CC BY
106
М.Л. Давыдова
Давыдова Марина Леонидовна — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
Волгоградский государственный университет
Коллизионные нормативно-правовые предписания: понятие и типологическая характеристика
Наличие юридических коллизий, хоть и таит серьезные опасности для эффективного действия права, само по себе не может рассматриваться как дефект правового регулирования при условии, что законодательство содержит достаточное количество четких нормативно-установленных правил разрешения этих коллизий. В качестве элемента текста нормативного акта такие правила представляют собой коллизионные нормативно-правовые предписания. Использование данного термина вместо распространенного в науке «коллизионные правовые нормы» представляется нам оправданным по двум причинам. Во- первых, исследуя положения, закрепленные в тексте закона, корректнее говорить не о нормах, а о предписаниях (начальных элементах системы законодательства). Во-вторых, как будет показано ниже, в строгом смысле слова, правовыми нормами (то есть правилами поведения) они не являются, так как регулируют поведение людей лишь опосредовано, через действие других правовых велений.
Исследование коллизионных нормативно-правовых предписаний предполагает поиск ответов на несколько вопросов: какова типологическая характеристика этих предписаний — их место в системе других положений нормативного текста; каковы признаки предписаний соответствующей группы; насколько они типичны для действующего законодательства.
Коллизионные нормативно-правовые предписания, по нашему мнению, должны быть отнесены к группе системосохраняющих — правовых велений, устанавливающих порядок действия правовых норм в целях поддержания системности и внутренней непротиворечивости права.
Идея о существовании «системосохраняющего механизма» права (или законодательства) была высказана отечественными учеными уже давно1. Предписания, включаемые в него, позволяют праву реагировать на изменения в общественной жизни, более чутко отвечать на социальные запросы. Именно благодаря данному механизму право и законодательство могут быть отнесены к числу органичных систем, способных изменяться под влиянием внешней среды2.
В рассматриваемый механизм традиционно включаются оперативные (С.С.Алексеев), коллизионные (С.С.Алексеев, Н.А.Власенко; В.Г.Тяжкий, А.П.Заец), предписания, разрешающие применение аналогии (Н.А.Власенко; А.П.Заец), распространительные (О.А.Кузнецова) и некоторые другие.
Общим для всех перечисленных видов нормативных предписаний является их назначение — регулирование процесса действия, изменения и отмены правовых норм. Предметом регламентации здесь выступают не реальные общественные отношения, а другие нормы, порядок их функционирования.
По содержанию и регулятивным особенностям системосохраняющие нормативные предписания ранее были разделены нами на следующие разновидности3:
— оперативные, предусматривающие введение в действие или отмену правовых норм;
— распространительные, направлены на определение пределов действия нормы права в пространстве и по кругу лиц;
1 Алексеев С.С. Советское право как система: методологические принципы исследования // Советское государство и право. 1974. № 7. С. 17—18; Власенко Н.А. Элементы внутреннего регулирования в советском праве // XXVII съезд КПСС и развитие теории государства и права. Свердловск, 1987. С. 44; Он же. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 19; Заец А.П. Система советского законодательства (Проблема согласованности). Киев, 1987. С. 23; Он же. Согласованность нормативных предписаний как условие повышения эффективности правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1985; Тяжкий В.Г. Типовые предписания и государственные рекомендации в системе советского трудового права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 71; Черданцев А.Ф. Системообразующие связи права // Советское государство и право. 1974. № 8. С. 11. В числе современных исследователей о системосохраняющих нормах пишет О.А.Кузнецова. См.: Кузнецова О.А. Специализированные нормы российского гражданского права: теоретические проблемы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2007.
2 Поленина С.В. Система законодательства // Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 2. С. 350.
3 Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009. С. 216.
— коллизионные, устанавливающие правила выбора правовой нормы в случае возникшего противоречия;
— предписания об аналогии, разрешающие или запрещающие применение правовых норм по аналогии в случае пробела в праве.
Предлагаемый перечень разновидностей системосохраняющих предписаний не следует рассматривать как закрытый. Можно, вероятно, говорить и о некоторых других их видах. Так, сходные функции в процессе правового регулирования выполняют нормативные отсылки. О.В.Ткачук указывает, что их роль заключается в оптимизации взаимосвязей субъектов правовых отношений, реализации принципа законодательной экономии, обеспечении взаимосвязанной реализации нормативных правовых актов, достижении определенности правового регулирования, информационном и методическом обеспечении правоприменения, повышении эффективности правового регулирования, достижении стабильности законодательства1. Несмотря на свои вспомогательные функции, отсылки не были включены нами в рассматриваемую группу, так как чаще всего самостоятельного предписания они не образуют, существуя как часть регулятивного или охранительного веления. Тем не менее вопрос поиска дополнительных нормативно-вспомогательных элементов правового текста, а также границ между названными видами, остается открытым, и ниже мы вернемся к нему. Однако, в первую очередь, необходимо дать общую характеристику системосохраняющим предписаниям.
Общая типология нормативно- правовых предписаний предполагает их деление на нормативно-вспомогательную часть (правовые декларации, дефиниции, принципы и др.) и основную (предписания, выражающие правовые нормы). Основанием выделения каждого вида является комплексный критерий2, включающий семь признаков: содержательных (содержание веления, степень общности, внутренняя структура), формальных (форма изложения, место в структуре нормативного акта) и функциональных (форма реализации, роль в правовом регулировании). Рассмотрим с позиции названных признаков системосохраняющие предписания.
1) Содержание веления составляют правила, касающиеся порядка, времени, территории, приоритета действия правовых норм («нормы о нормах»3);
Вопрос о том, содержат ли подобные предписания правила поведения, решается в литературе неоднозначно. Так, по мнению А.А.Тилле, содержание коллизионной нормы дает та правовая норма, с которой она образует общее правило поведения4, из чего следует, что самостоятельное правило поведения здесь отсутствует. Н.А.Власенко, наоборот, говорит о наличии у коллизионных норм двух предметов регулирования: опосредованного (отношения, подпадающие под регулирование коллизионных норм в связи с другими нормами5) и непосредственного (действия правоприменителя по выбору и применению конкретных правовых норм к конкретным ситуациям6).
Вероятно, можно распространить этот вывод и на иные системосохраняющие предписания, также привязанные в своем действии к другим правовым велениям. Таким образом, в отличие, например, от дефиниций, предписания рассматриваемой группы чаще всего содержат в себе правило, адресованное субъекту, применяющему положения соответствующего нормативного акта. Однако самостоятельное значение этого правила вторично по сравнению с той нормативно- вспомогательной функцией, которую оно выполняет.
2) Степень их общности, как правило, достаточно велика. Чаще всего они охватывают своим действием все предписания данного акта (например, указывая на пределы его действия), реже могут относиться к отдельным частям закона и даже отдельным нормативно-правовым предписаниям (для которых, к примеру, устанавливаются специфические сроки вступления в силу). Так, п. 5 ч. 1 ст. 12 федерального закона от 04.12.2006 «О введении в действие Лесного кодекса РФ»7 содержит оперативное предписание, касающееся конкретной правовой нормы: «Признать утратившими силу... пункт 4 части 1 статьи 10 Градостроительного кодекса РФ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 16)». В ст. 7 этого же закона закреплено следующее распространительное предписание: «Положения статьи 83 Лесного кодекса РФ ... применяются с учетом положений абзаца десятого пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
1 Ткачук О.В. Отсылки в российском законодательстве (проблемы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. С. 9.
2 Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание. Природа, типология, технико-юридическое оформление. СПб., 2009. С. 65.
3 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008. С. 319.
4 Тилле А.А. Время, пространство, закон. М., 1965. С. 166.
5 Там же. С. 48.
6 Там же. С. 50.
7 О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50, ст. 5279.
Подобное «точечное действие», впрочем, может быть характерно для оперативных и распространительных предписаний, но совершенно не соответствует назначению коллизионных и предписаний об аналогии. Нормативность (общий характер) коллизионных правил предполагает распространение их действия на неопределенно широкий круг правовых норм, что само по себе означает степень общности большую, чем у этих («обычных») норм. Более того, предписания, устанавливающие аналогию права, по степени общности превосходят не только нормы, но и принципы («При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости», — ч.2 ст.6 ГК РФ1), а степень общности коллизионных предписаний часто охватывает также и правовые дефиниции («Институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства РФ, используемые в настоящем Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом», — ч.1 ст.5 НК РФ2).
3) Внутренняя структура системосохраняющих правовых велений в целом соответствует классической двучленной структуре регулятивных нормативных предписаний (гипотеза-диспозиция). Санкция в структуре отсутствует, как и у всех нормативно-вспомогательных велений. В отличие от других системосохраняющих нормативных предписаний, структурные элементы коллизионных имеют традиционные специфические наименования: объем и привязка3. Классическое коллизионное предписание ние международного частного права выглядит следующим образом: «Права физического лица на имя, его использование и защиту (гипотеза — объем) определяются его личным законом, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или другими законами (диспозиция — привязка)» — ст. 1198 ГК РФ. Можно обнаружить подобные правила, содержащие отсылки и ко внутреннему праву: «В случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ настоящему Кодексу или иному закону (гипотеза — объем) применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон (диспозиция — привязка)» — ч.5 ст.3 ГК РФ.
Такая же структура характерна и для предписаний, разрешающих аналогию закона или права: «В случае, если отношения между членами семьи не урегулированы семейным законодательством или соглашением сторон, и при отсутствии норм гражданского права, прямо регулирующих указанные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу (гипотеза — объем), применяются нормы семейного и (или) гражданского права, регулирующие сходные отношения (диспозиция — привязка)» — ст.5 СК РФ4.
Гипотеза (объем) описывает при этом круг регулируемых отношений или характер проблемы, возникающей с выбором правовой нормы, а диспозиция (привязка) указывает на нормы, которые в данном случае подлежат применению.
В оперативных и распространительных предписаниях довольно часто (хотя и не всегда) структурные элементы меняются местами: гипотеза содержит описание правовых норм, а диспозиция — пределов их действия. «Положения части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ (гипотеза) не применяются к соответствующим решениям в целях размещения объектов местного значения поселений на территориях городских поселений до 31 марта 2013 года, на территориях сельских поселений до 31 декабря 2013 года (диспозиция)» — ч.1.2 ст.3 федерального закона от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»5; «Акты законодательства о сборах (гипотеза) вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (диспозиция)» — п.2 ч.1 ст.5 НК РФ; «Международные договоры РФ (гипотеза) применяются к отношениям, указанным в п.1 и п.2 статьи 2 настоящего Кодекса, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта (диспозиция)» — ч.2 ст.7 ГК РФ.
Таким образом, вряд ли есть основания для выявления устойчивых специфических структурных элементов (кроме гипотезы и диспозиции) у всех системосохраняющих нормативных предписаний. Что касается коллизионных, то характеристика структуры требует уточнения их видовых границ, что будет сделано ниже.
1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
2 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3824.
3 Лунц Л.А. Международное частное право. М., 1970. С. 138.
4 Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1, ст. 16.
5 О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1, ч. 1, ст. 17.
4) Форма изложения предписаний данного типа, как следует из приведенных выше примеров, явной специфики не имеет. Правовые веления закрепляются в статьях нормативного акта, образуя ассоциации нормативных предписаний. Их содержание выражается только целым предложением; стиль изложения — официально-деловой. В качестве стилистической особенности можно выделить повышенную стандартизированность, клишированность велений данного типа. Их формулировки чаще всего не отличаются особым разнообразием, практически дословно повторяясь в тексте каждого закона, что вполне объясняется обслуживающей ролью данных велений. «Ввести в действие ... кодекс со дня его официального опубликования»; «Признать утратившим силу.»; «Правительство РФ издает нормативные правовые акты, регулирующие ... отношения в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ»; «Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора» — все эти положения неоднократно встречаются в различных нормативно- правовых актах, выступая стандартным обрамлением их основного содержания.
5) Положение системосохраняющих предписаний в рамках нормативного акта варьируется в пределах нескольких возможных ситуаций: (а) обособление их в структуре закона в первых статьях и в виде главы «Заключительные и переходные положения», (б) вынесение их за рамки текста закона и помещение в отдельный нормативный акт (закон о введении в действие другого закона), (в) «вкрапление» в текст правового акта. По этому поводу в литературе указывается, что целесообразно систематизировать предписания (например, коллизионные), «разбросанные» по различным нормативным актам1. Однако это не всегда целесообразно. Вспомогательный характер данных велений требует, чтобы они излагались там, где их управляющее действие наиболее эффективно и востребовано.
6) Непосредственная роль системосохраняющих нормативных предписаний в правовом регулировании заключается в предотвращении (оперативные, распространительные) и преодолении (коллизионные, предписания об аналогии) противоречий и пробелов в праве. Устанавливая порядок и пределы действия других правовых велений, координируя работу норм права, предписания данного типа в конечном итоге выполняют две важные функции:
— обеспечивают полноту и согласованность правового регулирования;
— позволяют системе права самостоятельно реагировать на изменения, происходящие в обществе.
7) Форма реализации рассматриваемых предписаний может быть охарактеризована как опосредованная, учитывая то, что они регулируют не конкретные общественные отношения, а процесс действия других велений. С другой стороны, правоприменитель и любой другой субъект права может непосредственно использовать данные веления, ссылаясь на них в обоснование своей позиции. Таким образом, системосохраняющие нормативно- правовые предписания реализуются непосредственно, но способны воздействовать на общественные отношения лишь в сочетании с правовыми нормами. Эти функциональные особенности и позволяют говорить о нормативно-вспомогательном характере данного типа предписаний.
Обратимся теперь к более подробной классификации коллизионных предписаний. Н.А.Власенко, исследуя виды коллизионных норм, относит к их числу и такие предписания, которые мы выше рассматривали в качестве оперативных и распространительных. Логика рассуждения автора такова: четырем основным видам коллизий в праве (темпоральным, пространственным, иерархическим, содержательным) должны соответствовать четыре вида коллизионных норм. Общие коллизионные принципы (такие как «новый закон отменяет действие предыдущего»; «специальный закон отменяет действие общего» и пр.) в законодательстве, как в период написания цитируемой работы Н.А.Власенко, так и сейчас, практически не закрепляются. Но эти принципы устанавливаются косвенно или конкретизируются в тексте в виде правил, которые и следует называть коллизионными нормами2.
Обратившись, однако, к рассмотрению примеров подобной конкретизации, можем заметить, что далеко не все они имеют своим непосредственным предметом коллизию правовых норм. В большинстве случаев возможное противоречие лишь подразумевается. Так, приводимое автором правило «преступность и наказуемость деяния определяется законом, действовавшим во времени совершения этого деяния»3, безусловно, подлежит применению в случае темпорального конфликта правовых норм. Но в большей степени оно направлено на предотвращение такого конфликта, на установление четкого порядка, при котором вопрос о коллизии отпадет сам собой. Если присмотреться, аналогичную функцию — потенциального коллизионного правила — выполняет любое оперативное предписание: «Настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования»; «Действие закона
1 Гончаров Р.А. Механизм разрешения юридических коллизий: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2006. С. 10.
2 Власенко Н.А. Элементы внутреннего регулирования в советском праве // XXVII съезд КПСС и развитие теории государства и права. Свердловск, 1987. С. 65.
3 Там же. С. 66.
138
распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом»; «Со дня введения в действие настоящего кодекса законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы ... права и действующие на территории РФ, не применяются» — целью всех этих предписаний является не столько преодоление, сколько предотвращение темпоральных правовых коллизий.
Ту же ситуацию наблюдаем с пространственными («Преступления, совершенные в пределах территориального моря или воздушного пространства РФ, признаются совершенными на территории РФ» — ч.2 ст.11 УК РФ), иерархическими («Семейное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов РФ» — ч.2 ст.2 СК РФ) и содержательными («К купле- продаже ценных бумаг и валютных ценностей положения, предусмотренные настоящим параграфом, применяются, если законом не установлены специальные правила их купли-продажи» — ч.2 ст.454 ГК РФ) коллизиями. Если все подобные предписания признать коллизионными, то выделение других групп системосохраняющих правовых велений (за исключением, может быть нескольких предписаний об аналогии) теряет смысл.
Вероятно, стремясь избежать такого расширительного подхода, О.А.Кузнецова предлагает гораздо более узкую трактовку коллизионных предписаний, относя к последним лишь те, которые содержат указание на противоречие в своей гипотезе и строятся по схеме: «Если норма А противоречит норме В, то действует А»1. В результате во всем тексте гражданского кодекса РФ автор обнаруживает лишь два иерархических коллизионных предписания, закрепленных в ст.ст. 3 и 7 ГК и вообще не находит остальных видов2. Конечно, некоторые правила ускользают от внимания исследователя («Обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются» — ч.2 ст.5 ГК РФ), не говоря уже о том, что в работе вообще не затрагиваются нормы международного частного права. Однако в любом случае число коллизионных предписаний при такой трактовке оказывается минимальным. Даже употребление самого слова «противоречие» по этой логике не гарантирует отнесение предписания к данной группе, если соответствующий термин помещен не в гипотезу, а в диспозицию («Отношения, указанные в п.1 и п.2 статьи 2 настоящего Кодекса (гипотеза), могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам (диспозиция)» — ч.3 ст.3 ГК РФ), так как последствия указанного противоречия, то есть способ разрешения коллизии, в данном случае хоть и подразумевается, но прямо не описывается.
Соглашаясь с подобной, предельно конкретной, трактовкой коллизионных предписаний, заметим, что она требует и более детального подхода к остальным видам системосохраняющих правовых велений. В конструкции, предложенной О.А.Кузнецовой3, последние включают три группы: коллизионные, оперативные (к ним автор относит исключительно предписания, направленные на вступление нормы в силу или прекращение последней) и распространительные. Эта группа, самая большая по объему, подразделяется на три разновидности, распространяющих действие нормы, соответственно, во времени, пространстве и по кругу лиц.
Данная классификация при всех ее безусловных достоинствах вызывает следующие замечания:
— предписания распределяются по видам крайне неравномерно: группа распространительных существенно превышает по объему оперативные и коллизионные;
— границы между некоторыми видами выглядят искусственными: оперативные и распространительно-темпоральные предписания касаются одного и того же вопроса — времени действия правовых норм;
— ряд предписаний, явно относящихся к числу системосохраняющих, классификацией не охватывается: предписания об аналогии, предписания, устанавливающие иерархию правовых норм по юридической силе и др.
Если проблема предписаний об аналогии уже была решена нами путем выделения самостоятельной видовой группы, то иерархические предписания еще нуждаются в своей видовой характеристике. Действительно, четырем видам юридических коллизий соответствуют четыре вида нормативных предписаний (темпоральные, пространственные, иерархические, содержательные). Если не называть все их вслед за Н.А.Власенко коллизионными, то следует признать, что лишь меньшая их часть непосредственно направлена на преодоление возникших коллизий, а большая — на предотвращение, упреждение конфликтов между нормами. Это значит, что общая классификация системосохраняющих предписаний должна охватывать все перечисленные группы.
По нашему мнению, соответствующая классификация может выглядеть следующим образом.
1 Кузнецова О.А. Специализированные нормы российского гражданского права: теоретические проблемы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 38.
2 Там же. С. 39.
3 Там же. С. 34—35.
Все предписания рассматриваемого типа по функциональной роли делятся на предотвращающие и преодолевающие дефекты правового регулирования. Первые включают в себя оперативные, распространительные и приоритетные предписания, а вторые — коллизионные и предписания об аналогии. Каждая группа, в свою очередь, делится на некоторые разновидности.
— Оперативные предписания охватывают все темпоральные правила, кроме собственно коллизионных. Одна их часть связана с моментом начала и прекращения действия нормативно-правового акта или его части («Конституция РФ вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования» — ст.1 заключительных и переходных положений Конституции РФ). Другие закрепляют правила переходного характера, обусловленные изменениями, которые новый акт вносит в систему нормативно-правовых связей («Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ» — ст.2 заключительных и переходных положений Конституции РФ). Третья группа устанавливает общие принципы действия нормативных актов во времени, в том числе, правила, касающиеся обратной силы, ультраактивности норм права и пр. («Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей» — ч.1 ст.5 НК РФ).
Очень условно можно назвать три перечисленные разновидности оперативными предписаниями разового, переходного и постоянного действия. Речь ни в коем случае не идет о предписаниях временного или срочного действия — все приведенные примеры представляют собой правила общего характера, рассчитанные на неоднократное применение и не ограниченные определенным сроком функционирования. Однако нормативность каждого их них имеет свою специфику. Для примера рассмотрим три оперативных предписания из Трудового кодекса РФ. Положение ст.420 ТК РФ: «Настоящий Кодекс вводится в действие с 1 февраля 2002 года» закрепляет единовременный юридический факт, влекущий длящиеся правовые последствия. А.В.Мицкевич рассматривал подобные предписания в качестве нетипичных, с точки зрения их нормативности1 (об этом см. ниже). В контексте настоящего исследования назовем их разовыми предписаниями.
Ч. 2 ст. 424 ТК РФ гласит: «Если правоотношения возникли до введения в действие настоящего Кодекса, то он применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его в действие». Юридически срок жизни этого предписания не ограничен, но фактически существование его было наиболее актуально в первые годы после вступления в силу Трудового кодекса. Со временем количество трудовых правоотношений, возникших до 2002 года должно естественным образом уменьшаться, что приводит к постепенному переключению таких предписаний в «спящий» режим. Оперативные предписания, востребованные на период «вживления» нового нормативного акта в систему законодательства, логично называть переходными.
Предписание ч.5 ст.12 ТК РФ содержит аналогичное правило, ограничивающее возможность переживания (ультраактивности) правовой нормы, но связано это правило не с конкретным, а с любым нормативно-правовым актом, который может быть принят в будущем: «В отношениях, возникших до введения в действие закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, указанный закон или акт применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие». В отличие от приведенных выше примеров, данное предписание абсолютно типично, с точки зрения своей нормативности, рассчитано на неоднократное и постоянное действие.
— Распространительные предписания устанавливают пределы действия нормы по территории («Лицо, совершившее административное правонарушение за пределами РФ, подлежит административной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом в случаях, предусмотренных международным договором РФ, а также в случаях, предусмотренных ч.3 настоящей статьи» — ч.2 ст.1.8 Ко-АП РФ) и кругу лиц («Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в РФ, при соблюдении ими условий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, имеют право на страховую пенсию наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ» — ч.3 ст.4 федерального закона от 28.12.2013 «О страховых пенсиях»2), а также характеру регулируемых отношений («Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, также применяются к другим отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено настоящим Кодексом или иным федеральным законом» — абз.2 ст.11 ТК РФ). Довольно часто одно и то же правило касается одновременно территории и субъектов: «Военнослужащие воинских частей РФ, дислоцирующихся за пределами РФ, за преступления, совершенные на территории иностранного государства, несут уголовную ответст-
1 Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 36.
2 О страховых пенсиях: федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52, ст. 6965.
венность по настоящему Кодексу, если иное не предусмотрено международным договором РФ» — ч.2 ст.12 УК РФ; «Вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения этими лицами преступления на территории РФ разрешается в соответствии с нормами международного права» — ч.4 ст.11 УК РФ. Думается, все эти обстоятельства: и территориальная протяженность юрисдикций и многообразие правовых статусов субъектов правоотношений, равно как и круг отношений, подлежащих регулированию, объединяет их объективная, обусловленная не столько правом, сколько реальной жизнью, природа. Право, сталкиваясь с этой реальностью, вынуждено соотносить с нею границы своего действия. Эту функцию и выполняют три названные разновидности распространительных нормативно- правовых предписаний.
— Приоритетные предписания, в отличие от предыдущей группы в основе своей имеют сугубо юридические свойства, устанавливая различную юридическую силу или преимущественное действие норм, одновременно распространяющих свой регулятивный потенциал на один и тот же круг отношений. Здесь, как нам представляется, можно говорить о трех разновидностях нормативно-правовых предписаний: иерархических, компетенционных и содержательных. Первые две очень близки друг к другу, так как юридическая сила акта в абсолютном большинстве случаев зависит от компетенции издавшего его органа. Поэтому чаще всего одни и те же правила можно назвать иерархическими и ком-петенционными: «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации» (абз.8 ст.5 ТК РФ) — иерархия источников, установленная данным велением, соответствует иерархии упоминаемых государственных органов. Возможны, однако, и иные ситуации. Так, предписания, закрепляющие право субъекта федерации самостоятельно осуществлять правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения, фактически поднимают изданные в рамках соответствующей компетенции региональные акты в иерархии источников права на один уровень в федеральными. Подобные предписания правильнее называть компетенционными, но не иерархическими, так как они закрепляют исключения из общепринятой иерархии: «Законы Волгоградской области и иные нормативные правовые акты Волгоградской области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» — ч.3 ст.5 Устава Волгоградской области1. Иерархическими, но не компетенционными являются предписания, закрепляющие приоритет кодекса перед другими законами, так как речь идет об актах, исходящих от одного и того же органа: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу» — абз.2 ч.2 ст.3 ГК РФ. Третья разновидность приоритетных предписаний направлена на предотвращение содержательных правовых коллизий и устанавливает преимущественное действие специальных и исключительных норм перед общими: «К названным в статье 2 настоящего Кодекса имущественным и личным неимущественным отношениям между членами семьи, не урегулированным семейным законодательством (статья 3 настоящего Кодекса), применяется гражданское законодательство постольку, поскольку это не противоречит существу семейных отношений» — ст.3 СК РФ2.
Последняя группа имеет определенное сходство с той разновидностью распространительных предписаний, предметом которых является круг регулируемых отношений. Однако, в отличие от таких, «распространительно-содержательных» предписаний («Правила настоящей главы применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных, за исключением услуг, оказываемых по договорам, предусмотренным главами ... настоящего Кодекса» — ч.2 ст.779 ГК РФ), приоритетно-содержательные правила не просто определяют сферу действия, а устанавливают преимущество, очередность действия в этой сфере норм различной степень общности («К отдельным видам договора купли-продажи (розничная купля-продажа, поставка товаров, поставка товаров для государственных нужд, контрактация, энергоснабжение, продажа недвижимости, продажа предприятия) положения, предусмотренные настоящим параграфом, применяются, если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса об этих видах договоров» — ч.5 ст.454 ГК РФ).
Если все приведенные выше предписания, являются, условно говоря, потенциально коллизионными, следующая группа может быть названа собственно коллизионными предписаниями. Теоретически они делятся на четыре разновидности: иерархические пространственные, темпоральные и содержательные. Однако, если исходить из принятой нами узкой трактовки, обнаружить их в действующем законодательстве иногда оказывается довольно сложно.
1 Устав Волгоградской области: закон Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД // Волгоградская правда. 2012. 29 февраля.
2 Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1, ст. 16.
Наиболее часто встречаются иерархические коллизионные предписания. Они могут закрепляться отдельно («Суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу» — ч.2 ст.11 ГПК РФ1) либо конкретизировать приоритетные правила: иерархические («Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс» — ст.5 ТК РФ) или компетенционные («Законы Волгоградской области и иные нормативные правовые акты Волгоградской области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия Устава Волгоградской области, закона Волгоградской области или иного нормативного правового акта Волгоградской области федеральному закону, принятому по предмету ведения РФ или предмету совместного ведения РФ и субъекта РФ, действует федеральный закон» — ч.3 ст.5 Устава Волгоградской области). Такая конкретизация создает эффект усиления за счет определенной информационной избыточности. Повторяя в разных формулировках близкие по содержанию правила, законодатель гарантирует полное и единообразное их понимание всеми субъектами. Кроме того коллизионное предписание выступает в данном случае в качестве, если не санкции, то по крайней мере конкретного правового последствия нарушения иерархии нормативно-правовых актов.
Пространственные коллизионные предписания условно могут быть разделены на внешние и внутренние. Существование первых обусловлено коллизиями между нормами, действующими на территории различных государств. К этой группе относятся практически все предписания международного частного права («В отношении договора простого товарищества применяется право страны, где в основном осуществляется деятельность такого товарищества» — ч.4 ст.1211 ГК РФ). Вторая группа охватывает предписания, разрешающие пространственные коллизии во внутригосударственном праве, например, между актами, принятыми на территории различных субъектов федерации. В действующем российском законодательстве такие предписания встречаются гораздо реже, чем в прежнем советском. Н.А.Власенко приводит многочисленные примеры пространственных коллизионных предписаний из союзных гражданского и уголовного кодексов и других источников советского права («Хищения, совершенные лицом в различных союзных республиках, ни за одно из которых виновный не был осужден, квалифицируются по соответствующим статьям УК той союзной республики, где было совершено каждое их хищений с учетом повторности этих деяний» — п.15 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 11.07.19722). В действующем отечественном законодательстве таких примеров мы не найдем, потому что важнейшие его отрасли (гражданское, уголовное, процессуальное и др.) отнесены в РФ к предметам федерального ведения. Теоретически коллизионные предписания могут содержаться в региональных актах, изданных в рамках предметов совместного ведения. Однако анализ законодательства субъектов федерации, в частности, всех региональных кодексов об административных правонарушениях и об административной ответственности подобных примеров не выявил. Даже распространительно- пространственные предписания, просто определяющие территорию действия кодекса, встретились только в двух актах («Лицо подлежит административной ответственности на основании настоящего Кодекса в случае совершения им административного правонарушения на территории края» — ст.3 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях3; «Действие настоящего областного закона распространяется на граждан, должностных лиц, а также юридических лиц независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, совершивших административные правонарушения на территории Новгородской области, ответственность за которые установлена настоящим областным законом» — ч.1 ст.1 закона Новгородской области «Об административных правонарушениях»4). При этом обращает на себя внимание высокая стандартизация, унифицированность регионального законодательства — структурно и содержательно акты часто очень похожи друг на друга и на соответствующие федеральные законы. Можно предположить, что такая унифицированность сводит на нет проблему коллизионности регионального законодательства. Однако, во-первых, отсутствие нормативных правил разрешения коллизий еще не свидетельствует об отсутствии самих коллизий. А, во- вторых, заслуживает ли сам факт отсутствия коллизий однозначно положительной оценки? Не свидетельствует ли он об ограниченности реальной правотворческой самостоятельности субъектов федерации? По нашему мнению, наличие пространственных коллизий в
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46, ст. 4532.
2 Цит. по: Власенко Н.А. Элементы внутреннего регулирования в советском праве // XXVII съезд КПСС и развитие теории государства и права. Свердловск, 1987. С. 76—77.
3 Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 24 июня 2009 г. № 256 (ред. от 25.05.2016) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 7 (84), ч. 1.
4 Об административных правонарушениях: областной закон Новгородской области от 1 февраля 2016 г. № 914-ОЗ // Новгородские ведомости. 2016. 5 февраля.
законодательстве федеративного государства является естественным результатом живого полноценного развития законотворческой деятельности. Не случайно, в рамках понятия экстерриториальности значительное внимание современные исследователи уделяют интерлокальному правовому воздействию1. А, значит, и необходимость внутренних коллизионно-пространственных предписаний является вполне закономерной.
Что касается темпоральных и содержательных коллизионных предписаний, обнаружить их в федеральном законодательстве нам не удалось. Соответствующие положения закрепляются в некоторых региональных законах. Так, закон от 09.12.2014 «О нормативных правовых актах Волгоградской области» содержит ст. 36 «Разрешение противоречий (коллизий) между нормативными правовыми актами Волгоградской области», закрепляющую следующие положения:
«1. В случае противоречия между нормативными правовыми актами Волгоградской области действует нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой.
2. В случае противоречия между нормативными правовыми актами Волгоградской области, обладающими равной юридической силой, действует нормативный правовой акт, который принят (издан) позднее.
3. В случае противоречия между общим нормативным правовым актом Волгоградской области и специальным нормативным правовым актом Волгоградской области равной юридической силы действует специальный нормативный правовой акт»2.
Как видно, данная статья не только формулирует иерархическое, темпоральное и содержательное коллизионные предписания, но и фиксирует их соотношение друг с другом, устанавливая, что темпоральные и содержательные правила действуют лишь в случае отсутствия иерархической коллизии. Причем речь идет не о какой-либо конкретизации общих коллизионных принципов, а о непосредственном изложении их самих в тексте закона. В отличие от пространственных коллизий, разрешение которых всегда требует применения конкретного правила, темпоральные и содержательные в большинстве случаев преодолеваются на основании общих коллизионных принципов. Именно поэтому отсутствие нормативного закрепления последних в федеральном законодательстве не составляет большой проблемы для правоприменительной практики. Вероятно, можно рассматривать два названных правила («новый закон отменяет действие предыдущего»; «специальный закон отменяет действие общего») как случай непосредственного действия правовой доктрины или пример существования правовых аксиом, не закрепленных нормативно, но, тем не менее, действующих в силу своей общепризнанности. Хотя в случае принятия федерального закона о нормативно-правовых актах, закрепление в нем соответствующих коллизионных предписаний было бы вполне уместным.
Важно отметить, что коллизионные предписания своим предметом могут иметь не только коллизии между нормативно-правовыми актами, но и между другими источниками права («Обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются» — ч.2 ст.5 ГК РФ), не только между нормами, но и между правовыми дефинициями («Если при определении права, подлежащего применению, юридические понятия, требующие квалификации, не известны российскому праву или известны в ином словесном обозначении либо с другим содержанием и не могут быть определены посредством толкования в соответствии с российским правом, то при их квалификации может применяться иностранное право» — ч.2 ст.1187 ГК РФ). Исключение здесь составляют лишь принципы права, конфликт между которыми не может быть разрешен с помощью коллизионного предписания. Отличия между принципами и нормами как раз принято объяснять тем, что значимость, «вес» одного принципа по отношению к другим не установлен заранее. Если коллизия между нормами разрешается путем выбора одной наиболее подходящей, то коллизия между принципами — путем «взвешивания» каждого из них. Нельзя выбрать один принцип, полностью отвергнув другой; их объем и содержание, а также преимущество одного принципа перед другим определяются применительно к каждому делу3. Именно поэтому, разрешая применение аналогии права, законодатель не предлагает никаких правил выбора подходящего принципа.
— Предписания об аналогии малочисленны и наименее разнообразны. Это могут быть либо предписания, допускающие применение права по аналогии («В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, федеральные суды общей юрисдикции и мировые судьи (далее также — суд) применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют исходя из
1 Самарин А.А. Экстерриториальное действие права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2015. С. 25—27.
2 О нормативных правовых актах Волгоградской области: закон Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. № 169-ОД (в ред. от 16.06.2016) // Волгоградская правда. 2014. 17 декабря.
3 Дворкин Р. О правах всерьез / пер. с англ. М., 2004. С. 50; Алекси Р. Понятие и действительность права (ответ юридическому позитивизму) / пер. с нем. Серия «Германская юридическая литература: современный подход». 2011. Кн. 1. С. 88—89.
принципов осуществления правосудия в РФ (аналогия права)» — ч.4 ст.1 ГПК РФ), либо запрещающие его («Применение уголовного закона по аналогии не допускается» — ч.2 ст.3 УК РФ). Теоретически существует и косвенный способ закрепления аналогии, когда возможность ее применения не фиксируется отдельным предписанием, а подразумевается, вытекая из содержания статей закона1. Этот способ, однако, скептически оценивается специалистами, отмечающими, что «правовая аналогия, ее объем и пределы в праве должны регламентироваться, «дозироваться» самими юридическими нор-мами»2. Поэтому, несмотря на немногочисленность предписаний данной группы, их роль в правовом регулировании достаточно важна.
Наряду с классификацией, актуальной представляется проблема типичности коллизионных и других системосохраняющих предписаний. Как указывал в 1984 году Н.А.Власенко, «по мере развития системы советского права происходит совершенствование, «обогащение» его коллизионной подсистемы. В этой связи следует сделать вывод, что данные правила являются типичными (курсив мой — М.Д.) предписаниями развитой системы советского права»3.
Действительно, подобный вывод можно сделать, если обратиться к большинству из существующих подходов к проблеме типичности нормативно- правовых предписаний, которая может пониматься:
— как наличие всех необходимых признаков нормативности;
— как присутствие элементов логической структуры правовой нормы;
— как степень массовости, распространенности тех или иных велений.
С точки зрения, наличия признаков нормативности проблему типичности нормативных предписаний рассматривал А.В.Мицкевич, который и ввел категорию нормативно-правового предписания в научный оборот4. Типичными он называл все веления общего характера5, содержащиеся в нормативном акте. В качестве нетипичных рассматривались такие предписания, «.из текста которых нельзя бесспорно установить, применимы ли они к виду общественных отношений или только к отдельному отношению6.» (веления, предусматривающие образование единичных государственных органов, изменение государственной границы и т. д.). Из всех разновидностей системосохраняющих предписаний наиболее близки к такому пониманию нетипичности разовые оперативные предписания, устанавливающие момент начала или прекращения действия нормативного акта. Но и они, несмотря на свои особенности, несут в себе основные признаки нормативности: адресованы неопределенно широкому кругу лиц и сохраняют свое действие, независимо от исполнения. Определенный элемент нетипичности связан с таким признаком нормативности, как возможность неоднократного применения. Казалось бы, положение о введении закона в действие применяется один раз, а потом лишь влечет длительные правовые последствия (поэтому мы и использовали наименование «разовые»). Однако именно вероятность возникновения темпоральных правовых коллизий обусловливает неоднократность применения подобных предписаний — правоприменитель может всякий раз ссылаться на них в тех случаях, когда обосновывает выбор акта, действовавшего в конкретный момент времени.
Широкую известность в научной литературе получило понимание типичности нормативно-правовых предписаний, предложенное В.М.Горшеневым. Типичными он считает только те веления, которые состоят из гипотезы, диспозиции и санкции, то есть соответствуют логической структуре правовой нормы. Такой подход, несмотря на то, что он приобрел определенную популярность в советской7 и современной8 теории права, представляется нам ошибочным, что неоднократно подробно но аргументировалось ранее9. Учитывая, что даже регулятивные и охранительные предписания в тек-
1 Медная Ю.В. Поднормативное правовое регулирование общественных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 116; Медная Ю.В. Аналогия закона как средство «поднормативного» правового регулирования общественных отношений // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2008. № 2 (60). С. 25—28.
2 Власенко Н.А. Об аналогии в современном процессуальном праве // Гражданское и арбитражное судопроизводство. № 7. 2005. С. 36; Он же. Об аналогии в современном процессуальном праве // Российская юстиция. № 7. 2005. С. 32—36.
3 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве // Избранное. М.: Норма, 2015. С. 45.
4 Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 67.
5 В качестве обязательных признаков нормативности (или общего характера) в данном случае выступают неконкретность адресата, возможность неоднократного применения, сохранение действия независимо от исполнения (Там же.).
6 Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 36.
7 Мирошниченко Т.Н. Нетипичные явления в советском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1985.
8 В частности, дословно воспроизводит положения статьи В.М. Горшенева Г.И. Денисов (Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. № 8), очень близкую его трактовку предлагает В.Н. Карташов (Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Ярославль, 2005. Т. 1. С. 138—140.)
9 Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание в теории права. Волгоград, 2003. С. 36—37; Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание. Природа, типология, технико-юридическое оформление. СПб., 2009. С. 52— 54; Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009. С. 187—188.
сте нормативного акта, как правило, излагаются в составе двух элементов (гипотезы и диспозиции или гипотезы и санкции), «типичного» нормативного предписания в том виде, который описан В.М. Горшеневым, вероятно, вообще не существует. Таким образом, системосохраняющие предписания в рамках данного подхода могут быть признаны нетипичными, но ровно в той мере, в которой нетипичным оказывается и большинство предписаний, выражающих правовые нормы.
Наиболее перспективной представляется нам трактовка типичности как массовости, распространенности тех или иных предписаний1. С этой точки зрения, типичной выступает такая их видовая группа, которая встречается в каждом или в большинстве нормативно-правовых актов2. Системосо-храняющие нормативно- правовые предписания подобной характеристики, безусловно, заслуживают. Упоминавшаяся ранее повышенная стандартизированность этих велений делает их обязательным атрибутом любого нормативно-правового акта.
При этом, как видно из проведенной подробной классификации, собственно коллизионные предписания встречаются в законодательстве относительно реже, чем другие разновидности системосохраняющих велений. Это вовсе не означает, что проблема коллизий в праве является несущественной. Наоборот, значение ее таково, что на ее устранение направлены практически все системосохра-няющие предписания, в том числе, «потенциально коллизионные» — оперативные, распространительные и приоритетные. Все сказанное позволяет говорить о коллизионных нормативно-правовых предписаниях в узком и широком смысле.
1 Блохин Ю.В. Критерии отграничения нормативно-правовых предписаний от ненормативных в советском законодательстве (на примере нетипичных предписаний): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991.
2 Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание. Природа, типология, технико-юридическое оформление. СПб., 2009. С. 54.
