CC BY
173
9 См.: Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» // Российская газета. 1995. 4 марта; Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» // Российская газета. 1995. 16 марта.
10 См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. М., 2011. С. 349.
11 См.: Российская газета. 1997. 23 дек.
12 См.: Российская газета. 1995. 24 авг.
13 См.: Российская газета. 2003. 1 апр.
14 См.: Российская газета. 2010. 14 апр.
15 См.: Российская газета. 2009. 30 дек.
16 См.: Андреева Л.В. Развитие коммерческого (торгового) права в свете принятия Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом. 2010. № 3. С. 31.
17 См.: Там же.
18 См., например: Распоряжение Правительства РФ от 7 декабря 2011 г. № 2199-р «Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2012 год» // Российская газета. 2011. 16 дек.
19 См.: URL: http://www.rosminzdrav.ru/medicine (дата обращения: 27.03.2013).
20 См.: Котляров И.Д. Повышение качества лекарственного обеспечения путем регулирования розничных цен на лекарственные средства // Астраханский медицинский журнал. 2011. № 1. С. 187-191.
21 Там же.
22 См.: Лев М.Ю. Указ. соч. С. 51 и далее.
23 См.: Там же. С.. 330.
24 См.: Там же. С. 82.
А.Н. Ермаков, И.Ю. Захарьящева
КОМПЕТЕНЦИЯ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
В статье рассматриваются вопросы подведомственности судам дел об оспаривании нормативных правовых актов. Анализируются критерии отнесения дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности к компетенции арбитражных судов.
Ключевые слова: арбитражный суд, оспаривание нормативных правовых актов, подведомственность дел арбитражному суду.
A.N. Ermakov, I.Y. Zaharyascheva
COMPETENCE OF ARBITRATION COURTS ON CASES OF CONTEST OF REGULATIONS
Article is devoted to research of questions of jurisdiction to vessels of affairs on contest of regulations. Criteria of reference of affairs on contest of regulations in the sphere of business and other economic activity to competence of arbitration courts are analyzed.
Keywords: arbitration court, contest of regulations, jurisdiction of affairs to arbitration court.
Вопросы теоретического характера, а также проблемы, возникающие в судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, включают в себя несколько аспектов, в т.ч. разграничение компетенции различных судебных органов по рассмотрению указанной категории дел.
© Ермаков Александр Николаевич, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aleks_law@mail.ru
© Захарьящева Иветта Юрьевна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса (Саратовская государ-164 ственная юридическая академия); e-mail: ivetta4@mail.ru
Дела об оспаривании нормативных правовых актов в России могут рассматривать Конституционный Суд РФ, арбитражные суды и суды общей юрисдикции. На разграничение их компетенции влияет ряд обстоятельств, которые можно объединить в две группы. Первая группа включает в себя такие обстоятельства, как вид правового акта, субъект, его принявший, а также основание проверки. Они позволяют определить основные, универсальные критерии подведомственности дел Конституционному Суду РФ - о проверке поименованных в законодательстве видов нормативных правовых актов на предмет их соответствия Конституции РФ. Ко второй группе обстоятельств относится определение предмета правового регулирования (конкретной сферы общественных отношений), который разграничивает компетенцию арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Арбитражные суды в России являются судами специальной компетенции и рассматривают споры, возникающие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. По общему правилу для определения подведомственности дела арбитражному суду необходимо наличие двух критериев, в качестве которых выступают характер спорного правоотношения (объективный критерий); субъектный состав спора (субъективный критерий).
Основным критерием разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции принято считать экономический характер спора, содержание которого, однако, четко не определено ни в законодательстве, ни в процессуальной доктрине. Поэтому в юридической квалификации характера спора значительную помощь оказывает дополнительный критерий - субъектный состав, который фактически и является определяющим.
Вместе с тем основополагающие критерии разграничения подведомственности дел между арбитражными судами и судами общей юрисдикции лишены своего практического значения применительно к делам об оспаривании нормативных правовых актов. Причина тому - многосубъектность правоотношений, включающая в себя различные категории адресатов правовых норм.
Следует указать, что проблемы определения подведомственности дел возникают не часто и в большинстве случаев связаны с невозможностью однозначной квалификации характера спорных правоотношений. Экономическая сфера общественных отношений является особой, т.к. предполагает участие в ней субъектов предпринимательской деятельности (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а в случаях, прямо предусмотренных законом, и других субъектов. Поэтому спор, возникший в результате принятия нормативного правового акта, затрагивающего права или законные интересы предпринимателей, будет носить экономический характер.
Специфика нормативного правового акта как средства регулирования общественных отношений такова, что он может быть адресован неопределённому кругу лиц, включающему в себя как субъектов предпринимательской деятельности, так и физических лиц. Указанные субъекты в материальном публичном правоотношении противостоят субъекту управления (например, государственному или муниципальному органу), но характер защищаемых прав и законных интересов будет различным. Предприниматель будет отстаивать свои экономические интересы, непосредственно влияющие на осуществление основной (гражданско-правовой) деятельности, в то время как физическое лицо, не осуществляющее предпринимательскую деятельность, будет защищать свои социальные интересы.
Все это дает основание утверждать, что для разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции недостаточно двух перечисленных ранее критериев. Специфика материальных правоотношений, заключающаяся в их многосубъектности, предопределяет необходимость применения дополнительных (специальных) критериев подведомственности указанной категории дел.
Первоначально в основе специального критерия разграничения компетенции судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов лежала отсылочная норма п. 1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ), требовавшая в целях определения компетентного суда обратиться к тому или иному федеральному закону, регулирующему спорные правовые отношения.
Универсальный и весьма удобный в юридико-техническом плане критерий разграничения подведомственности - указание на компетентный суд в федеральном законе - на практике усложнил доступность судебной защиты. Неправильное определение подведомственности споров, хотя и не часто, но все же имело место в практике при обращении в суд, в т.ч. и по той причине, что заинтересованные лица попросту не знали, каким образом данный критерий следует применять.
К тому же не все федеральные законы отличаются четкими и понятными формулировками норм о компетентном суде. Например, ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 25 ноября а 2013 г.)1 содержит следующую норму: «Решения, принятые путем прямого во? леизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного а. самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть | обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке». I Предложенная в этом Законе альтернатива в выборе компетентного суда, ба-
1 зировавшаяся на характере спора, вносила лишь дополнительные споры и не
го
| помогала однозначно установить компетентный суд. Подобные законотворче-
§ ские недочеты влекли ошибки при определении подведомственности не только
| истцами и заявителями, но иногда и самими судами, периодически порождая
2 дискуссионные решения.
° В 2010 г. в целях оптимизации определения подведомственности дел за-
« конодатель расширил специальный критерий за счет включения в норму п. 1
| ч. 1 ст. 29 АПК РФ указания на конкретные сферы правового регулирования,
I характеризующиеся участием в ней преимущественно субъектов предпринима-
° тельской деятельности (например, налогообложение, таможенное регулирование,
0
° валютное регулирование и т.д.). Данная норма предписывала арбитражным ¿5 судам рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актах неза-
1 висимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные пред-| приниматели или граждане.
Указанные изменения в совокупности, как представляется, усложнили реализацию права на судебную защиту, поскольку обусловили необходимость четко квалифицировать спорные правоотношения с применением формулировки одной из указанных в ст. 29 АПК РФ сфер правового регулирования, а при отсутствии соответствующей сферы - указания на федеральный закон, содержащий нормы 166 об отнесении споров к компетенции того или иного суда.
Возникшие сложности практического характера обусловили новый, «упрощенный подход» к разграничению подведомственности этой категории дел, заключающийся в исключении специального критерия вообще. В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 29 АПК РФ Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 317-Ф3 «О внесении изменений в статьи 29 и 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»2, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов при условии, если они затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Такая формулировка призвана упростить реализацию права на обращение в суд за защитой прав и законных интересов участников правоотношений, поскольку теперь при подаче заявления в суд будет учитываться только один критерий - экономический характер сферы общественных отношений, в которой затрагиваются интересы заявителя. Фактически возможность обращения в арбитражный суд сохранят только субъекты предпринимательской деятельности (юридические лица и индивидуальные предприниматели).
Следует иметь в виду, что правом на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта наделены не только участники гражданского оборота, но и иные субъекты: например, прокурор, государственные органы и некоторые другие субъекты (ч. 2 ст. 192 АПК РФ). Их обращение в суд связано не столько с защитой интересов конкретных адресатов нормативных предписаний, сколько с выполнением обязанностей по контролю за соблюдением законности в той или иной сфере, в т.ч. за недопущением применения нормативных правовых актов, не соответствующих другим нормативным ш правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу. н
Вопросы определения компетентного суда могут возникнуть в связи с много- С
а
субъектностью адресатов, в числе которых могут быть как организации, инди- т
о
видуальные предприниматели, так и физические лица. к
о
На следующем примере попробуем проследить, как бы изменилась подведом- о' ственность дела об оспаривании нормативного правового акта. Так, в арбитражный | суд Вологодской области обратилась индивидуальный предприниматель Соколова О
Н.В. с заявлением к Вологодской городской Думе о признании недействующим н
о
п. 2.1 Правил благоустройства г. Вологды в части, возлагающей на юридических Ю и физических лиц, в т.ч. осуществляющих предпринимательскую деятельность и
без образования юридического лица, являющихся землепользователями, а также С
к
собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами строений, поме- а щений и сооружений, обязанности несения бремени содержания прилегающей д
е
территории, не являющейся собственностью данных субъектов. На основании | заявления арбитражный суд возбудил производство по делу № А13-11471/2012 и № решением от 28 декабря 2012 г. требования заявителя удовлетворил3. 69
Оспариваемый в приведенном примере правовой акт предписывает норма- • тивную модель поведения неопределённому кругу лиц, включающему в себя к как субъектов предпринимательской деятельности, так и иных лиц, такую деятельность не осуществляющих. По новым правилам определения подведомственности в том случае, если заинтересованность в признании правового акта недействующим проявит юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), то ему необходимо будет обратиться в арбитражный суд, т.к. деятельность такого субъекта в публично-правовой сфере носит экономический характер. 167
Физическое лицо, не согласное с положениями этого же правового акта, будет обязано обратиться в суд общей юрисдикции.
При этом возникает вопрос о том, каким образом должен определить компетентный суд, например, прокурор, поскольку в случае подачи им заявления предметом защиты будут выступать прежде всего публичные интересы, и только потом интересы конкретного лица (группы лиц).
Внесенные законодателем в ст. 29 АПК РФ изменения затронут и такой аспект судебной деятельности, как формирование единообразия судебной практики. Начиная с 2013 г., арбитражные суды будут рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих те сферы общественных отношений, которые к их компетенции ранее не относились. Речь идет, например, о спорах в сфере землеустройства и землепользования, которые были подведомственны судам общей юрисдикции.
На основании изложенного следует констатировать, что предложенные законодателем новые правила определения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, хотя фактически и упрощают физическим и юридическим лицам реализацию права на обращение в суд, все же не являются оптимальными с точки зрения «юридической чистоты» правового регулирования института подведомственности. Более того, повышается риск возврата к проблеме альтернативной подведомственности, имевшей место до принятия АПК РФ 2002 г. В итоге на практике мы можем получить эффект «двойных стандартов» (как это было по корпоративным спорам до 2002 г.): по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта различными судебными а органами могут быть приняты диаметрально противоположные судебные акты. ? Такое, на наш взгляд, неудачное юридико-техническое решение проблемы
а. подведомственности арбитражному суду этой категории дел обусловило по-| следующий возврат законодателя к первоначальной нормативной конструкции
1 ст. 29 АПК РФ. Согласно Федеральному закону от 7 июня 2013 г. № 126-ФЗ4 | «О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса
го
| Российской Федерации» компетенция арбитражного суда по рассмотрению дел об
§ оспаривании нормативных правовых актов вновь стала определяться указанием
| на нее в федеральном законе.
2 Динамика изменений ст. 29 АПК РФ, к сожалению, свидетельствует о право° творческой несогласованности в решении исследуемого в настоящей статье во-« проса. Сменяющие друг друга нормативные положения больше похожи на некий | «юридический эксперимент», сомнительный как с теоретической точки зрения, е так и с практической.
° В качестве решения рассматриваемой проблемы можно предложить два вари-
0
° анта оптимизации норм о подведомственности дел об оспаривании нормативных
го
¿5 правовых актов, в основе которых лежат изменения организационных основ
1 судебной власти и критериев разграничения подведомственности дел в рамках | деятельности функционирующих в России судов соответственно.
Модификация судоустройственного аспекта видится в двух направлениях.
С одной стороны, решение данной проблемы возможно путем отнесения дел об оспаривании нормативных правовых актов к ведению судов одной судебной системы (только арбитражных судов либо исключительно судов общей юрисдикции). Такой подход станет, на наш взгляд, наиболее приемлемым, поскольку, 168 во-первых, исключит споры о подведомственности; во-вторых, не потребует
Т. А. Савельева • О некоторых проблемах совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве)
значительного времени для формирования судебной практики в связи с тем, что практика по рассмотрению данной категории дел наработана и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции; в-третьих, не повлечет существенного увеличения нагрузки на судей, поскольку, по данным судебной статистики, количество дел об оспаривании нормативных правовых актов составляет менее 1% от общего количества дел, рассматриваемых судами.
С другой стороны, альтернативой существующим судебным системам является создание системы административных судов, которые и будут разрешать все споры в сфере публично-правовых отношений. Справедливости ради стоит сказать, что эта идея имеет как своих сторонников, так и противников, и обсуждается в юридическом сообществе уже не первый год. Однако нельзя не отметить, что перспектива создания административных судов в России (по крайней мере в ближайшие годы) весьма туманна.
Функциональный аспект поднятой проблемы может быть решен за счет изменения критериев подведомственности дел с сохранением существующей компетенции судов, но при соблюдении следующих условий. Полагаем, что основным критерием разграничения компетенции судов должна остаться сфера правового регулирования (при условии ее указания в нормах процессуального законодательства). При этом к компетенции арбитражного суда следует отнести споры во всех сферах, где участвуют только субъекты предпринимательской деятельности, для чего необходимо пересмотреть перечень сфер правового регулирования, ранее содержавшийся в п. 1. ч. 1 ст. 29 АПК РФ. В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами законодательства о подведомственности указанной категории дел важным видится дача соответствующих разъяснений Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ и Пленумом Верховного Суда РФ в рамках общего постановления.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. I), ст. 7642.
3 См.: Решение арбитражного суда Вологодской области от 28 декабря 2012 г. по делу № А13-11471/2012. URL: http://ras.arbitr.ru/ (дата обращения: 23.01.2013).
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 23, ст. 2884.
Т.А. Савельева
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ) ЗАСТРОЙЩИКОВ
В статье исследуются новеллы законодательства о несостоятельности (банкротстве), регулирующего порядок удовлетворения требований граждан — участников строительства при банкротстве застройщиков. Анализируется режим погашения требований участников строительства по денежным обязательствам и обязательствам имущественного характера (о передаче жилых помещений). Вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства о несостоятельности (банкротстве) застройщиков.
Ключевые слова: банкротство застройщиков; размер требований участников строительства о передаче жилых помещений; размер денежных требований участников строительства; рыночная стоимость жилых помещений; убытки в виде реального ущерба.
© Савельева Татьяна Алексеевна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры арбитражного процесса (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nat111@bk.ru 169
