CC BY
1059 О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 418 // Там же . 2008. № 23, ст. 2708. С . 7212 -7219.
10 Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки: постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 594 : в ред . от 28 марта 2015 г. // Там же . 2013 . № 29, ст . 3971. С . 78047811.
11 О Министерстве культуры Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 // Там же . 2011 . № 31, ст. 4758. С . 10288-10300.
12 Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека : постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322 : в ред . от 23 июля 2015 г. // Рос газета 2004 8 июля
13 О применении норм Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» : письмо Минком-связи России от 14 августа 2012 г. № 52-165/ВА . URL: ЫПр:// minsvyaz . ги (дата обращения: 18 .06 .2015) .
14 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г . № 3-ФЗ // Рос . газета . 2011. 10 февр .
УДК 342.92 © С. С. Нехорошева, 2016
Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав как административно-юрисдикционный орган в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних
С. С. Нехорошева
Проанализированы основные проблемы, возникающие при рассмотрении комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав дел об административных правонарушениях, совершенных родителями или иными законными представителями несовершеннолетних. Отмечено, что ответственный секретарь комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав единолично осуществляет подготовку материалов дела к рассмотрению, несмотря на то что комиссия является коллегиальным органом.
Ключевые слова: несовершеннолетние, родители, законные представители, комиссии, защита прав,
профилактика, правонарушения.
Одним из основных компонентов системы органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе и в случаях привлечения к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — комиссии) . В отечественной научной литературе отмечается роль комиссий как важного звена в системе власти, формирующего позитивное общественное мнение, способного выявить обстоятельства, негативно влияющие на развитие ребенка, и оказать адекватное противодействие этим обстоятельствам, помочь ребенку в его становлении как члена общества и, следовательно, защитить его права 1 .
Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав — российский специализированный государственный орган . Это коллегиальный орган системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Российской Федерации, который обеспечивает налаживание согласо-
ванной деятельности органов и учреждений системы профилактики, направленной на предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому, обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявление и пресечение вовлечения несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий и преступлений .
В соответствии с федеральным законодательством о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних комиссии в пределах своей компетенции:
1) обеспечивают осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних: физического, психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации;
2) выявляют и устраняют причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;
3) совместно с соответствующими органами или учреждениями готовят материалы, представляемые в суд, в связи с содержанием подростков в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого или открытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;
4) рассматривают вопросы об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательной организации, а также другие проблемы их обучения в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»;
5) оказывают содействие в трудоустройстве и социализации несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений; в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществляют иные функций по социальной реабилитации несовершеннолетних;
6) применяют меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
7) направляют в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, отчеты о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) на территории соответствующего муниципального образования 2.
В качестве важнейшей задачи оптимизации деятельности комиссий является определение правовой сущности комиссий, их функций, компетенций и полномочий. Однако создание организационной структуры комиссий, их профессионального состава представляет не менее важную задачу, от решения которой во многом зависит эффективность выполняемых ими функций
Так, в соответствии с примерным Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 (далее — примерное Положение), членами комиссий могут быть руководители (их заместители) органов
и учреждений системы профилактики, представители иных государственных и общественных организаций, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты законодательных органов, а также другие заинтересованные лица . Таким образом, комиссии являются коллегиальным органом, в том числе и уполномоченным в соответствии со ст. 23. 3 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях. Так как комиссии в своем составе собираются раз в одну-две недели, то за это время они чаще всего успевают рассмотреть дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними или в отношении них. Из-за большой загруженности члены комиссий не имеют возможности заниматься текущей координационной, статистической, методической работой, подготовкой заседаний, взаимодействием с регионами и т д
Государственными полномочиями в сфере применения административного законодательства в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних обладают муниципальные комиссии. Если проанализировать количество правонарушений, совершенных родителями или иными законными представителями несовершеннолетних, которые были рассмотрены комиссиями Воронежской области, то наблюдается их постоянное увеличение По данным комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав правительства Воронежской области, в 2010 г. количество правонарушений составило 5006, в 2011 г. — 5119, в 2012 г. — 5535, в 2013 г. — 6207, в 2014 г. — 6453 3. В течение года муниципальные комиссии собираются от 30 до 40 раз, т е каждая муниципальная комиссия области изучает минимум по три-пять материалов в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних за одно заседание, а в общей сложности, учитывая все категории материалов, рассматриваемых комиссией, их количество может достигать 30-40 По результатам рассмотрения члены комиссии принимают решение о применении мер воздействия к виновным
Рассмотрение такого количества материалов приводит к тому, что «в работе комиссий наблюдается явление „вращающихся дверей", когда приблизительно одна и та же группа подростков и родителей периодически вызывается на заседания, по их поводу принимается решение, и они уходят, чтобы через некоторое время явиться по вызову опять» 4 .
Изучение дела комиссией в течение нескольких минут не позволяет вникнуть в суть проблемы и оказать помощь подросткам и их родителям для выхода из сложившейся ситуации, а всего лишь создает видимость объективного назначения наказания, особенно если учесть уровень подготовки членов комиссий
По мнению А . Н . Дерюги, комиссии, являясь органами государственной власти, по своему составу сближаются с «органами общественной самодеятельности» 5 . Почти все лица, входящие в состав комиссий, — представители государственных органов и общественных организаций, осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе Одни выполняют их в силу своего должностного положения (как представители государственных органов или учреждений), другие работают на общественных началах (представляя общественные организации и широкие слои граждан)
Выполняемый комиссиями на муниципальном уровне объем работы, сложность и актуальность задач, стоящих перед данными субъектами административной юрисдикции, требуют от их председателей и заместителей постоянной сосредоточенности и внимания . Эти положения не всегда реализуются в связи с тем, что назначаемые на эти должности кандидаты выполняют свою основную работу, являясь, например, заместителем главы районной администрации и др Так, при рассмотрении комиссиями дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями КоАП РФ, по существу, обязательным является этап подготовки дела в соответствии со ст 29 1 КоАП РФ Практически всегда подготовку осуществляет ответственный секретарь комиссии, несмотря на то что комиссия является коллегиальным органом, а изучать материал до рассмотрения по существу должен каждый член комиссии . Получается, что комиссия коллегиально не выясняет такие вопросы, как: относится ли к ее компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела членом коллегиального органа; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы Все члены комиссии с материалом знакомятся в момент рассмотрения дела по существу (чаще всего его зачитывает ответственный секретарь), поэтому сомнительным является вопрос об объективности рассмотрения всех материалов
Также спорным является то, что ответственный секретарь комиссии, который не всегда обладает юридическим образованием, будет устанавливать обстоятельства, смягчающие, отягчающие или исключающие производство по делу Подобные вопросы не могут быть решены единолично, особенно по таким составам, как неисполнение родителями или иными законными представителями несовершенно-
летних, нарушение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних права на общение с родителями или близкими родственниками, вовлечение ими своих детей в употребление табака или алкогольной и спиртосодержащей продукции, потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ
Важно обратить внимание и на тот факт, что в соответствии с примерным Положением ответственный секретарь комиссии в случаях, если иное не закреплено законодательством субъекта Российской Федерации, не является ее членом и не наделен его правами, следовательно, не имеет права обсуждать материалы об административных правонарушениях, а также участвовать в голосовании при принятии по данным материалам решений Подобные полномочия закреплены не во всех регионах Ответственный секретарь комиссии обеспечивает деятельность комиссии вместе со специалистами, численность которых определяется законами о деятельности комиссий субъектов РФ
Е . В. Ильгова предлагает два возможных способа соблюдения требований ст 29 1 КоАП РФ на практике «Первый способ: совмещать в одном заседании и подготовку и рассмотрение дела по существу, что в целом не вписывается в задачи производства по делам об административных правонарушениях, в качестве которых выступают всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (ст 24 1 КоАП РФ) Второй способ: выносится отдельный вопрос «Подготовка к рассмотрению дел об административных правонарушениях» 6 .
Но учитывая уже рассмотренный вопрос о большом количестве материалов и дел об административных правонарушениях, нехватке времени и несоблюдении сроков давности, полагаем, что последнего условия будет сложно придерживаться, особенно в случаях нарушения прав детей их родителями или иными законными представителями Обзор деятельности комиссий Воронежской области показал, что большая часть возбужденных дел об административных правонарушениях в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних прекращается в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности Основной же целью изложенного является предложение ухода от формального подхода к рассмотрению дел об административных правонарушениях в отношении родителей, иных законных представителей, нарушающих права несовершеннолетних детей
В настоящее время комиссия как орган, альтернативный суду, представляет для несовершеннолетних и их родителей орган, его заменяющий На наш
взгляд, наделение комиссии административно-юрисдикционными функциями, задачами восстановительного правосудия именно в отношении родителей, иных законных представителей несовершеннолетних, лиц, исполняющих обязанности по воспитанию и обучению, неэффективно. Одним из серьезных недостатков в данном отношении выступает отсутствие (как правило) у большинства членов комиссии профессиональной юридической подготовки, необходимой для работы с ними, что служит основанием возникновения возможности нарушения прав последних и их детей . Как мы уже упоминали, собираясь несколько раз в месяц на 3-4 часа, члены комиссии рассматривают в несколько раз больше индивидуальных дел, чем, например, мировые судьи . Для большинства заседаний характерна повестка дня из большого количества вопросов, основная масса которых связана с рассмотрением индивидуальных дел о правонарушениях несовершеннолетних либо их родителей или иных законных представителей Очевидно, что в таких условиях на рассмотрение дела комиссией может быть отведено лишь не больше 10-15 минут. А так как знакомится с материалами дел до их вынесения на рассмотрение, как правило, только ответственный секретарь комиссии, то в течение заседания без предварительного изучения материалов даже специалисту трудно на слух оценить обоснованность предъявляемых обвинений родителям, иным законным представителям несовершеннолетних, лицам, исполняющим обязанности по их воспитанию и обучению.
Д. В. Деменчук предлагает «рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также в отношении их передать органам внутренних дел А функции по обращению в суд с иском о лишении или ограничении в родительских правах родителей несовершеннолетних оставить в компетенции органов опеки и попечительства. За комиссиями следует оставить контроль за исполнением указанных функций» 7.
Очевидно, что из всех субъектов, наделенных правом рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать решения о назначении наказаний, наиболее высокий уровень авторитета присущ судьям (в нашем случае — мировым судьям). Б. В. Россинский писал, что «более 95% лиц, привлеченных к административной ответственности, высказываются за передачу рассмотрения дел в суды Особенно интересно, что более 70% самих лиц, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, считают необходимым передать рассмотрение дел об административных правонарушениях из внесудебных органов в суды» 8 . В данной сфере не обязательно говорить о создании автономных судебных учреждений, достаточно ввести должности судей со специализацией
рассмотрения дел, в которых затрагиваются права несовершеннолетних. Это должно позволить в полной мере решать все необходимые задачи при незначительных финансовых затратах. Например, подобные специализации судей были введены несколько лет назад в Ростовской области
На наш взгляд, целесообразно исключить из полномочий комиссий административно-юрисдикцион-ные аспекты в отношении родителей, иных законных представителей несовершеннолетних, лиц, исполняющих обязанности по их воспитанию и обучению, с передачей этих полномочий мировым судьям. При этом больше внимания комиссий будет направлено на координацию деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также профилактику нарушения прав несовершеннолетних и семейного неблагополучия .
Реформирование системы комиссий можно начать с предоставления комиссиям дополнительных полномочий по взаимодействию с судом для более эффективного обеспечения интересов несовершеннолетнего Комиссии могли бы стать связующим звеном между несовершеннолетними, их родителями и другими органами предупреждения и профилактики правонарушений, судом, общественностью
Возможный путь решения проблемы видится в создании при судах специальных структур, занимающихся под контролем суда социальным исследованием правонарушителей и окружающей их микросреды В качестве таких вспомогательных органов могли бы выступать психолого-педагогические центры, а также сотрудники центров социальной помощи семьи и детям. Тем самым будет обеспечено вынесение не только юридически, но и педагогически обоснованных решений с учетом их роли в общей системе факторов и условий, влияющих на процесс социализации личности несовершеннолетнего
В результате подобных изменений комиссии смогут заниматься исключительно неотложными мерами по координации и взаимодействию субъектов системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних с концентрацией усилий на индивидуальных профилактических мероприятиях Для этого они будут разрабатывать программы индивидуальной профилактической работы, а также программы социальной реабилитации несовершеннолетних и их семей, в осуществлении которых будут непосредственно участвовать все заинтересованные субъекты системы профилактики, сами несовершеннолетние, их родители или другие законные представители, а также иные лица Данные программы должны быть составлены с учетом рекомендаций судей, рассматривающих дела в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних
Тоточенко Д. А. Особенности рассмотрения споров об устранении препятствий в пользовании.
1 Кирюхин В. В. Вопросы правового регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Проблемы правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации : сб . науч . ст . М ., 2013 . Вып . 4 . С . 101-106 .
2 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ : в ред . от 26 апреля 2016 г. // Рос газета 2016 30 апр
3 Статистические данные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Воронежской области . URL: http://www.govvrn . ru/wps/wcm/ connect/vrnmain/main/ogv/commissionstaff/ (дата обращения: 30 .05 .2015) .
4 Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции : дис . ... канд . юрид . наук . Хабаровск, 2003 . С . 119 .
5 Дерюга А. Н. Правовое положение Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции . 2008. № 3 . С . 25-28 .
6 Ильгова Е. В. Проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав // Инспектор по делам несовершеннолетних . 2014 . № 7. С . 21-24 .
7 Деменчук Д. В. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации : дис . ... канд . юрид . наук . М ., 2014 . С 8
8 Россинский Б. В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : мат-лы междунар . науч .-практ . конф . М ., 2003. С . 147.
УДК 347 © Д. А. Тоточенко, 2016
Особенности рассмотрения споров об устранении препятствий в пользовании земельным участком, связанных с возведением строений и сооружений с нарушением строительных норм и правил
Д. А. Тоточенко
В статье исследуются особенности рассмотрения споров об устранении препятствий в пользовании земельным участком, связанных с возведением строений и сооружений с нарушением строительных норм и правил. На основании изучения судебной практики предложена классификация объектов, при возведении которых возникают подобные споры, анализируется специфика их рассмотрения в зависимости от вида возводимого объекта.
Ключевые слова: устранение препятствий в пользовании земельным участком, нарушение строительных норм и правил, возведение строений и сооружений.
Споры об устранении препятствий в пользовании земельными участками, связанных с возведением строений и сооружений с нарушением строительных норм и правил, часто встречаются в судебной практике . Проблема возведения построек с нарушением строительных норм и правил возникает на территориях садоводческих некоммерческих товариществ (далее — СНТ) . Это обусловлено прежде всего тем, что в силу п . 1 ч . 17 ст. 51 ГК РФ выдача разрешения на строительство на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства и дачного хозяйства, не требуется
В большинстве регионов Российской Федерации наиболее массовым субъектом земельных отношений являются садоводы, огородники и дачники, поэтому споры, возникающие по инициативе этих лиц или с их участием, составляют значительную часть
судебной практики почти каждого субъекта Российской Федерации 1 .
Свод правил «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения», утвержденный приказом Минрегиона РФ (актуализированная редакция СНиП 30-02-97) 2, уменьшил количество обязательных к применению норм Полагаем, что в настоящее время одной из основных причин возникновения споров рассматриваемой категории является именно недостаточное правовое регулирование отношений, связанных с планировкой и застройкой, действующие нормы часто носят лишь рекомендательный характер
Согласно п . 46 совместного постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, возника-
