CC BY
63
18. Porter v Magill (1998) 96 LGR 157 (DC), 167d-f. См. также: R v Crown Court at Southwark, ex p Bowles [1998] AC 641, 651F-G; etc.
19. Smith v East Elloe Rural District Council [1956] AC 736, 762.
20. Parpworth N. Constitutional and Administrative Law. Fifth Edition. Core Text Series. Series Editor Padfield N. Oxford University Press Inc., N. Y., 2008. P. 305.
21. R v Parliamentary Commissioner for Administration, ex p Balchin [1998] 1 PLR 1, 13E-F. См. также: R v Bradford Metropolitan Borough Council, ex p Sikander Ali [1994] ELR 299, 308E; etc.
22. См. подробнее: Cane P. Ibid. P. 228-249. См. также: Fordham M. Judicial Review Handbook. Fifth Edition. Hart Publishing Ltd, Oxford, 2008. P. 458-466; Wade W, Forsyth C. Administrative Law. Ninth Edition. Oxford University Press Inc., N. Y., 2004. P. 250-281.
23. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) // См.: R (Q) v Secretary of State for the Home Department [2003] EWCA Civ 364 [2004] QB 36 at [112].
24. R (Omar) v Chief Constable Bedfordshire Constabulary [2002] EWHC 3060 (Admin) at [40].
25. R (Beresford) v Sunderland City Council [2003] UKHL 60 [2004] 1 AC 889.
26. Begum v Tower Hamlets London Borough Council [2003] UKHL 5 [2003] 2 AC 430 at [7].
27. Parpworth N. Ibid. P. 309.
28. R (Medway Council) v Secretary of State for Transport [2002] EWHC 2516 (Admin) at [47]; R (British Civilian Internees - Far Eastern Region) v Secretary of State for Defence [2003] EWCA Civ 473 [2003] QB 1397 at [32]-[37]; etc.
29. "Nemo judex in causa sua" (лат.) // Oxford Dictionary of Law. Sixth Edition / ed. by E. A. Martin, J. Law. Oxford University Press Inc., N. Y., 2006. P. 354.
30. "Audi alteram partem" (лат.) // Ibid. P.46.
31. R v Secretary of State for the Environment, ex p Greater London Council 3rd April 1985 unrep.
32. R v Lambeth London Borough Council, ex p Crookes (1997) 29 HLR 28.
33. Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1985] AC 374, 399A-B.
34. R v Kensington and Chelsea Royal London Borough Council, ex p Grillo (1996) 28 HLR 94, 105.
35. Save Britain's Heritage v Number 1 Poultry Ltd [1991] 1 WLR 153, 170H-171A // Высказывание «Правосудие не только должно свершиться, но также должно быть очевидно и несомненно, что оно свершится» ("Justice should only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done") принадлежит судье лорду Хьюарту (Lord Hewart CJ) по делу R v Sussex Justices, ex p McCarthy (1924) 1 KB 256, [1923] All ER 233.
36. R v Secretary of State for Trade and Industry, ex p Lonrho Plc [1989] 1 WLR 525, 539H-540B.
37. Ibid. 1301A-B, 1300G.
38. R v Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate/ ex p Pinochet Ugarte (No. 2) [2000] 1 AC 119, 132G-133C.
39. R v Secretary of State for the Environment, ex p Kirkstall Valley Campaign Ltd [1996] 3 All ER 304, 325b-c.
40. См. ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
41. См., напр.: ст. 11 Закона о здравоохранении и социальных услугах 2001 г. (s. 11, Health and Social Care Act 2001). URL: http://www.legislation.gov.uk/
ukpga/2001/15/section/11. См. также: R v Secretary of State for Health, ex p United States Tobacco International Inc. [1992] QB 353; R (Swords) v Secretary of State for Communities and Local Government [2007] EWCA Civ 795 [2007] LGR 757 at [49];
42. См., напр.: ст. 17 Закона о свободе информации 2000 г. (s. 17, Freedom of Information Act 2000). URL: http://www.legislation.gov.uk/ ukpga/ 2000/36/ section/17.
43. Save Britain's Heritage v Number 1 Poultry Ltd [1991] 1 WLR 153.
УДК 331.1+349.2
H. В. Халдеева
КОЛЛИЗИИ НОРМ ПРАВА В РЕГУЛИРОВАНИИ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ РАБОТНИКОВ КРАЙНЕГО СЕВЕРА
Тема, рассматриваемая в статье, о практике применения некоторых норм в правовом регулировании трудовых отношений работников Крайнего Севера актуальна и содержательна. В ней логично и последовательно излагаются существующие проблемы и предлагаются пути их решения.
The topic about practice of using some norms in legal regulation the labour relations the workers of the Extreme North is topical in the content. The present problems state in the article logically and sequentially. The author proposes the ways of solution of these problems.
Ключевые слова: федеральный закон № 122, права работников, свободы, равенство прав, север, проблемы.
Keywords: The rights of the workers, liberties, quality of rights, the North, federal statute № 122, the problems.
Статьей 26 ФЗ-122 внесены изменения в закон Российской Федерации № 4520-1 от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» [1]. В соответствии с ними гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, -законами субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - муниципальными правовыми актами, в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, - работодателем, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.
© Халдеева Н. В., 2011
Кардинальные изменения претерпело финансовое обеспечение гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Теперь гарантии и компенсации, установленные Законом 4520-1 от 19.02.1993 г и иными нормативными правовыми актами РФ, стали являться расходными обязательствами Российской Федерации только в отношении граждан, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, лиц, обучающихся в высших учебных заведениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования, финансируемых из федерального бюджета.
Эти изменения повлияли на целый комплекс социально-трудовых отношений, в том числе на социально-партнерские отношения.
Анализ динамики заключения коллективных договоров в Магаданской области свидетельствует о недостаточном уровне развития системы партнерских отношений, несмотря на увеличение количества заключаемых договоров. Согласно статистическим данным, предоставленным работниками управления по труду администрации Магаданской области, по состоянию на 1 января 2011 г. в области действуют всего 112 коллективных договоров, одно региональное соглашение и три отраслевых тарифных соглашения. Количество работников, на которых распространяется их действие, составляет 20 247 человек [2]. В основном коллективные договоры заключаются в организациях, относящихся к государственной и муниципальной формам собственности, 67 и 55 коллективных договоров соответственно. По данным, предоставленным управлением по труду Магаданской области, всего на территории города и области зарегистрировано 10 403 организации, из них, по данным декабря 2010 г., 7 453 организации с частной формой собственности, в которых они практически не заключаются. Так, на предприятиях с частной формой собственности действуют всего 8 коллективных договоров, охватывающих 912 работников [3].
Практика применения норм статей 325 и 326 Трудового кодекса работодателями, не относящимися к бюджетной сфере финансирования, подтверждает, что начиная с 1 января 2005 г. права работников этих работодателей повсеместно нарушаются.
Это связано и с тем, что нормы части 8 ст. 325 и части 5 статьи 326 Трудового кодекса составлены некорректно: «Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа (связанных с переездом) лицам, работающим у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, устанавливаются коллективными договорами, локальными норма-
тивными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами».
Здесь отсутствует основное требование, предъявляемое к норме права, - ее четкость и определенность. Из приведенного смыслового содержания следует, что правовая гарантия может устанавливаться, а может и не устанавливаться. И этот вывод автора подтверждает судебная практика.
Магаданский транспортный прокурор выступил в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к Федеральному государственному унитарному предприятию «Аэропорт Магадан» о признании незаконными действий по установлению требования к стажу работы на предприятии для получения работниками права на компенсацию расходов, связанных с переездом к новому месту жительства в другую местность, и возложении обязанности по внесению изменений в пункт 3.1 Положения «О размере, условиях и порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно для работников ФГУП «Аэропорт Магадан» и компенсации расходов, связанных с переездом к новому месту жительства в связи с расторжением трудового договора», в части установления требования к стажу работы на предприятии, необходимому для получения права на компенсацию расходов, связанных с переездом к новому месту жительства в связи с расторжением трудового договора.
Определением Верховного Суда РФ от 08.10.2010 г. № 93-В10-2 установлено, что Федеральное государственное унитарное предприятие «Аэропорт Магадан» в силу положений статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации не относится к предприятиям и организациям бюджетной сферы, является унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения (коммерческая организация).
Поскольку действующим федеральным законодательством предусмотрено самостоятельное определение размера, условий и порядка предоставления компенсаций на переезд и стоимость провоза имущества из районов Крайнего Севера для работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, то требования, заявленные Магаданским транспортным прокурором, не основаны на законе.
Из этого примера видно, что отсутствие минимальных государственных гарантий приводит не только к различному толкованию норм права, но и дает возможность работодателям устанавливать такие правила, которые вызывают вопросы не только со стороны работников, но и органов прокуратуры.
По нашему мнению, самым главным на сегодняшний день является вопрос правомерности неустановления гарантий и компенсаций работодателями, не относящимися к бюджетной сфере в своих локальных нормативных актах.
Исследование таких локальных актов, проведенное автором у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, показывает, что лишь в одном случае из 10 в них устанавливаются правовые гарантии и компенсации работникам.
Это связано, прежде всего, с отсутствием минимального уровня гарантий, установленных самим Трудовым кодексом, а также несовершенством норм статей 325 и 326 Трудового кодекса.
Поскольку о необходимости установления минимального уровня гарантий мы уже говорили, предлагаем до решения этого вопроса внести изменения в ч. 8 ст. 325 и ч. 5 ст. 326 Трудового кодекса, изложив их в следующей редакции:
- ч. 8 ст. 325 ТК РФ: размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, обязаны устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, -органами местного самоуправления, у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, -коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами;
- ч. 5 ст. 326 ТК РФ: размер, условия и порядок компенсации расходов, связанных с переездом, лицам, работающим в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, обязаны устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - органами местного самоуправления, у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, - коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами.
Изменение двух слов меняет все смысловое значение данных норм права, что позволит работникам реализовать установленные законом правовые гарантии.
Проблема согласованности, обеспечения единства правового регулирования осложняется недостаточной выверенностью проводимой реформы трудового законодательства, отсутствием стабильности развития его норм. Встраивание в идеологию так называемых рыночных отношений,
базирующихся на снижении государственного регулирования целого комплекса социально-трудовых отношений, не позволяет эффективно сбалансировать механизм обратных связей между управляемым субъектом - работником и управляющей системой - государством, субъектами РФ, органами местного самоуправления и работодателями. В этих условиях работник может лишь частично реализовать свои трудовые права, несмотря на их законодательное закрепление в Конституции РФ, Трудовом кодексе РФ, иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах.
Поэтому сегодня особенно актуальны предпринимаемые юридической наукой попытки комплексного осмысления реформаций трудового законодательства на основе сложившейся практики применения его норм, в том числе судебной, а также изучения влияния установленных новелл, закрепленных в нормах трудового права, на права работников. Приходится констатировать, что различия в правовом регулировании социально-трудовых отношений могут быть обусловлены не только дифференциацией трудового права, связанной, в частности, с особой заботой государства о своих гражданах, но и с дискриминацией.
Появление в литературе последних лет публикаций о «негативной и позитивной дифференциации», о соотношении таких правовых понятий, как «дифференциация и дискриминация» [4], как нельзя более подтверждают наличие этой проблемы. Приходится констатировать, что в отношении работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей эта проблема имеет самое непосредственное отношение.
Не претендуя на полный и всесторонний анализ заявленной проблематики, в рамках настоящего исследования попытаемся определить некоторые общие проблемы правового регулирования социально-трудовых отношений работников, выполняющих трудовые обязанности у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере финансирования, соотнося их с такими правовыми понятиями, как позитивная и негативная дифференциация, дифференциация и дискриминация.
Дифференциация социально-трудовых отношений работников Севера в части установления государственных гарантий и компенсаций в связи с выполнением трудовой функции в экстремальных районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предназначенных компенсировать негативные природные факторы воздействия на организм, не нарушала конституционный принцип равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку гарантировала всем без исключения гражда-
нам, работающим в этих условиях, единство правового регулирования и предусматривала различия в правовом регулировании лишь применительно к отдельным субъектам права, подразделяемым на категории в зависимости от такой объективной характеристики, как возраст, работа во вредных или тяжелых (опасных) условиях труда.
А. М. Лушников предлагает следующие отличительные признаки дифференциации в трудовых отношениях [5]:
1) субъектом дифференциации трудовых прав выступает нормотворческий орган или социальные партнеры, имеющие право принимать нормативные правовые или коллективно-договорные акты;
2) дифференциация может носить как «положительный», так и «отрицательный» характер. Отрицательная дифференциация, влекущая за собой снижение уровня гарантий работников, ограничение трудовых прав, может устанавливаться исключительно ТК РФ либо в случаях и порядке, предусмотренных ТК РФ (ст. 252);
3) основаниями дифференциации могут выступить объективные признаки трудовой деятельности (в этом случае она связана преимущественно с производственной функцией трудового права) или субъективные признаки работника, нуждающегося в повышенной защите (в этом случае она связана преимущественно с социальной функцией трудового права);
4) дифференциация осуществляется посредством принятия норм-изъятий или норм-дополнений. Обычно специальная норма имеет приоритет перед общей;
5) дифференциация обеспечивает с помощью особенностей единство правового регулирования, фактическое равенство трудовых прав;
6) общими пределами дифференциации выступают, прежде всего, принципы отрасли трудового права.
Для нас особый интерес представляет высказывание ученого, обосновывающего, что дифференциация обеспечивает с помощью особенностей единство правового регулирования, фактическое равенство трудовых прав.
С этим нельзя не согласиться, поскольку именно это является основным предназначением дифференциации трудовых отношений. Если при дифференциации не будет равенства трудовых прав одних работников по отношению к другим, то такая дифференциация является мнимой, поскольку не выполняет отведенной ей функции.
Работники работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, оказались за рамками государственного правового регулирования, поскольку его должен осуществлять их работодатель. Он в коллективных договорах, локальных актах и трудовых договорах в соответствии с ч. 8 ст. 325
и ч. 5 ст. 326 ТК РФ должен устанавливать размер, условия и порядок компенсации расходов, связанных с предоставлением правовых гарантий по компенсации расходов на оплату проезда к месту использования отпуска работника и обратно, и компенсации, связанной с переездом работника. Как отмечалось, указанные нормы права составлены некорректно - они не предусматривают обязанности работодателя эти правила устанавливать. В результате работники работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, остались и за рамками государственного и за рамками локального регулирования, что привело к их фактической дискриминации.
Здесь мы имеем, на наш взгляд, коллизию норм права, где, с одной стороны, государство берет на себя обязанность обеспечивать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников, включая дополнительные гарантии отдельным категориям (ч. 1 абз. 3 ст. 6 ТК РФ), и государственные гарантии и компенсации работникам Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (ч. 1 ст. 313 ТК РФ), что соотносится с таким принципом, как равенство прав и возможностей работников.
С другой стороны, государство снимает с себя обязанность обеспечивать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников, включая дополнительные гарантии отдельным категориям (ч. 8 ст. 325 и ч. 5 ст. 326 ТК РФ), и не предоставляет государственные гарантии и компенсации работникам Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (ч. 8 ст. 325 и ч. 5 ст. 326 ТК РФ), что никак не соотносится с таким принципом, как равенство прав и возможностей работников. Такую коллизию норм права следует признавать негативной коллизией.
Коллизия норм в негативном юридическом смысле - это такой юридически значимый результат одновременного фактического наличия нескольких норм взаимоисключающего действия [6].
Из данного определения следует, что такая негативная коллизия исключает их применение, поскольку каждая из данных норм в отдельности может быть применена к одному и тому же субъекту права.
В этом случае, указывает А. С. Еременко, подлежит применению только та норма, которая имеет высшую юридическую силу либо является общей нормой по отношению к остальным нормам [7].
Значит, в связи с тем что социально-трудовые отношения работников северных районов страны, выполняющих свою трудовую функцию у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, не урегулированы в своем большинстве локальными нормативными актами, следует применять общие нормы, которые гарантируют им
государственные гарантии и компенсации. Но здесь приходится констатировать, что общие нормы Трудового кодекса не содержат правовых гарантий работникам Крайнего Севера по компенсации оплаты проезда к месту использования отпуска и обратно и компенсации, связанной с переездом, предусматривая лишь общие положения о равенстве прав и возможностей и государственном обеспечении уровня трудовых прав, свобод и гарантий. Однако если для федеральных государственных служащих установлены эти права и гарантии, следовательно, необходимо по аналогии с ними (поскольку именно эти гарантии представляют собой определенный минимальный уровень) предоставлять правовые гарантии тем работникам, работодатели которых не отнесены к бюджетной сфере финансирования.
Негативная коллизия норм способна породить такое правоприменительное состояние, когда к одному и тому же спорному отношению может быть применено несколько норм различной, необязательно равной юридической силы, которые при одних и тех же параметрах времени и пространства исключают действие друг друга [8].
Противопоставительное взаимоисключение норм ч. 8 ст. 325 и ч. 5 ст. 326 Трудового кодекса означает невозможность их применения, так как последствия реализации предусмотренных в них правил входят в логическое и юридическое противоречие с последствиями реализации правил, предусмотренных в нормах 2, 6, 313 и остальных Трудового кодекса.
В связи с этим к работникам работодателей, не отнесенных к бюджетной сфере правового регулирования, должны применяться нормы, которые устанавливают минимальные гарантии прав работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, установленные для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета (ч. 1-7 ст. 325, ч. 1-3 ст. 326 ТК РФ).
А. С. Еременко справедливо полагает, что коллизия норм в отрицательном смысле является
фатальным следствием законодательной ошибки, юридико-техническим казусом, которые устраняются путем законодательной инициативы и последующим изданием нового закона, исправляющего возникший lapsum, либо посредством судебного толкования, нацеленного на придание содержанию спорных норм положительной семантики, снимающей логически противоречивый законодательный контекст [9].
Примечания
1. О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 45201 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 16. Ст. 551; № 26. Ст. 957; Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 220; 2001. № 1. Ст. 3; № 33. Ст. 3413; 2002. № 1. Ст. 2; 2003. № 2. Ст. 160.
2. Официальный сайт администрации Магаданской области. URL: http://www.аsdg.ru/nеws/2008/l/ 31122244.htm (дата обращения: 17. 05.2011).
3. Официальный сайт администрации Магаданской области. URL: http://www.аsdg.ru/nеws/2008/l/ 31122244.htm (дата обращения: 23.04.2011).
4. См.: Лушников А. М. Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда (докл. на Пятой Междунар. науч.-практ. конф. 27-30 мая 2009 г.) // Юридическое образование и наука. 2009. № 3. С. 30-38; Трофимов В. В. Правообра-зование в современном обществе: актуальные аспекты теории и методологии // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 50-57; Кузнецова М. Богатые тоже заплачут // ЭЖ-Юрист. 2010. № 11. С. 2-3; Назарова Е. В. Понятие юридической ответственности как социального феномена // Социальное и пенсионное право. 2007. № 4. С. 6-10; и др.
5. Лушников А. М. Проблемы дифференциации... С. 30-38.
6. Еременко А. С. Теоретические вопросы коллизии норм гражданского права // Российская юстиция. 2010. № 10. С. 7-9.
7. Там же. С. 8.
8. Там же. С. 9.
9. Там же. С. 9-10.
