РФ» уже более трех лет лежит в Государственной Думе РФ без движения.

5 Проект данного закона был внесен Верховным Судом РФ и принят Государственной Думой РФ в первом чтении 22 ноября 2000 г.

6 Многие государства, ранее входившие в состав СССР, в его решении ушли далеко вперед. Так, в Литве приняты законы «Об учреждении административных судов» (1999 г.), «О комиссиях по административным спорам» (1999 г.), «О производстве по административным делам» (1999 г.). В Молдавии вступили в силу законы «Об административном суде» (2000 г.) и «Об административных комиссиях» (1994 г). Административно-процессуальные кодексы для регулирования деятельности административных судов приняты в Латвии (2002 г.) и Эстонии (2001 г.).

Не вызывает сомнения, что причины, тормозящие принятие этого закона, находятся прежде всего внутри самого государственного аппарата. При этом представители властных структур скрытое сопротивление госаппарата введению административных судов объясняют «недостаточностью средств», «несвоевременностью» их учреждения [21], а также приводят иные аргументы, которые использовались в советский период для «недопущения» этого демократического института и уже были подвергнуты в литературе убедительной критике [22]. Среди препятствий, тормозящих создание этого института правового государства, можно назвать определенные опасения чиновников, связанные с тем, что введение административных судов приведет к снижению уровня управляемости в сфере публично-правовых отношений. Однако такие опасения беспочвенны. Опыт зарубежных стран показывает, что административные суды не только служат действенным средством защиты прав граждан от произвола администрации, но и способствуют повышению эффективности и качества государственного администрирования. Их учреждение в России тем более важно и актуально сегодня, когда вертикаль новой исполнительной власти приобрела свои достаточно четкие очертания и на повестку дня встает вопрос создания стройной и завершенной системы контроля за качеством и законностью ее деятельнос ти.

Необходимые свойства завершенности этой системе способна придать лишь организация судебных органов административной юстиции, которая имеет одной из своих важнейших функций, наряду с правозащитной, контроль за законностью правовых актов в сфере публичного управления.

Построение целостной системы контроля за законностью в соответствии с параметрами, задаваемыми Конституцией РФ 1993 г., предполагает организацию контроля конституционности со стороны конституционных судов и контроля законности нормативно-правовых актов органов публичного управления со стороны таких специализированных судов публичного права, каковыми являются административные суды. Именно разграничение контроля законности на такой, который осуществляется в рамках конституционного права и такой, который реализуется в рамках административного права, позволит обеспечить единство российского публичного права. В то же время этому единству отнюдь не способствует тот факт, что сегодня абстрактный нормоконтроль осуществляется в рамках гражданского судопроизводства в общих судах как разбирательство гражданских дел, возникающих из публично-правовых отношений (ст. 26, 27, 251—253 ГПК РФ), и в рамках административного судопроизводства как рассмотрение экономических споров, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений (ст. 29, 191-—196 АПК РФ).

Административные суды — в тех странах, где они существуют — выступают как реальная легитимная сила, обеспечивающая не только защиту частных интересов в отношениях с публичной властью, но и способствующая реализации публичных интересов в отношениях с частными лицами и утверждению баланса интересов в сфере публичного управления. При этом их функционирование содействует повышению качества правосудия путем углубления специализации судебной деятельности. Эта специализация носит характер мировой тенденции и создает дополнительные гарантии осуществления справедливого правосудия [23].

Нельзя не отметить и тот факт, что, по мнению зарубежных ученых, существуют особые причины для создания в России административных судов, поскольку российская судебная власть ранее не пользовалась должным статусом. Создание административных судов со специальной системой подготовки судей могло бы способствовать, полагает, например, Д. Мак-Грегор, развитию компетентности и росту статуса определенной группы российских судей, которым стала бы более понятной суть дел об административных спорах, их отличие от гражданских и уголовных дел [24]. Наконец, учреждение административных судов в России — это не только еще один ее шаг на пути к цивилизованным формам правовой государственности, но и юридическая обязанность государства перед сувереном, установленная в п. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Последовательная реализация этой нормы предполагает не только учреждение стройной системы судебных органов административной юстиции, но и создание современного административно-процессуального законодательства, лишенного идеологических наслоений и доктринальных предрассудков советской эпохи.

4. Проблемы и противоречия правового регулирования административного судопроизводства.

Для современной правовой системы России характерна множественность и противоречивость правовых источников, регулирующих осуществление административного судопроизводства. Конституционный Суд РФ в одном из решений отнес к процессуальному законодательству, регулирующему в настоящее время производство по делам административно-правового характера. Гражданский процессуальный кодекс (ГПК), Арбитражно-процессуальный кодекс (АПК) и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) [25]. Нормы, касающиеся административного судопроизводства, содержатся также в целом ряде законов, и прежде всего, в Законе от 27 апреля 1993 г «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В ФЗ «О введении в действие ГПК РФ» 2002 г. этот правовой акт не признается утратившим силу. В результате между ним и ГПК РФ возникли противоречия в части, касающейся круга субъектов чьи действия и решения граждане вправе оспорить в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Попытку Пленума Верховного Суда РФ в Постановлении от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» разрешить это противоречие нельзя не рассматривать как паллиатив не дающий принципиального решения проблемы.

Определенные нестыковки и противоречия по вопросам правового регулирования разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений, существуют между ГПК РФ и АПК РФ. Ряд расхождений между этими актами обусловлены принципиальными соображениями другие нестыковки связаны с различием в подходах разработчиков к решению юридико-технических вопросов. Так, АПК РФ устанавливает на законодательном уровне, что в арбитражных судах гражданские дела рассматриваются в порядке гражданского производства, а дела, возникающие из публично-правовых отношений, в порядке административного судопроизводства. В ГПК этот вопрос решается иначе: дела, возникающие из публично-правовых отношений, определяются как гражданские дела (ст. 22, 26, 27), а порядок их разбирательства — как гражданское судопроизводство (ст. 255). Тем самым используется сложившийся еще в советскую эпоху подход, не учитывающий положения ст. 118 Конституции РФ и правовую позицию Конституционного Суда РФ. Очевидно, что для легального определения одного и того же вида судопроизводства — судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений — разработчики и законодатель используют разные критерии в АПК РФ — материальноправовой критерий (юридическая природа рассматриваемых дел), а в ГПК РФ — формальный критерий (процессуальная форма их рассмотрения).

Существенные различия обнаруживаются в регулировании АПК РФ и ГПК РФ порядка разбирательства дел об оспаривании нормативных актов. Они касаются состава суда (ст. 194 АПК и ст. 246 ГПК), сроков рассмотрения дел (ст. 194 АПК и ст. 252 ГПК), момента, с которого нормативные акты признаются недействующими (ст. 195 п. 5 АПК и ст. 253 ГПК) Этот перечень нестыковок в регулировании Кодексами схожих вопросов по делам из административно-правовых отношений можно продолжить. В ряде случаев они трудно объяснимы, особенно в контексте концепции арбитражно-процессуального права как дублирующей отрасли, ориентирующей его на сближение с гражданским процессуальным правом по всем направлениям.

В ГПК РФ из предмета его регулирования исключено рассмотрение дел об оспаривании юрисдикционных постановлений о привлечении к административной

ответственности, выносимых органами публичной администрации. Оно отнесено исключительно к предмету правового регулирования КоАП. Однако необходимо иметь в виду, что КоАП РФ устанавливает единую процессуальную форму разбирательства дел об административных правонарушениях, как для органов (должностных лиц) публичного управления, так и для судов. Между тем дифференциация этой формы объективно необходима, ибо правосудие должно осуществляться в особых процессуальных формах. В КоАП РФ не закреплен ряд важнейших общепроцессуальных принципов любого судопроизводства. В частности, отсутствуют такие принципы, получившие закрепление, например, в УПК РФ (ст. 15, 16), как состязательность сторон, обеспечение подозреваемому и обвиняемому права на защиту. Такой подход к правовому оформлению административно-деликтного процесса в судебных органах не согласуется со ст. 48 и ч. 3 ст. 123 Конституции РФ. Более того, можно утверждать, что в КоАП РФ нормы, относящиеся к осуществлению правосудия, минимальны и не обеспечивают необходимых гарантий состязательности и равноправия сторон.

В то же время законодатель по-иному решает вопрос о порядке привлечения к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности и об оспаривании постановлений административных органов о привлечении предпринимателей к административной ответственности (об оспаривании наказатель-ных постановлений). Он не относит разрешение этих дел исключительно к сфере правового регулирования КоАП РФ, как это сделано в общих судах в отношении граждан. В АПК РФ законодатель устанавливает в рамках административного судопроизводства два самостоятельных производства: а) о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25) и б) об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (§ 2 гл. 25). Тем самым он вводит для разрешения схожих дел два разных правовых режима для граждан и для предпринимателей, причем для предпринимателей такой режим оказывается более благоприятным. Дело в том, что АПК РФ устанавливает иной, неизвестный КоАП РФ, но более полно отвечающий реализации принципа состязательности, судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершаемых предпринимателями. Он устанавливает процедуру предъявления со стороны административных органов, возбуждающих дело об административных правонарушениях, правового требования (заявления) к суду принять решение о привлечении деликвента к административной ответственности. Соответственно, это дело должно рассматриваться не в порядке раздела IV КоАП, а по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и федеральных законах об административных правонарушениях (ст. 202 АПК). В этом случае дело об административном правонарушении вполне правомерно рассматривать как спор об административной ответственности, а заявление органа (должностного лица), содержащее требование о привлечении деликвента к административной ответственности, как административно-деликтный иск.

Недостатки, пробелы и противоречия правового регулирования процедур, судебного разрешения административных дел отмечаются многими авторами. Так, высказывается мнение, что «откровенно слабо разрешен вопрос о производстве из публичных правоотношений» в ГПК РФ, об отсутствии в КоАП РФ регулирования многих из вопросов, возникающих «именно в ходе судебного рассмотрения дела об административном правонарушении». При этом делается предположение, что законодатель в этом случае, очевидно, исходит из того, что данные вопросы будут в полной мере регулироваться в разрабатываемом в настоящее время Кодексе об административном судопроизводстве [26].

Таким образом, в настоящее время административное судопроизводство в России регулируется тремя различными кодексами, в основании которых лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приемы регламентации разбирательства административных дел. Вряд ли можно признать нормальной си-

туацию, когда административное судопроизводство как форма осуществления судебной власти, установленная Конституцией РФ, не имеет собственного процессуального акта, а регулируется тремя, часто не состыкующимися в этом вопросе, кодексами. В то же время производство в арбитражном суде регламентируется самостоятельным процессуальным актом (АПК РФ), хотя арбитражное судопроизводство не названо в Конституции в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти. Все это свидетельствует об отсутствии в настоящее время отраслевой чистоты процессуального регулирования и необходимости разработки целостного кодифицированного акта об административном судопроизводстве.

Законопроектные работы в этой области начались еще в 1997 г. в рамках трехстороннего сотрудничества Россия — Совет Европы — Европейский Союз. Концепция проекта единого кодифицированного акта об административном производстве получила освещение в ряде работ Н.Г. Салищевой, Е.Б. Абросимовой, В.И. Радченко [27]. Реализация этой Концепции в тексте проекта ФКЗ «Об административном судопроизводстве», представленном Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой, а затем с участием этих авторов в проекте Кодекса административного судопроизводства (КАС), подготовленном рабочей группой во главе с Первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко в целом не может не заслуживать поддержки. Проект КАС получил в марте 2003 года одобрение на Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. В структурном плане он состоит из Общей части, определяющей основные понятия и принципы административного судопроизводства, компетенцию административных судов, правовой статус участников процесса и т.д., и Особенной части, устанавливающей особенности рассмотрения отдельных категорий административных споров (избирательных, налоговых о законности нормативных актов и т.д.)7.

В проекте КАС весьма удачно прописаны компенсационные процессуальные механизмы, потребность в которых делает необходимым существование самого административного судопроизводства как самостоятельной формы правосудия. Эта потребность обусловлена, с одной стороны, природой властных правоотношений, предопределяющих известное фактическое неравенство частных лиц и субъектов публичного управления, которое выражается, например, в неравных возможностях их доступа к необходимой информации. Это фактическое неравенство в материальных правоотношениях своеобразное преломление находит в процессуальных отношениях и вызывает необходимость компенсационных механизмов, позволяющих максимально сбалансировать положение сторон в процессе. С другой стороны, несмотря на формально-юридическое равенство в процессе частных лиц и субъектов публичной власти при разрешении административных споров в их положении объективно может возникать фактическое неравенство. Такого рода ситуации в зарубежной литературе обозначаются как «реверанс судьи в сторону власти», т.е. порой неосознанная деятельность судьи в пользу публичной власти [28]. Дело в том, что публичная администрация всегда выступает в суде как субъект, представляющий публичный интерес против эгоистического, индивидуального интереса частного лица. В силу этого судья, даже самый объективный, в большей мере склонен не выносить решение, наносящее ущерб администрации, думая об её интересах и престиже гораздо больше, чем об интересах частного лица. Определенное давление на него в этом случае оказывает и тот факт, что судебное решение, удовлетворяющее иск частного лица, может означать не только признание незаконным самого акта публичной администрации, но и ряд серьезных изменений в социальной действительности и публично-правовом порядке. В результате публичная администрация,

7 Подробный анализ этого проект был дан нами ранее в статье «Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования» (Конституционное право. Восточноевропейское образование. 2003. № 2 (43)). В данной статье остановимся лишь на отдельных положительных и отрицательных сторонах этого проекта.

даже пред судьей фактически не перестает быть привилегированным субъектом, не лишенным ряда публичных прерогатив, при одновременно институционально приниженном положении частного лица. Образно говоря, с одной стороны, выступает слабый, опасливый индивид, а с другой — властный «монстр» в лице государственного органа, обладающего значительными ресурсами и возможностями.

Административное судопроизводство учреждается именно для того, чтобы индивид как управомоченное лицо — носитель субъективного права, нарушенного административным актом, мог, опираясь на компенсационные процессуальные механизмы (коллегиальный состав суда, следственный характер процесса, особый порядок распределения бремени доказывания и т.д.) добиться в полной мере защиты и восстановления нарушенного права. Вместе с тем управомоченное лицо нередко не обращается в суд за защитой нарушенного права от безысходности, неверия в успех, недостатка средств или из-за боязни репрессий или мести со стороны субъектов публичного управления. В этом случае также требуются определенные компенсационные механизмы в административном судопроизводстве, и проект КАС устанавливает их в виде облегченного доступа к правосудию, предоставления права отдельным государственным органам и общественным объединениям обращаться в суд в защиту прав граждан, содействия в подборе представителя (адвоката) для ведения дела в окружном Административном и Верховном Суде, работа которого оплачивается за счет федерального бюджета и т.д.

В целом можно констатировать, что в проекте КАС в значительной мере использован лучший опыт правового регулирования административного судопроизводства зарубежных стран и включены оптимальные юридические конструкции, выработанные отечественной правовой мыслью и получившие воплощенные, в свое время, в Положении о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. (институт предварительного уведомления, институт судебного приказа и т.д.). Однако по целому ряду вопросов принципиального характера проект КАС несет на себе печать компромисса и подвержен влиянию определенных предубеждений и стереотипов, сложившихся еще в советский период. К их числу относится предвзятое мнение о невозможности административного иска из-за отсутствия в делах, возникающих из административно-правовых отношений, спора о праве Это предубеждение имеет своими корнями идеологические и социально-исторические предпосылки, корни, в частности в виде ряда научных постулатов, возведенных в ранг идеологических клише.

Еще на заре советской власти сформировалась догма, согласно которой в социалистическом праве не может быть ни административно-правового спора, ни административного иска Административный спор как спор о праве невозможен, поскольку его признание будет означать узаконение «распри» между советским человеком и социалистическим государством Административный иск невозможен, поскольку он представляет собой ничто иное, как «выпад» против социалистического государства, хотя в буржуазных странах он необходим, ибо является эффективным средством защиты прав от нарушений со стороны эксплуататорского государства [29].

Для современной России проблема административного иска — это и правовая, и мировоззренческая проблема.

Дело в том, что ее административно-правовая культура исторически складывалась как культура жалобы, которая рассматривает предоставление защиты прав гражданам как некую милость со стороны властей. Эта культура предполагает существование в массовом сознании авторитарного принципа бесспорности предписаний власти, т.е. иммунитет от каких-либо судебных оспариваний ее действий. Это означает, что к власти нельзя предъявлять какие-либо требования, даже если она нарушает закон можно только милостиво просить ее или жаловаться на нее более высокой власти, ибо весь жизненный опыт в рамках этой правовой культуры учит, что прав не тот, на чьей стороне закон, а тот, на чьей стороне сила. Культура жалобы, по мнению А. Шайо, преобладающая в странах Восточной Европы, отли-

чается от западной правовой культуры, стержнем которой является вера в фундаментальные понятия гражданского достоинства, основанные на правах и законности, средством защиты которых служит иск [30].

В научно-теоретическом плане как неоспоримый аргумент используется чаще всего утверждение известного процессуалиста С. Абрамова о невозможности в делах из административно-правовых отношений административного иска и административного спора [31]. Между тем внимательное изучение позиции этого автора показывает, что он а) отрицал возможность административного иска не вообще (такую возможность в буржуазных странах он признавал), а именно в советском праве, аргументируя это, в частности, отсутствием в советской системе деления права на публичное и частное, б) не отрицал полностью возможность административного иска даже и в советском праве, а лишь при применении ряда действующих законов, которые действительно не дозволяли полного административного спора. Однако для многих авторов тезис теоретическое предположение о невозможности судебного спора о праве административном и административного иска в советском праве приобрело характер правовой аксиомы и для несоветского права по принципу этого не может быть, потому что не может быть никогда.

Данный стереотип вызвал к жизни целую серию следствий, которые со временем приобрели характер аксиоматических положений, в большинстве своем не соответствующих ни современной теории административного судопроизводства, ни судебной практике Это — утверждения о невозможности участия третьих лиц в судебно-административных делах [32], правопреемства [33], мирового соглашения [34], «встречной жалобы», аналогичной встречному иску [35], изменения заявителем предмета своего заявления [36] и т.д. Специфика административного судопроизводства, однако, должна состоять и состоит не в наличии этих ограничений в защите нарушенного права, а в установлении компенсационных механизмов, позволяющих обеспечить действительное равенство сторон в процессе разбирательства административного спора. Проект КАС преодолевает многие из этих стереотипов и допускает, в частности, возможность в административном судопроизводстве правопреемства, участие нескольких заявителей и т.д. Более того, можно признать, что проект по своей логической конструкции в определенной мере реализует идею исковой защиты прав граждан. Об этом свидетельствует наличие положений, устанавливающих возможность отказа от заявленных требований и их признания, изменение предмета требований, включение в число лиц, участвующих в деле третьих лиц, обозначение лица, действия которого оспариваются как «административный ответчик» и т.д. Вместе с тем концепция искового производства как наиболее эффективной формы защиты прав граждан не стала в полной мере доминирующей идеей проекта, не нашла в нем последовательного воплощения. Дело даже не в том, что в проекте она не получила своего развития в форме закрепления видов административных исков хотя достаточно обоснованные классификации этих исков, учитывающие опыт зарубежных стран, предлагались и в самой Концепции закона об административном судопроизводстве, и в научной литературе. Можно предположить, что эти варианты решения вопроса о видах административных исков еще не совсем вписываются в устоявшиеся в России приемы процессуального регулирования и возможны его иные варианты. Дело, однако, в другом. Сама концепция проекта КАС, как представляется, не содержит однозначного ответа на вопрос о возможности исковой процедуры по административным спорам.

Можно предположить, на разработчиков проекта КАС определенное влияние в подходе к проблеме административного иска оказали дискуссии, которые велись в связи с принятием новых ГПК и АПК. Известно, что первый вариант проекта ГПК РФ исходил из признания возможности спора о праве административном в делах, возникающих из административно-правовых отношений. Однако победила старая схема, которая была разработана для ГПК еще в советский период, когда возможность обращения в суд за защитой права от незаконных действий властей была не

правилом, а исключением из правила. В результате попытка отразить в ГПК РФ процессуальные особенности разбирательства дел из публично-правовых отношений вылилась в то, что дела о защите субъективных прав от неправомерных административных действий (решений) были втиснуты в «прокрустово ложе» неисковой формы в стиле традиционного подхода, интерпретирующего деятельность суда по разрешению административных дел не как правосудную (разрешение споров о праве), а исключительно как контрольную. В результате административный иск оказался несовместим с процессуальной формой гражданского судопроизводства. Эти дела по ГПК и АПК инициируются подачей не иска, а заявления. Следовательно, в формальном смысле в них нет истца и нет ответчика. При этом цивилистические кодексы не дают четкого процессуального определения, как именуются участники производства по административным делам, каков их процессуальный статус. Таким образом, если ныне использовать сложившуюся еще в советское время схему правового регулирования разбирательства административных споров в рамках ГПК, то возникает порочный круг, ведущий к ущербности правовой регламентаций административного судопроизводства. Специфика административно-правовых споров предопределяет необходимость особых процессуальных механизмов их разрешения, что в свою очередь, порождает потребность выделения в рамках цивилистиче-ских кодексов специального вида судопроизводства. Без его обособления невозможно учесть специфику разбирательства административных дел, а выделение такого судопроизводства в рамках ГПК и АПК ведёт, по сути дела, к выхолащиванию этой специфики. Ведь концептуальные основы и технико-юридические особенности этих кодексов исключают саму возможность спора о праве административном и административного иска, составляющих, собственно говоря, существо этой специфики. Всё это недопустимо сужает возможности защиты субъективного права, нарушенного в административно-правовых отношениях, ведет к неопределенности процессуального статуса участников этого производства, их прав и обязанностей, возможностей использования гражданско-правовых исковых средств защиты нарушенного права.

Юридико-техническая сложность решения проблемы административного иска в рамках цивилистических кодексов не означает его невозможность в принципе. Однако некоторые авторы под эту юридико-техническую проблему попыталась подвести теоретическое обоснование. В результате получили возрождение концепции об отсутствии в делах из административно-правовых отношений спора о праве.

5. Спор о праве административном как предмет административной юстиции.

Спор о праве административном как предмет административной юстиции был обозначен еще в XIX в. в одном из первых российских исследований в этой области [37]. В ряде зарубежных стран административно-процессуальные законы, регулирующие административное судопроизводство, называются не иначе как акты о порядке разрешения административных споров. Однако отдельные современные российские авторы пытаются доказать принципиальную невозможность судебноадминистративных споров. Так, В.М. Шерстюк считает, что производство по делам, возникающим из административнно-правовых отношений, является самостоятельным видом гражданского судопроизводства и существенно отличается от искового, прежде всего по предмету судебной деятельности. В исковом производстве таким предметом выступает спор о праве гражданском, а в производстве по делам, возникающим из административных правоотношений суд спора о праве не разрешает, т.к. его задача при разрешении этих дел — проверка законности нормативных и ненормативных актов административных органов [38].

С таким подходом нельзя согласиться. Во-первых, производство по делам из административно-правовых отношений по новому АПК РФ не может быть видом гражданского производства, поскольку является административным судопроизводством (ст. 29 АПК РФ). Во-вторых, ни АПК РФ, ни ГПК РФ не формулируют в качестве основной конечной цели судопроизводства проверку законности админист-

ративных актов. Такой целью является защита нарушенных или оспариваемых прав и свобод и законных интересов частных лиц, в том числе в сфере предпринимательской деятельности (ст. 2 АПК, ст. 2 ГПК). Укрепление законности как задача судопроизводства (п. 4 ст. 2 АПК) является целевой установкой как минимум третьего порядка по отношению к основной конечной цели, сформулированной в п.

1 ст. 2 АПК. Она вполне обоснованно рассматривается как дополнительная (факультативная) цель судопроизводства, выступающая в качестве средства достижения основной конечной цели [39]. Отсюда вполне правомерен вывод, что проверка законности административных актов — это не самостоятельная задача деятельности суда, а средство разрешения спора о праве административном в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав в публично-правовых отношениях. При этом нельзя не согласиться с тем, что предъявление гражданином или юридическим лицом в суд требования о признании акта недействительным — это именно способ защиты прав обратившегося лица, а не способ контроля за законностью применяемых решений [40].

В-третьих, очевидно, что частное лицо оспаривает (ст. 191, 197 АПК и ст. 251, 254 ГПК) административные действия и решения АПК РФ и ГПК РФ не для проверки их законности, а для защиты нарушенного в материальном публичноправовом отношении субъективного права. Это характерно как для оспаривания индивидуальных, так и нормативных правовых актов, поскольку одним из обязательных условий в этом случае является нарушение прав и законных интересов, незаконное возложение обязанностей и создание иных препятствий для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 192 АПК). Особенность оспаривания нормативных актов состоит в том, что при разрешении этих дел на первый план выдвигается не проблема прав и обязанностей в регулятивном публично-правовом отношении, а проблема соответствия или несоответствия нормативного акта закону. В результате административный спор касается не конкретных прав обязанностей в конкретном публично-правовом отношении, как это имеет место при оспаривании индивидуальных актов, а соответствия нормативного акта его должному месту в иерархии нормативных актов, требованиям закона. Иными словами, и при оспаривании нормативных актов имеет место административно-правовой спор, но не по поводу субъективных прав и обязанностей в публично-правовом отношении, а по поводу соответствия одной нормы объективного права другой норме, имеющей большую юридическую силу. Это — спор не о правах, а спор о праве, объективном, который в зарубежной (и русской дореволюционной) доктрине получил обозначение «спор об объективной законности».

Исходя из этого необходимо различать: а) спор о праве гражданском и спор о праве административном: в делах, возникающих из публично-правовых отношений действительно отсутствует спор о праве гражданском, но налицо спор о праве административном; б) спор о субъективных публичных правах и обязанностях, который фактически имеет место в производствах, регулируемых гл. 24 и 25 АПК и гл. 25 и 26 ГПК, и спор об объективном публичном праве, разбирательство которого фактически осуществляется в порядке гл. 23 АПК и гл. 24 ГПК с использованием абстрактного нормоконтроля в качестве средства его разрешения8. В этом плане о самостоятельном значении судебного контроля как цели деятельности суда можно говорить лишь применительно к производству по делам об оспаривании нормативных актов, но и это производство возбуждается по заявлениям частных лиц лишь в том случае, если оспариваемый акт затрагивает их права и свободы. Даже француз-

£

Такая классификация административных споров с материально-правовой точки зрения в известной мере может служить аналогом их подразделения во многих зарубежных странах на споры о законности или превышении власти и споры «в порядке полной юрисдикции» (полные споры), т.е. споры, предметом которых являются субъективные права и обязанности — налоговые, избирательные, пенсионные и т.д. (Франция. Греция. Египет, Испания, Ливан, Португалия и др.).

скую систему административной юстиции нельзя рассматривать исключительно как систему контроля законности, хотя принято — и не без оснований — считать, что она была создана для осуществления административным судом объективного контроля применяемой нормы, в то время как германская модель административной юстиции, — для обеспечения, в первую очередь, судебной защиты прав граждан [41]. Дело в том, что во французской системе административной юстиции контроль законности как цель деятельности суда публичного права осуществляется лишь при разбирательстве споров, заявляемых иском о превышении власти. В то же время в так называемых полных спорах, т.е. спорах о субъективных правах и обязанностях судебный контроль имеет подчиненное значение и служит целям защиты нарушенного права при разрешении административного спора.

В-четвертых, нельзя согласиться с тем доводом, что предметом судопроизводства по делам из административных правоотношений являются нормативные правовые акты, действия (решения) административных органов, а не спор о праве. Частное лицо, оспаривая действия (решения) административных органов, апеллирует к правосудию, прежде всего для разрешения спорных вопросов, касающихся его прав и обязанностей в отношениях с этими органами и возникающих в связи с принятием этих предположительно незаконных решений или совершением предположительно незаконных действий. В этом необходимо различать предмет судопроизводства и предмет спора (гражданского, административного и т.д.). Предмет судопроизводства — при рассмотрении как гражданских дел, так и административных дел — это правовой спор (гражданский или административный). Вместе с тем предметом административного спора по поводу субъективных прав и обязанностей являются именно эти права (нарушенные, оспариваемые) и обязанности, незаконно возлагаемые на лицо субъектами публичного управления (ст. 198 АПК, ст. 225 ГПК). Именно нарушение этих прав, а не незаконность административных действий (решений), доказывает частное лицо при разрешении данной категории дел. Именно защите и восстановлению этих прав и должна служить при разрешении спора проверка действий (решений), законность которых должен доказывать административный орган.

Иная ситуация имеет место в споре о праве объективном, предполагающем осуществление абстрактного нормоконтроля: его предметом являются вопросы соответствия или несоответствия нормативного акта закону, а не субъективные права и обязанности. Дело в том, что в споре о праве объективном правоотношения, возникшие в связи с применением этого акта в отношении заявителя и связанные с ним вопросы его объективного права, непосредственно предметом судебного разбирательства не являются. Предметом судебной защиты в данном случае выступает не субъективное, а объективное право. Однако даже это не дает оснований рассматривать деятельность суда только как контрольную, а не правосудную. Деление форм судебной власти на правосудную и контрольную в зависимости от индивидуального (казуистического) либо нормативного характера судебной деятельности и судебных решений является некорректным. Современные исследования показывают, что обе они могут иметь как индивидуальное, так и нормативное содержание, обе они имеют правоприменительную природу [42]. Все это является содержательно-правовой основой для широкого понимания правосудия, включающего в себя как казуистическую, так и нормативную функцию.

В качестве аргументов, призванных обосновать отсутствие спора о праве в делах из административных правоотношений В.М. Шерстюк называет такие: а) разрешение правового спора судом предполагает наделение его правами по применению санкций, а при разрешении дел, возникающих из административных правоотношений, суд «не подменяет административные или представительные органы и каких-либо санкций, предусмотренных нормами административного и других отраслей права, не применяет»; б) не обладая правами на применение санкций, суд не может решать правовой спор по существу, а поскольку спора в делах из админи-

стративных правоотношений нет, то такие полномочия ему не нужны. Проверяя законность и обоснованность административного постановления, акта (действия), суд устанавливает существенные для дела обстоятельства, в том числе не установленные самим административным органом, но на основе установленных фактов заново дело не решает, а может лишь признать акт (действие) незаконным и необоснованным и отменить (изменить) его, обязать совершить (не совершать) то или иное действие; в) поскольку по делам из публично-правовых отношений «на суд первой инстанции законом возложены контрольные функции, он административный спор по существу не разрешает, то суду нет никакой необходимости выяснять и устанавливать юридические факты, не поставленные на рассмотрение и на выяснение государственным органом при разрешении административного спора и вынесении постановления»[43].

Таким образом, как следует из несколько противоречивых рассуждений В.М. Шерстюка, административный спор существует, но разрешает его не суд, а иные государственные органы. Суд же обязан лишь проверить правильность его разрешения и не более того. Однако, во-первых, вопреки утверждениям В.М. Шерстюка в законе нигде — ни в Конституции РФ, ни в процессуальном законодательстве — деятельность суда первой инстанции при рассмотрении дел из публичных правоотношений прямо и однозначно не сводится к контрольной функции. Напротив, она рассматривается, прежде всего, как функция правосудия, выступающая гарантией защиты прав и свобод частных лиц (ст. 46 Конституции РФ). Даже в делах об оспаривании юрисдикционных актов — постановлений о привлечении к административной ответственности — предполагается не простая операция контроля, а пересмотр постановлений и решений (гл. 30 Ко АП РФ) в целях восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, выявление и устранение ошибок в деятельности административных органов9. Применяя в новом КоАП РФ термин «пересмотр» в отличие от «обжалование» в КоАП РСФСР, законодатель тем самым подчеркивает, что дело в этом случае рассматривается (пересматривается повторно) в полном объеме (п. 3 ст. 30.6). Соответственно, производство в этом случае включает три этапа: 1) подготовительный; 2) этап проверки законности и обоснованности вынесенного постановления по делу; 3) рассмотрение дела в полном объеме, независимо от того какие вопросы, относящиеся к предмету исследования по делу, поднимались, рассматривались, обжаловались и т.д. [44]. По сути дела, КоАП РФ предусматривает, как верно отмечается рядом авторов, апелляционный порядок разрешения дел об оспаривании наказательных постановлений, более эффективный в плане защиты прав граждан, ибо при новом рассмотрении дела в полном объеме появляется возможность исследовать дополнительные доказательства, что способствует еще в большей степени вынесению, законного решения [45].

Во-вторых, перечень видов административно-правовых актов не ограничивается лишь юрисдикционными актами административных органов, которые издаются с целью административного наказания К ним относятся также: а) акты, определяющие права, т.е. предоставляющие правомочия материального или процессуального характера; б) акты, устанавливающие обязанности; в) акты, содержащие превентивно-принудительные меры (не являющиеся санкциями). Действия и решения административных органов, выражающиеся в непредоставлении законных прав или их сужении (умалении), незаконном возложении обязанности или незаконном привлечении к какой-либо ответственности суть основания административного спора, повод к административному иску, а не просто самодостаточной предмет контроля. Причем определение законности этих действий и решений — это отнюдь не простая механическая операция судебного контроля. В литературе, в связи с этим, вер-

9 Именно на этой правовосстановительной цели пересмотра вполне справедливо акцентируется внимание в литературе. См.: Комментарий к КоАП РФ / Под ред. Ю.М. Козлова. — М., 2002. С. 1135.

но отмечается, что «арбитражный суд может решить вопрос о характере акта, о его законности, а также о нарушении прав или законных интересов истца только рассмотрев дело по существу» [46].

В-третьих, было бы упрощением сводить цель разрешения любого административного спора к применению каких-либо карательных (административных, дисциплинарных и т.п.) санкций к должностному лицу или органу, которые приняли решение, нарушающее права частных лиц. Такой подход, с одной стороны, отражает превратные представления о сути административной юстиции, цель которой не реализация штрафных санкций, а защита и восстановление нарушенного права, а с другой стороны, сводит все санкции (и ответственность) лишь к штрафным или карательным.

Между тем, в соответствии с современными теоретическими воззрениями, санкции могут быть не только карательными, но и правовосстановительными, т.е. такими, которые направлены на устранение непосредственного вреда, причиненного правопорядку (восстановление нарушенных права, принудительное выполнение обязанностей, устранение противоправных состояний) [47] . В этом контексте издание административно-правового акта, нарушающего права и несоответствующего закону, вполне правомерно рассматривать как правонарушение [48], а его отмену, признание его недействующим — как меру или самостоятельный вид юридической ответственности, как правовосстановительную санкцию [49]. Признавая правовой акт незаконным, недействующим, обязывая должностное лицо или орган совершить определенные действия (или не совершать их), принять решение или иным образом восстановить нарушенные права частных лиц (п. 5 ст. 201 АПК, ст. 258 ГПК) суд тем самым решает главную задачу административной юстиции: путем правовосстановительной санкции защищает нарушенное право или законный интерес, устраняет препятствия для их реализации. Вопрос о штрафной ответственности должностных лиц для разрешения административного спора и защиты права не имеет самостоятельного значения и должен решаться в порядке иного, самостоятельного производства — дисциплинарного, административно-наказательного или уголовного в зависимости от степени (существенности) нарушения прав и свобод.

Административно-правовой спор предполагает специальное процессуальное средство его заявления в суд — административный иск. Признание административного иска как средства обращения в суд, содержащего требование о защите нарушенного права, позволит однозначно определить субъектов административного спора как стороны процесса и четко установить их правовой статус. Такое признание будет означать повышение правовых гарантий участников процесса и усиление состязательных начал в судопроизводстве. Все это, в свою очередь, даст возможность обеспечить в административном судопроизводстве оптимальное соотношение состязательного начала, юридического равенства сторон и активной, координирующей роли суда с целью обеспечения равенства доказательственных возможностей сторон и их фактического равенства в процесса. Легальное признание административного иска означает не простой отказ от использования термина «жалоба» и замену его на термин «иск», хотя это в мировоззренческом плане также весьма необходимо. Оно предполагает возможность предоставления управомоченнному лицу многообразных исковых средств защиты нарушенного права. В результате такого признания, как верно отмечает И. Зайцев, гражданин-истец получает возможность отказываться от заявленного требования, изменять его основание или предмет, а если ставится вопрос о возмещении ущерба — изменять и цену иска. Ответчик (орган управления или должностное лицо) сможет признавать заявленное требование, выдвигать материально-правовое и процессуальные возражения против

10 Соответственно, юридическая ответственность подразделяется на два основных вида: правовосстановительную (восстановительную) и карательную (штрафную). См.: Морозова Л.А. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Т. 2. —М., 1998. С. 602-609.

иска, а в случае появления самостоятельных правопритязаний к гражданину-истцу использовать возможность предъявления встречного иска [50]п.

6. Административная юстиция и проблемы гармонизации административно-процессуального права.

Создание полноценной системы административной юстиции предполагает внимательное изучение и использование в соответствие с национальными реалиями передового зарубежного опыта в этой сфере, «подтягивание» административно-процессуального права России до уровня европейских стандартов.

Проблема гармонизации правового регулирования встает перед Россией не только в связи с ее вступлением в Совет Европы. Она имеет и самостоятельное значение с точки зрения совершенствования национального законодательства, и судебную систему в соответствии с европейскими стандартами. В плане гармонизации административного права и административного судопроизводства весьма важную роль играют Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам, определяющие ряд принципов, касающихся защиты прав граждан от действия административных властей. В контексте этих рекомендаций представляется необходимым остановиться, по крайней мере, на двух моментах, имеющих отношение к использованию в проекте КАС европейских стандартов.

Во-первых, весьма важное значение для эффективной защиты прав граждан имеет институт предварительной защиты, общие параметры которого определяются Рекомендацией № Я (89) 8 [51]. Основные идеи этого института нашли свое отражение в проекте КАС. Однако он содержит и ряд пробелов. В частности, не определяются правовые основания применения мер обеспечения административного иска. Рекомендация № Р (89) 8 в качестве одного из таких оснований называет ситуацию, когда оспариваемые действия способны причинить серьезный ущерб, который может быть устранен без последствий только с большими трудностями. Отсутствуют в проекте КАС указания на сроки применения обеспечительных мер, на возможность доступа заинтересованных третьих лиц, на состязательный характер процедуры, за исключением дел, не терпящих отлагательства. Думается проект КАС повысит уровень правовой защиты граждан, если учтет решение этих вопросов, предлагаемое в рекомендации.

Во-вторых, вряд ли можно признать отвечающим духу времени факт отсутствия в проекте КАС положений о возможности мирового соглашения между сторонами административно-правового спора. Такой подход не отражает новых реалий и современной правоприменительной практики судов, в том числе Верховного Суда РФ. Традиционно, приводимые аргументы в пользу того, что мировое соглашение по административным делам чревато нарушением интересов государства, а также лиц, участвующих в деле, нельзя признать убедительными. Несомненно, по отдельным категориям таких дел, например, по делам об оспаривании нормативных актов, мировое соглашение вряд ли возможно. Однако оно вполне допустимо по избирательным, финансовым и иным спорам и судебная практика дает тому примеры. Возможность примирения сторон административно-правового спора путем заключения мирового соглашения или с использованием иных примирительных процедур допускает и российский законодатель (ст. 190 АПК РФ)1 .

11 Возможность использования всех отмеченных И. Зайцевым процессуальных средств широко предусматривается современным административно-процессуальным правом многих зарубежных стран, в том числе и африканских. См., например, Закон Республики Ангола об административно-спорной юрисдикции 1996 г.

Институт примирения сторон находит широкое применение в законодательстве многих стран. Например, в Административно-процессуальном кодексе Польши ему посвящена целая глава. В новом Законе об административно-спорной юрисдикции 1998 г. Испании к «иным способам завершения административно-спорного процесса» относятся отказ от иска, признание иска, «внепроцессуальное удовлетворение претензий» и «судебное взаимодействие», предполагающее достижение соглашения сторон (ст. 77).

Целый ряд рекомендаций Комитета министров Совета Европы государствам-членам, в частности Рекомендация № Р (81) 7 относительно облегчения доступа к правосудию [52], Рекомендация № (86) 12 относительно мер по сокращению рабочей нагрузки на суды [53], ориентируют на облегчение и поощрение (где это уместно) примирения сторон спора как до его принятия к судебному производству, так и в ходе разбирательства. На использование процедуры примирения по административным спорам во время судебного разбирательства (в том числе по рекомендации судьи) ориентирует и Рекомендация № Р (2001) 9 «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами» [54]. В этом контексте представляется не только целесообразным, но и необходимым, включение в проект КАС главы о примирительной процедуре и мировом соглашении.

Принятие КАС и закона об административных судах — это обязанность российского законодателя по реализации ст. 118 Конституции РФ, провозглашающей административное судопроизводство как форму осуществления судебной власти. Эти законы, несомненно, окажут революционизирующее влияние на развитие административного права в России. Они будут способствовать, с одной стороны, преодолению его наказательно-полицейского «уклона», вызванного интенсивным формированием в советский период административно-деликтного права. С другой стороны, они станут основой для превращения российского административного права в право, обеспечивающее баланс интересов государства и частных лиц, гарантирующее справедливое разрешение административных споров и надлежащую защиту частных лиц от произвола власти. В то же время существует прямая зависимость между учреждением административной юстиции и состоянием науки административного права, которая, как было верно подмечено еще в начале XX в., не может развиваться там, где нет организованной административной юстиции [55].

ЛИТЕРАТУРА

1. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации проблемы реализации. — М., 2002. С. 6.

2. Авакьян С.А. Конституция России природа, эволюция, современность. — М., 2000.

3. Кутафин О.Е. Конституция и проблемы ее реализация // Российский конституционализм проблемы и решения. — М., 1999.

4. Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий // Российская газета. 1999. 31 дек.

5. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики: Дисс... канд. юрид. наук. — СПб., 1999. С. 8-9, 14-18.

6. Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» / Под ред. К.А. Экштайна. — М.: Экон, 2000. С. 299.

7. Комментарий к Конституции РФ / Отв. ред. Л.А. Окуньков. — М.: Бек, 1996. С. 510-51; Комментарий к Конституции РФ. — М.: Юристь, 2002. С. 838-841.

8. Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Карповича. — М.: Юрайт, 2002. С. 826-827.

9. Бархатова Е Ю. Комментарий Конституции РФ. Научное издание. — М.: Проспект, 2003. С. 192-193.

10. Бархатова Е.Ю. Комментарий Конституции РФ. Научное издание. — М.: Проспект, 2003. С. 376.

11. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. — М., 1997. С. 131; Демин А.А. Обсуждение проекта ФКЗ РФ «Об административном судопроизводстве»; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. ФКЗ «Об административном судопроизводстве. Общая часть. Инициативный проект с комментариями. — М.,

2001.С. 122-123.

12. Hood Phillips О., Jackson P. Constitutional and Administrative Law. — L., 1978. P. 636.

13. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. №127. Ст. 692.

14. Стартов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. — Воронеж, 2003. С. 12-13.

15. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П; Постановление Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. № 19-П; Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0.

16. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции // Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право. — М., 2000.

17. Покровский С.П. Государственный совет во Франции. - Ярославль, 1913. С. XLV.

18. Лебедев В. Совершенствование правосудия — существенный фактор устойчивого развития России // Российская юстиция. 2003. № 3. С. 2-4.

19. Путин В. В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 4.

20. Известия.2201—2003.

21. Григорьева Е. Для споров с государством должен быть отдельный суд // Известия. 2003. 25 апр.

22. Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. — Тбилиси, 1986. С. 255-256.

23. Козак Д. Суд в современном мире проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2001. №9. С. 5-6.

24. MacGregor J. Mechanism for Redress of Citizens Grievances in Russia // Constitutional Reform and International Law in Central and Eastern Europe. The Hage etc. 1998. P. 17.

25. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. 1998. 18 мая. №20. Ст. 2173.

26. ГуевА.Н. Постатейный комментарий к ГПК РФ. — М.: Экзамен, 2003. С. 22.

27. Салищева Н. К проблеме формирования административного судопроизводства в России // Конституционное право. Восточно-европейское обозрение. 2002. №3. С. 79-82; её же: Административное судопроизводство требует кодификации // ЭЖ-Юрист. 2003. № 12; Абросимова Е. Административная юстиция в России парадоксальное развитие // Конституционное право Восточноевропейское обозрение.

2002. № 2. С. 67-76; Радченко В. К вопросу о стратегии развития административной юстиции в России // Там же. С. 62-66; см. также: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. ФКЗ «Об административном судопроизводстве. Общая часть. Инициативный проект с комментариями... С. 27-38.

28. Gonzales Perez J. Eajusticia administrative en Espana. — Madrid, 1974. P. 76.

29. Носов E. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. №4(16). С. 71-81.

30. Шайо А. Нестерпимая правота прав. Право посткоммунистических обществ // Российский бюллетень по правам человека. 1995. Вып. 5. С. 13.

31. Абрамов С. К разработке проектов кодексов. В советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. №3. С. 8-10.

32.Лесницкая Л.Ф. Суд общей юрисдикции и вопросы административной юстиции // Судебное рассмотрение административных дел правовая реальность и перспектива развития. М., 2002. С. 121.

33. Егорова О.В. Производство по делам, возникающим из административноправовых отношений // Журнал российского права. 2001. №5. С. 135.

34. Комментарий к Конституции РФ. — М.: Юристъ, 2002. С. 362.

35. Гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. — М., 2003. С. 422.

36. Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса РФ. — М., 2003. С. 147.

37. Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе. — Харьков, 1879. С. XI.

38. Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса РФ. — М., 2003. С. 143.

39. Комментарий к АПК РФ / Под ред. Г.А. Жилина. — М., 2003. С. 6-7.

40. Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам / Под ред. В.М. Жуйкова. -— М., 1999. С. 87.

41 .Стартов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. — М.: Норма, 2001. С. 205.

42. Шмавонян Г.А. Конституционное производство Армении в системе разделения властей: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — М., 2000. С. 7-8, 16-17.

43. Шерстюк В.М. Цит произв. С. 143, 144, 148.

44. Комментарий КоАП РФ / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. — М., 2002. С. 937.

45. Ламонов В.Е. Деятельность судей районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2002. С. 187.

46. Горлачева М.И. Судебное обжалование решений налоговых органов: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — СПб., 2002. С. 18.

47. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. — М., 1962. С. 106-110.

48. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. — М., С. 117-131; Самощенко КС. Понятие правонарушения по советскому законодательству. — М., 1963. С. 207-210; Теория государства и права. — М.: Норма-ИНФРА, 1999. С. 412-413.

49. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. — Воронеж, 1980. С. 84; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. — М., 1971. С. 212-213.

50. Зайцев И. Административные иски // Российский юстиция. 1996. №4. С. 25.

51. Recommendation № R (89) 8 of the Committee of Ministers to Member States on Provisional Court Protection in Administrative Matters (Adopted by the Committee of Ministers on 13 September 1989 at the 428th Meeting on the Ministers Deputies). Cm.: http://www.coe.int.

52. Recommendation № R (81) 7 of the Committee of Ministers to Member States on Measures Facilitating Access to Justice (Adopted by the Committee of Ministers on 14 May 1981 at its 68th Session). См.: http://www.coe int.

53. Recommendation № R (8) 12 of the Committee of Ministers to Member States Concerning Measures to Prevent and Reduce Excessive Work load in the Courts (Adopted by the Committee of Ministers on 16 September 1986 at the 399th Meeting of the Ministers Deputies). См.: http:///www.coe.int.

54. Рекомендация №R(2001)9 Комитета Министров Совета Европы государ-ствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами» // КПВО. 2002. №3. С. 111-124.

55. Покровский С.П. Государственный Совет во Франции. — Ярославль, 1913. С. XVIII.

CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION 1993 AND PROBLEMS OF ESTABLISHING ADMINISTRATIVE JUSTICE

A.B. Zelentsov

The Department of Administrative and Financial Law Russian People’s Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117189 Moscow, Russia

The article is devoted to the constitutional bases of creating administrative justice in Russia, its subjects and forms the problems of administrative courts and harmonization Russian administrative law with European standards.