CC BY
248
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
Ольга Владимировна ВОРОБЬЕВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) gprocess@yandex.ru 125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
ПРОБЛЕМЫ КВАЛИФИКАЦИИ ОСПАРИВАЕМЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
(на примере некоторых актов органов местного самоуправления)
Аннотация. В статье затрагивается проблема определения компетентного (уполномоченного законом) суда, правильной квалификации характера оспариваемых правовых актов и выбора надлежащего процессуального порядка судебного разбирательства по делам об оспаривании решений органов местного самоуправления. Ключевые слова: нормативный правовой акт, ненормативный правовой акт, подведомственность дел арбитражным судам, оспаривание решений органов местного самоуправления.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.31.3.130-137
O. V. VOROBEVA, Ph. D. (Law), associate professor of the Civil and Administrative Procedure Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) gprocess@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str., 9 PROBLEMS OF QUALIFICATION OF THE CHALLENGED LEGAL ACTS THROUGH A JURISPRUDENCE PRISM (on the example of some acts of local governments) Annotation. In article the issue of determination competent (authorized by the law) vessels, the correct qualification of nature of the challenged legal acts and the choice of a proper procedural order of legal proceeding on cases of contest of decisions of local government bodies is touched. Keywords: regulatory legal act, not regulatory legal act, jurisdiction of affairs to arbitration tribunals, contest of decisions of local government bodies.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц довольно многочисленны в практике арбитражных судов . Проблема реализации закрепленного в Конституции РФ права на оспаривание в судах нормативных и ненормативных правовых актов представляет неизменный интерес как для практикующих юристов, так и для деятелей науки1 .
1 Клейн Н. И. О развитии арбитражного процессуального законодательства // Журнал рос© О . В . Воробьева, 2017 сийского права . 2010 . № 4 . С . 5—20 .
ЕСТНИК Воры,^ о. в. ф лол
уиивсотитстА Проблемы квалификации оспариваемых правовых актов |J|
имени o.e. Кутафина (мгюа) через призму судебной практики
Конституция РФ предоставляет субъектам правоотношений право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч . 2 ст. 46) . Данная норма носит абстрактный характер и гарантирует физическим и юридическим лицам возможность передать на рассмотрение суда правовой конфликт, возникший в результате вынесения решений, совершения действий или бездействия указанных в ней лиц2 .
Согласно ст. 12, 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также и нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными
В связи с этим важно правильное толкование природы правового акта, поскольку от него зависит как подведомственность дела, так и процессуальный порядок его рассмотрения
К проблеме квалификации правовых актов обращались юристы дореволюционной России3, советского периода4, обсуждается она и сейчас5 . Однако единого мнения о количестве признаков нормативного акта нет6 .
Определить, является ли правовой акт нормативным, возможно по его форме и содержанию . Исходя из положений п . 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 .11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомо-ченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, содержащий правовые нормы (правила поведения), обя-
2 О конституционно-правовом смысле см . : определение Конституционного Суда РФ от 20. 11.2003 № 449-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Егорова Андрея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года и рядом положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года» .
3 См . : Муромцев Т. Н. Определение и основное разделение права . СПб . : ИД С . -Петерб . гос .
ун-та, 2004. С . 141 ; Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права . СПб . : Юрид . центр- Е
Пресс, 2003. С . 156 ; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права . М . : Спарк, 1995. Т. 1. С . 236
4 Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства . Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР М . , ^ 1967. С.25 . Ш
5 Боннер А. Т. Применение нормативных актов в гражданском процессе // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб . : Изд . дом С . -Петерб . гос. ун-та, Изд-во юрид . ф-та С . -Петерб . гос . ун-та, 2005. С . 240 ; Никитин С. В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе : монография . М . : РАП,
Волтерс Клувер, 2010 . <
Д I
ной правотворческой практике // Журнал российского права . 2004. № 2 . С . 97 ; Жуй-
Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекций : в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2 . С . 24—25 ; Бошно С. В. Развитие признаков нормативного правового акта в современ-
ков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М . , 1997. С . 243—244.
ПРАКТИК
>
Л-I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
зательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений
Согласно позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ, под ненормативными правовыми актами понимаются акты «индивидуальные», направленные на конкретное правоотношение и «имеющие правовые последствия лишь для конкретных граждан и организаций»7 .
Таким образом, сложилось устойчивое общепризнанное определение нормативного правового акта, включающее в себя, помимо прочего, требования к его форме, издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие . Отсутствие этих обязательных атрибутов (или хотя бы одного из них) выводит акт из числа нормативных даже при наличии у него, как указано в постановлении Конституционного Суда РФ от 31.03 .2015 № 6-П, каких-то «нормативных свойств», к которым Конституционный Суд РФ относит общерегулирующее воздействие на общественные отношения, предписания о правах и обязанностях персонально неопределенного круга лиц, многократность применения (п . 4 . 2 названного постановления) Подобные подходы восприняты и закреплены в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации8 (ч . 8 ст. 213) .
Сохраняют актуальность проблемы определения компетентного (уполномоченного законом) суда, правильной квалификации характера оспариваемых правовых актов и выбора надлежащего процессуального порядка судебного разбирательства, а также установления процедуры оспаривания нормативных правовых актов, принятых с нарушением порядка (неопубликованных, незарегистрированных и проч )
Первая трудность, с которой чаще всего сталкиваются на практике суды, — правильное определение правовой природы некоторых актов органов местного самоуправления
К примеру, неоднозначное прочтение правовых норм, предоставляющих органам местного самоуправления возможность принимать решения о пересмотре мест размещения нестационарных торговых объектов, порождает многочисленные судебные споры по заявлениям субъектов предпринимательской деятельности . Такие споры можно разделить на две категории: об оспаривании актов органов местного самоуправления, которыми утверждаются схемы размещения нестационарных торговых объектов; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления, связанных с невключением нестационарных торговых объектов в схему размещения либо исключением этих объектов из схемы размещения
При этом рассмотрение дел соответствующих категорий является сложной юридической конструкцией, что обусловлено преобладающим использованием
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности п . 1 ч . 4 ст. 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть"» .
8 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред . от 29.06.2015) .
естник в°р°бьева 0 в ф
уиивсотитстА Проблемы квалификации оспариваемых правовых актов
имени o.e. Кутафина (мгюа) через призму судебной практики
оценочных терминов и категорий, не имеющих формального закрепления в законодательстве Российской Федерации, а также многочисленностью актов толкования права,принятых в рассматриваемой сфере9 .
До внесения изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ Федеральным законом от 07 .06 .2013 № 126-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» данные споры рассматривались арбитражными судами по правилам главы 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» названного Кодекса
Согласно подпункта 1 1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона № 126-ФЗ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда
Арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (п . 1 ч . 1 ст. 150 АПК РФ) .
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28 .06 .2014 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» дела, обозначенные в пп . 1.1 ч . 1 ст. 29 АПК РФ, которые не рассмотрены на день вступления в силу указанного Федерального закона, рассматриваются судами, принявшими их к производству, согласно правилам, предусмотренным АПК РФ и действовавшим на день принятия соответствующих дел к производству
В рамках рассмотрения арбитражным судом дела10 по заявлению индивидуального предпринимателя о признании незаконным акта органа местного самоуправления, устанавливающего схемы размещения нестационарных торговых объектов (постановление администрации города Смоленска от 25 12 2012 № 2317-адм «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Смоленска» (далее — Постановление № 2317-адм)), а также об исключении из данной схемы занимаемых им торговых мест была затронута интересная правовая ситуация: допустима ли квалификация судами актов органов публичной власти, не являющихся по общему правилу нормативными правовыми актами, в качестве таковых?
Суд первой инстанции рассмотрел заявление предпринимателей по пра-
□ Т
Д m
вилам гл . 23 АПК РФ, посчитав, что Постановление № 2317-адм в силу ст. 10 Федерального закона от 28 .12 .2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» является нор-
□
П
Р □
мативным актом, затрагивающим права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности .
Д
9 Дивин И. М. Определение объекта оспаривания в делах, рассматриваемых арбитраж- ^ ными судами в порядке главы 24 АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс . 2015 . № 4 . С . 15—21. □
10 Дело № А62-5357/2013 Арбитражного суда Смоленской области . ПРАКТИК!
>
¿я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Суд округа, прекращая производство по делу, исходил из того, что дело об оспаривании нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере торговли, неподведомственно арбитражному суду, согласно п . 1.1 ч . 1 ст. 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона № 126-ФЗ), поскольку положениями Федерального закона № 381-ФЗ не предусмотрено обжалование таких нормативных актов в арбитражный суд
Однако Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ11 указала, что Постановление № 2317-адм является муниципальным правовым актом, принятым по вопросам местного значения, связанным с осуществлением торговли, что не учтено судом округа
Исходя из положений статьи 78 Федерального закона от 06.10 .2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) и принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в п 2 2, 2 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.07 .2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», коллегия судей пришла к выводу о том, что отсутствие в законодательстве Российской Федерации норм, специально регулирующих порядок обжалования нормативных правовых актов в сфере торговли, не может рассматриваться как обстоятельство, исключающее применение общего правила обжалования решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, установленного ст. 78 Закона № 131-ФЗ, к правовым актам в сфере торговли .
Об экономическом характере спора свидетельствует цель оспаривания Постановления № 2317-адм — возможность осуществления предпринимателями торговой деятельности на территории муниципального образования, в частности города Смоленска
Сославшись на то, что изменение правила о подведомственности после принятия заявления к производству суда не является основанием для прекращения производства по делу, и с учетом разъяснений, изложенных в Обзоре 1 (2014), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 24 .12 .2014, а также п . 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 .06 .2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», судебная коллегия пришла к правильному выводу о том, что дело подлежало рассмотрению в арбитражном суде по правилам гл 23 АПК РФ (в редакции Федерального закона № 126-ФЗ) .
Следовательно, положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения . В связи с этим при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания . Оспариваемый правовой акт не может оцениваться в отрыве от приложений к нему12 .
Между тем при рассмотрении данного дела суды не исследовали правовую природу оспариваемого постановления администрации Кроме того, правовое
11 Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2015 № 310-ЭС14-7667.
12 Аналогичная позиция отражена в определении Верховного Суда РФ от 06.06.2012 № 57-В12-2 .
ЕСТНИК Вор°бьева В ф
уиивсотитстА Проблемы квалификации оспариваемых правовых актов
имени o.e. Кутафина (мгюа) через призму судебной практики
обоснование и выводы о его нормативном характере в судебных актах, принятых по настоящему спору, отсутствуют.
Изменение правила о подведомственности после принятия заявления к производству суда не является основанием для прекращения производства по делу. Такое дело должно быть рассмотрено по существу, если для этого нет других установленных законодательством препятствий
Прекращение производства по этим делам, в силу п . 1 ч . 1 ст. 150 АПК РФ, повлечет нарушение гарантированных ст. 46 и 47 Конституции РФ прав заявителей на судебную защиту и на рассмотрение дела тем судом, к подсудности которого оно отнесено законом (Обзор 1 (2014)) .
Второй сложный момент, возникающий в судебной практике, — соблюдение принципа доступности правосудия . Примером, иллюстрирующим правовую позицию Верховного Суда РФ в подобной ситуации, может служить следующее дело13 .
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления администрации муниципального образования, которым общество включено в перечень гарантирующих организаций для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения в этом муниципальном образовании, и об обязании устранить нарушение прав и законных интересов общества посредством исключения из приложений к постановлению указания на его статус как гарантирующей организации . В заявлении общество также сослалось на то, что ранее определением суда общей юрисдикции ему отказано в принятии аналогичного заявления со ссылкой на положения ч 1, 2 ст 27, п 2 ч 1 ст 29 АПК РФ Суд указал, что, исходя из субъектного состава участников спорных правоотношений, заявление общества неподведомственно суду общей юрисдикции и относится к компетенции арбитражного суда
Определением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением арбитражного суда округа, производство по делу прекращено со ссылкой на п . 1 ч . 1 ст. 150 АПК РФ . Суды исходили из того, что оспариваемое обществом постановление администрации представляет собой нормативный правовой акт органа местного самоуправления, не подлежащий оспариванию в арбитражном суде . Отклоняя довод заявителя об отказе суда общей юрисдикции в принятии соответствующего заявления общества, суды сослались на непринятие им мер к обжалованию определения суда общей юрисдикции .
Судебная коллегия Верховного Суда РФ отменила названные судебные акты Е
и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции14, сославшись на принцип, сформулированный Европейским Судом по правам человека: если в государстве существуют две судебные системы и одна из них отказалась рас- ^
сматривать спор из-за отсутствия компетенции, вторая судебная система обязана принять дело к своему производству без исследования вопроса о компетенции15 .
Р
□
Постановления ЕСПЧ от 24.03.2005 по делу «Бабурин (ВаЬипп) против Российской Федерации» (жалоба № 55520/00), от 22.06.2006 по делу «Авакова (Avakova) против
Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2016), утв . Президиумом Верховного Суда РФ 19 . 10 . 2016) . Разд . XI «Процессуальные вопросы» .
Определение Верховного Суда РФ от 13.07.2016 № 309-КГ16-152 . У
Д
I
Российской Федерации» (жалоба № 30395/04), от 22 12 2009 по делу «Безымянная (Bezymyannaya) против Российской Федерации» (жалоба № 21851/03) .
ПРАКТИК
>
14
15
Л-I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Поскольку в указанном деле суд общей юрисдикции отказал заявителю в рассмотрении по существу его требования ввиду неподведомственности дела этому суду, арбитражный суд обязан был принять и рассмотреть по существу такое требование
Кроме того, судами была дана неправильная квалификация оспариваемого акта, в силу того что акт органа местного самоуправления, определяющий конкретную гарантирующую организацию (список организаций) услуг водоснабжения и (или) водоотведения, относится к числу ненормативных актов, принятых в рамках организационно-распорядительных полномочий соответствующих органов
Данный акт не обладает существенными признаками, указанными в п 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 .11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», поскольку не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение
Четвертой из основных проблем, возникающих на практике арбитражных судов, является установление процедуры оспаривания нормативных правовых актов, принятых с нарушением порядка (неопубликованных, незарегистрированных и т д )
По этому вопросу в судебной практике существует несколько подходов . Например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении от 02 03 2006 № 58-О, статья 251 ГПК РФ не исключает возможность судебного оспаривания незарегистрированных и неопубликованных нормативных правовых актов, поэтому, выявив, что нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим
Кроме того, Конституционный Суд РФ в определении от 12 07 2006 № 182-О указал, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами .
Таким образом, суд не может ограничиться установлением лишь факта утраты юридической силы оспариваемого нормативного правового акта, но должен выяснить, были ли нарушены оспариваемым нормативным правовым актом права и свободы заявителя.
Приведенные примеры из судебной практики иллюстрируют тот факт, что при квалификации обжалуемого правового акта трудности у судов возникают нередко . Позиция Верховного Суда РФ в этом вопросе вполне обоснованна . Документы судебных органов, толкующие нормы права, дают судам ориентиры, однако содержат лишь признаки нормативного акта, без его дефиниции . В этой связи необходимость принятия закона, содержащего понятие нормативного правового акта, представляется очевидной
ЕСТНИК ворпе^о. в.
уиивсотитстА Проблемы квалификации оспариваемых правовых актов
имени o.e. Кутафина (мгюа) через призму судебной практики
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекций : в 2 т. — Свердловск, 1973 . — Т. 2 .
2 . Бошно С. В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной
правотворческой практике // Журнал российского права . — 2004 . — № 2 .
3 . Боннер А. Т. Применение нормативных актов в гражданском процессе // Из-
бранные труды по гражданскому процессу. — СПб . : Изд . дом С . -Петерб . гос . ун-та, Изд-во юрид . ф-та С . -Петерб . гос . ун-та, 2005 .
4 . Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц . — М ., 1997 .
5 . Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права . — СПб . : Юрид . центр-Пресс,
2003
6 . Клейн Н. И. О развитии арбитражного процессуального законодательства //
Журнал российского права . — 2010 . — № 4 .
7 . Муромцев Т. Н. Определение и основное разделение права . — СПб . : ИД
С . -Петерб . гос . ун-та, 2004 .
8 . Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства . Юридиче-
ская природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР — М ., 1967 .
9 . Никитин С. В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами
в гражданском и арбитражном процессе: монография . — М . : РАП, Волтерс Клувер, 2010 .
10 . Шершеневич Г. Ф. Общая теория права . — М . : Спарк, 1995 . — Т. 1. 11. Дивин И. М. Определение объекта оспаривания в делах, рассматриваемых арбитражными судами в порядке главы 24 АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс . — 2015 . — № 4 .
