Коллизии и конкуренция правовых норм в области делопроизводства Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 65.012.12

Вершинина Екатерина Сергеевна Ekaterina S. Vershinina

кандидат юридических наук, доцент кафедры управления

Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)

oandidate of sciences (law), associate professor of the department of management

Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950, Russia)

E-mail: [email protected]

Осянин Андрей Николаевич Andrey N. Osyanin

кандидат социологических наук, доцент кафедры философии

Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)

oandidate of sciences (sociology), associate professor of the department of philosophy

Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950, Russia)

E-mail: [email protected]

Коллизии и конкуренция правовых норм в области делопроизводства Conflicts and competition of legal norms in the field of office work

В статье рассматриваются существующие про- This article discusses the problems in the field of of-

блемы в области делопроизводства, в частности fice, in particular, competition and conflicts of laws, and

конкуренция и коллизии законодательства, и сфор- contains proposals to improve the regulatory and legal

мулированы предложения по совершенствованию acts in the field of document management. нормативных правовых актов в области документа-ционного обеспечения управления.

Ключевые слова: проблемы делопроизводства, Keywords: workflow issues, legislation, competition, законодательство, конкуренция, коллизия, противо- conflict, contradiction, props document formatting rules. речия, реквизит документа, правила оформления.

Умение работать с различными типами документов, грамотное их составление является обязательным и необходимым элементом деятельности любого характера.

Современные исследователи управления отмечают, что одна из его важнейших функций делопроизводство имеет слабые места, которые требуют коррекции и модернизации. К существующим проблемам в области делопроизводства можно отнести такие:

— наблюдается противоречие между нормативными правовыми актами общего и специального характера, которые регламентируют и регулируют отношения в деле доку-

© Вершинина Е.С., Осянин А.Н., 2017

ментационного обеспечения управленческой деятельности;

— существуют дублирующие нормы права в законодательных актах, касающихся делопроизводства;

— существуют противоречия в нормативных правовых актах, которые касаются документацион-ной деятельности и приняты в различные периоды;

— присутствие ошибок, относящихся к категории юридико-технического характера в нормативных правовых актах.

Важным аспектом рассматриваемой проблемы является конкуренция законодательства в области делопроизводства.

Документационное обеспечение управленческой деятельности, равно как и многие другие функции управления, в своей основе имеет целый спектр правовых актов различного уровня.

В качестве таковых выступают нормативные правовые акты, которые регулируют локальный участок работы. Здесь же можно указать на ведомственные нормативные акты, а также правовые акты отдельных структур, организаций, учреждений и предприятий. В результате законодательство в области документационно-го обеспечения управленческой деятельности получает сложную и объемную структуру. Например, справочно-правовая система «Консуль-тантПлюс» предлагает список, состоящий более чем из сорока инструкций по делопроизводству, которые были приняты в федеральных органах исполнительной власти. Здесь не учитываются нормативные правовые акты, регламентирующие более узкие вопросы делопроизводства.

В качестве объяснительной модели указанных наслоений выступают существующие в российском праве вертикальная и горизонтальная системы нормативных правовых актов. Первая из них предполагает, что правовые нормы распространяются от основного закона — Конституции РФ вплоть до актов отдельно взятых ведомств. В результате чего в каждом министерстве и ведомстве создается собственный нормативный правовой акт по некоторому направлению деятельности, который учитывает соответствующую специфику и особенности.

Таким образом, в структуре современного законодательства можно наблюдать такое явление, как конкуренция правовых норм, которые в том числе регламентируют деятельность по делопроизводству, а также дублирование некоторых из них.

В качестве примера можно привести Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти [1] (далее — Правила делопроизводства), в которых рассматриваются и приводятся базовые понятия, процедура создания документов, организация документооборота и работа с электронным документооборотом.

Одновременно состав реквизитов документов и требования, которые предъявляются к оформлению таковых, регламентируются ГОСТом Р 6.30—2003 [2], что является «правовой тавтологией».

Подробное и всестороннее рассмотрение указанных вопросов можно найти в ведомственных инструкциях по делопроизводству. Министерство внутренних дел Российской Федерации не является исключением из правил

и имеет собственную инструкцию [3] (далее — Инструкция по делопроизводству в ОВД).

Помимо этого для подготовки и оформления отдельных категорий документов, таких как договора, соглашения, решения и т. п., порядок исполнения различных поручений, существует отдельный регламент, который адресован федеральным органам исполнительной власти [4] (далее — Типовой регламент).

Важно отметить, что рассматриваемые в данном регламенте вопросы частично рассмотрены в Правилах делопроизводства и ГОСТе Р 6.30—2003.

Типовой регламент также предлагает и раскрывает процедуру подготовки и принятия тех или иных нормативных правовых актов. Вместе с тем, МВД России также имеет соответствующий приказ [5].

Создание документа предполагает активное использование специальной терминологии, которая, с одной стороны, содержится в ГОСТе Р 7.0.8—2013, а с другой — фигурирует в отдельных принимаемых нормативных правовых актах [6], что также приводит к наслоению и повторению информации.

Важным элементом государственного делопроизводства и создания документов является их архивное сохранение. В 2010 году Министерство культуры РФ издало соответствующий приказ, определяющий перечень управленческих архивных документов, которые образуются в результате деятельности государственных органов (местного самоуправления), и указывающий сроки их хранения [7].

В МВД России указанный вид делопроизводства регламентируется в рамках трех приказов, принятых в разные периоды: приказы МВД России № 600 [8], 655 [9], 340 [10].

Сложилась коллизионная ситуация, так как, с одной стороны, приказ МВД России № 340 от 12 мая 2006 года был заменен соответствующим приказом МВД России от 30 июня 2012 года № 655, но, несмотря на это продолжает существовать в рамках правового поля, что создает дополнительные затруднения реализации функций делопроизводства. Кроме того, рассматриваемые приказы МВД России № 655 (30.06.2012) и № 600 (31.05.2011) имеют идентичную структуру и содержательный компонент, в силу чего целесообразно их объединить в единый нормативный правовой акт.

Помимо собственно ведомственного дублирования, элементы, регламентирующие специальное делопроизводство, содержат в себе нормативные акты (как законодательные, так

и подзаконные, а также ведомственные) [11, с. 11]. В частности, нормы, которые закрепляют структуру и реквизиты некоторых видов процессуальных документов, содержат ряд кодексов Российской Федерации, например, Уголовно-процессуальный, Гражданско-правовой, Кодекс об административных правонарушениях. Это является индикатором дублирования норм права в нормативных правовых актах.

Указанное нормативно-правовое разнообразие представляется допустимым с точки зрения теории права, с точки зрения практической деятельности указанная конкуренция норм усложняет работу сотрудников правоохранительных органов. Это обусловлено тем, что столь широкий спектр нормативных документов нуждается в регулярном мониторинге, что сопряжено с серьезными временными затратами.

Нередко можно встретить ситуацию, при которой нормативные правовые акты общего характера предоставляют исполнителю право выбора при применении конкретных норм.

В качестве примера можно привести требования к оформлению полей документа, который печатается на стандартном листе бумаги. Как в ГОСТе Р 6.30—2003 (п. 4.1), так и в пункте 7 Правил делопроизводства они соответствуют следующим требованиям:верхнее, нижнее,левое — не менее 20 мм, а правое — не менее 10 мм. Тогда как Инструкция по делопроизводству в органах внутренних дел (п. 25) устанавливает иные параметры для полей документов, сохраняя лишь частично требования, указанные выше: верхнее, нижнее — не менее 20 мм, левое — не менее 30 мм, правое — не менее 10 мм. Указанный ГОСТ Р 6.30—2003 не предлагает дополнительных требований к начертанию и размеру шрифта, указывая лишь в своих бланках шрифт одного размера и обычного начертания. Ведомственная Инструкция по делопроизводству в ОВД обязывает использовать шрифт 13—15 кегля, а в отдельных реквизитах шрифт 12 кегля полужирного начертания (наименование ОВД); шрифт 10—12 кегля (справочные данные и аннотация).

Указанные примеры демонстрируют гипертрофированное стремление отдельных министерств и ведомств к унификации нормативной правовой базы, что приводит к появлению собственной специфики оформления документов. Наиболее рациональным видится приведение существующего законодательства к единому образцу, чтобы избежать возможности двойного толкования.

Помимо дублирования положений нормативных правовых актов, существует такое не-

гативное явление, как юридическая коллизия. В самом общем виде под этим термином можно понимать складывающиеся противоречия между нормативными правовыми актами, которые регламентируют идентичные или смежные правоотношения, а также между компетенцией различных органов власти.

В юридической науке данному вопросу уделяется довольно пристальное внимание со стороны исследователей, которые предлагают различные формулировки данного явления: противоречия между нормами (М.В. Баглай) [12, с. 260]; столкновение правовых актов, действующих на какой-либо территории с компетенцией правотворческих органов и временем издания нормативных правовых актов (С.С. Алексеев) [13, с. 76]; противоречие между юридическими нормами в процессе правоприменительной деятельности (И.Н. Сенякин) [14]; противоречия между сложившимся правовым порядком и намерениями или действиями по его изменению (Ю.А. Тихомиров) [15].

Примером подобных коллизий является регламентация в отдельных ведомственных приказах направлений деятельности МВД России и указание на порядок оформления документов. В подобных приказах можно обнаружить бланки оформления документов, которые противоречат Инструкции по делопроизводству в ОВД.

Устранение подобного рода коллизий происходит с использованием специальных юридических процедур. Наиболее распространенными из них являются следующие:

1) в случае, когда в рамках одного ведомства имеются противоречащие друг другу акты, имеющие разную хронологию, то используется наиболее поздний;

2) если хронология актов идентична, но различны органы, их издавшие, то используется акт, имеющий более высокий юридический статус;

3) если расхождения наблюдаются в рамках актов общего и специального назначения, то необходимо использовать общефедеральные нормативные правовые акты.

В случае обнаружения нарушений по оформлению бланков, которые существуют в нормативных правовых актах, принятых ранее Инструкцией по делопроизводству в ОВД, разрешением указанной коллизии будет использование Инструкции.

Таким образом, противоречия, которые мы наблюдаем между нормативными правовыми актами общего и специального характера; принятыми в разные периоды времени и т. п., до-

статочно серьезно усложняют реализацию правовых норм в области делопроизводства.

В качестве решения указанных проблем необходимо приводить всю совокупность нормативных правовых актов к единому образцу, сокращать их число и делать общими для различных структур, организаций и ведомств.

Примечания

1. Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 (в ред. от

26.04.2016) // Российская газета. 2009. 24 июня.

2. Государственный стандарт Российской Федерации «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов»: постановление Госстандарта России от 3 марта 2003 г № 65-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.05.2017).

3. Инструкция по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 20 июня 2012 г № 615 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 28.05.2017).

4. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г № 30 (в ред. от 27.08.2015) // Российская газета. 2005. 5 августа.

5. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России: приказ МВД России от 27 июня 2003 г № 484 (в ред. от 10.09.2015) // База данных «Нормативно-правовые акты МВД России» (дата обращения:

28.05.2017).

6. Национальный стандарт Российской Федерации. «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»: приказ Росстандарта от 17 ноября 2013 г. № 1185-ст // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.05.2017).

7. Об утверждении перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения: приказ Министерства культуры РФ от 25 августа 2010 г № 558 (в ред. от 16.02.2016) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 38.

8. Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, с указанием сроков хранения, создание, хранение и использование которых осуществляется в форме электронных документов: приказ МВД России от 31 мая 2011 (последняя редакция)

№ 600. URL: http://base.garant.rU/12180121/#friends (дата обращения: 28.05.2017).

9. Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, с указанием сроков хранения: приказ МВД России от 30 июня 2012 г. № 655 (в ред. от 28.05.2013). URL: http:base.co№sul-ta№t.ru/co№s/ cgi/o№li№e.cgi?req=doc;ba-se=EXP;№=538803 (дата обращения: 28.05.2017).

10. Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности подразделений Министерства, органов внутренних дел, учреждений, предприятий и организаций системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, с указанием сроков хранения: приказ МВД России от 12 мая 2006 г. № 340 (в ред. от 30.06.2012) // База данных «Нормативно-правовые акты МВД России» (дата обращения: 28.05.2017).

11. Дюкарев Н.И. Документационное обеспечение управления в ОВД: учебное пособие. М., 2010.

12. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999.

13. Алексеев С.С. Государство и право: начальный курс. М., 1993.

14. Сенякин И.Н. Специальные нормы советского права. Саратов, 1987.

15. Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992.

Notes

1. On the Approval of the Rules of document management in the federal executive bodies: decree of the government of the Russian Federation of June 15, 2009 № 477 (as amended by 26.04.2016) // ATP «Consultant-Plus» (date of access: 28.05.2017).

2. State standard of the Russian Federation «Unified documentation systems. Unified system of organizational and administrative documentation. Requirements for the preparation of documents»: resolution of the State standard of Russia № 65-st of 03.03.2003 «On adoption and enactment of the State standard of the Russian Federation» // ATP «ConsultantPlus» (date of access: 28.05.2017).

3. On approval of the Instruction on record keeping in the bodies of internal affairs of the Russian Federation: the order of the Ministry of internal affairs of Russia of June 20, 2012 № 615 (as amended by 28.12.2016) // ATP «ConsultantPlus» (date of access: 28.05.2017).

4. On the Model regulations for the interaction of federal executive bodies: decree of the Government of the Russian Federation of January 19, 2005 № 30 (as amended by 27.08.2015) // ATP «ConsultantPlus» (date of access: 28.05.2017).

5. On the approval of the Rules for the preparation of regulatory legal acts in the central office of the Ministry of internal affairs of Russia: order № 484 of the Ministry of internal affairs of Russia of June 27, 2003 (as amended by 10.09.2015) // ATP «ConsultantPlus» (date of access: 28.05.2017).

<в

CD

£ о <о о

CD П 3 О

а с о

5

<о

о (С

£ о

а

0

1

х 3 со

0 со

(В &

§

1 ф

I

I

0 se

3 3 3 п

3

4

1

i <

I 3 I

8

0

О' UÜ

(В

1 3 I

з

3 а ф 0Q

6. State standard of the Russian Federation «National standard of the Russian Federation. System of standards on information, librarianship and publishing. Office work and archival business. Terms and definitions»: approved by the order of Rosstandart on October 17, 2013 № 1185-st // ATP «ConsultantPlus» (date of access: 28.05.2017).

7. On the approval of the list of standard administrative archival documents formed in the process of the activities of state bodies, local governments and organizations, indicating the terms of storage: the order of the Ministry of culture of the Russian Federation of August 25, 2010 № 558 (as amended on February 16, 2016) // ATP «ConsultantPlus» (date of access: 28.05.2017).

8. On the approval of the list of documents formed in the activities of the internal affairs bodies of the Russian Federation, indicating the terms of storage, the creation, storage and use of which is carried out in the form of electronic documents: order of the Ministry of internal affairs of Russia of May 31, 2011 № 600. URL: http://base.garant.ru/12180121/#friends (date of access: 28.05.2017).

9. On the approval of the list of documents formed in the activities of the internal affairs bodies of the Rus-

sian Federation, indicating the terms of storage: the order of the Ministry of internal affairs of Russia of June 30, 2012 № 655 (as amended by 28.05.2013). URL: http:base.consul-tant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;ba-se=EXP;n=538803 (date of access: 28.05.2017).

10. On approval of the list of documents formed in the activities of the Ministry's subdivisions, internal affairs bodies, institutions, enterprises and organizations of the Ministry of internal affairs of the Russian Federation, indicating the terms of storage: order № 340 of the Ministry of internal affairs of Russia of May 12, 2006 № 340 (as amended by 30.06.2012) // Database «Normative and legal acts of the Ministry of internal affairs of Russia» (date of access: 28.05.2017).

11. Dyukarev N.I. Documentary management in ATS: textbook. Мoscow, 2010.

12. Baglay M.V. Constitutional law of the Russian Federation. Мoscow, 1999.

13. Alekseev S.S. The state and law: the initial course. Мoscow, 1993.

14. Senyakin I.N. Special norms of Soviet law. Saratov, 1987.

15. Tikhomirov Yu.A. The operation of the law. Мoscow, 1992.