CC BY
117
УДК 340.136
Пчелкин Александр Владимирович Pchelkin Alexandr Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Нижегородский филиал Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (603155, Нижний Новгород, ул. Б. Печерская, 25/12)
сапсНсЫе of sciences (law), associate professor, associate professor of the department of civil law and civil process
Nizhny Novgorod branch of the National research university «The Higher school of economics» (25/12 Bol-shaya Pechorskaya str, Nizhny Novgorod, 603155)
E-mail: [email protected]
Кодификация норм о техническом регулировании в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе
Codification of the technical regulation under the Treaty on the Eurasian economic union
В статье рассматриваются положения Договора о Евразийском экономическом союзе с позиций систематизации норм о региональной интеграции в области технического регулирования.
Ключевые слова: Договор о Евразийском экономическом союзе, техническое регулирование, экономическая интеграция, систематизация, кодификация.
The article discusses the provisions of the Treaty on the Eurasian economic union with positions systematization of rules of regional integration in the range of technical regulation.
Keywords: Treaty on the Eurasian economic union, technical regulation, economic integration, systematization, codification.
29 мая 2014 года в г. Астана (Казахстан) президентами трех государств (Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации) был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе (далее — Договор о ЕАЭС) [1]. Заключение данного Договора явилось актом реализации выраженного в Декларации о евразийской экономической интеграции (Москва, 18 ноября 2011 года) [2] намерения осуществить формирование единого экономического пространства.
Договором о ЕАЭС стороны учреждают Евразийский экономический союз (далее — ЕАЭС), являющийся международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью. В рамках ЕАЭС обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отрасляхэкономики, определенных настоящим Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках ЕАЭС (ст. 1 Договора о ЕАЭС).
Статьей 113 Договора о ЕАЭС предусмотрено, что он вступает в силу с даты получения депозитарием последнего письменного уведомления о выполнении государствами-членами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу.
Отвечая 21 июня 2014 года в Бресте на вопросы журналистов, спикер Государственной думы РФ С. Нарышкин сказал: «Мы настроены на то, чтобы уже осенью синхронно с белорусскими и казахстанскими депутатами ратифицировать договор о Евразийском экономическом союзе» [3]. Предположительной датой вступления Договора о ЕАЭС в силу называется 1 января 2015 года.
Значение данного Договора о ЕАЭС трудно недооценить. «Договор имеет действительно эпохальное, историческое значение, открывает самые широкие перспективы для развития экономик и повышения благосостояния граждан наших стран... По сути, мы формируем крупнейший единый рынок на пространстве СНГ (свыше 170 млн человек) с огромным производственным, научным и технологическим потенциалом, колоссальными природными ресурсами», — отметил Президент России В.В. Путин [4].
Высокая социально-экономическая и политическая значимость Договора о ЕАЭС несколько оттеняет иные его ценности. На наш взгляд, следовало бы также обратить внимание и на то, что у данного Договора имеется и особое юридическо-техниче-ское значение. И именно на этом хотелось бы остановиться в рамках данной статьи.
Декларацией о евразийской экономической интеграции предусматривалось, что завершающим
Пчелкин A.B. Кодификация норм о техническом регулировании в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе
Пчелкин A.B. Кодификация норм о техническом регулировании в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе
этапом создания единого экономического пространства должна была стать кодификация международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. Именно такой кодификацией и стал Договор о ЕАЭС.
В рамках Договора о ЕАЭС систематизация осуществляется на двух уровнях. Во-первых, это внутриотраслевой уровень. Данной систематизацией охватываются нормы, регулирующие отдельные направления (отрасли) экономической интеграции: таможенное регулирование; внешнеторговая политика; техническое регулирование; санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры; защита прав потребителей; макроэкономическая политика; валютная политика и др. Во-вторых, это систематизация межотраслевая. Она охватывает все отрасли, затронутые интеграцией.
Анализ такой сложной кодификации, каковой выступает Договор о ЕАЭС, представляет высокий научный интерес и в первую очередь с позиций общей теории права. При этом одним из вопросов, решаемых в ходе такого анализа, должен стать вопрос о том, как в рамках сложной кодификации осуществляется систематизация элементов, составляющих нижний уровень. В качестве гипотезы при решении данного вопроса могла бы выступить идея о том, что в случаях сложной двухуровневой межотраслевой кодификации систематизация может осуществляться посредством сочетания на каждом уровне различных форм. Это может быть кодификация по типу «консолидация-кодификация», а может быть кодификация по типу «кодификация—кодификация». Кроме того, ввиду межотраслевого характера возможно усложнение вследствие того, что для различных отраслей, включенных в рамки такой кодификации, возможны различные формы. Тогда на первом уровне будет иметь место сочетание различных форм, и кодификация в целом будет представлять тип «(консолидация и кодификация) — кодификация».
В рамки рассмотрения в одной статье подобное исследование вряд ли возможно уместить. Поэтому хотелось бы внести «первоначальный вклад» в этот проект, проанализировав отраслевую систематизацию, охватившую исключительно область технического регулирования.
И в первую очередь необходимо выяснить, на какой нормативно-правовой базе была осуществлена систематизация. Для этого необходимо установить круг источников, нормы которых составляют правовую основу технического регулирования в ТС и ЕЭП.
Система технического регулирования ТС и ЕЭП выглядит как двухуровневая. Верхний уровень представлен нормами международных договоров. Их три:
Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабора-
торий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия, от 11 декабря 2009 года [5] (далее — Соглашение о взаимном признании аккредитации).
Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза от 11 декабря 2009 года [6] (далее — Соглашение об обращении продукции).
Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года [7] (далее — Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования).
Второй уровень представлен нормами, являющимися результатом так называемого вторичного нормотворчества. В рамках ТС и ЕЭП такое нормотворчество осуществляется посредством принятия наднациональных нормативных правовых актов органами в пределах делегированных им государствами-членами полномочий.
Договором о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 года [8] государствами — участниками ТС была учреждена Комиссия Таможенного союза (далее — КТС) как единый постоянно действующий регулирующий орган ТС. В последующем как единый наднациональный орган ТС и ЕЭП Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года[8] была учреждена Евразийская экономическая комиссия (далее — ЕЭК). Именно правовые акты, утвержденные решениями КТС (ЕЭК), и стали источниками вторичного нормотворчества для ТС и ЕЭП. В области технического регулирования их достаточно большое число. Во-первых, это Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (утв. решением КТС от 28 января 2011 г. № 526 [8]). Во-вторых, это технические регламенты ТС. На начало июня 2014 года принято тридцать четыре Технических регламента Таможенного союза. В дополнение к каждому принятому техническому регламенту ТС утверждается два перечня: Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза; Перечень стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения требований технического регламента. К области вторичного нормотворчества также относятся нормы следующих правовых актов:
— Решение Коллегии ЕЭК от 25 декабря 2012 года № 293 «О единых формах сертификата соответствия и декларации о соответствии техническим регламентам Таможенного союза и правилах их оформления» [8];
— Положение о едином знаке обращения продукции на рынке государств — членов Таможенного
союза (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 г. № 711) [8];
— Положение о регистрации деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза (утв. решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 9 апреля 2013 г. № 76) [8];
— Положение о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия требованиям технических регламентов Таможенного союза (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 7 апреля 2011 г. № 621) [8];
— Положение о порядке включения органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) таможенного союза, а также его формирования и ведения (утв. решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 319) [8];
— Положение о формировании и ведении Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии (утв. решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 319) [8].
Анализ заключительных положений Договора о ЕАЭС показывает, что систематизацией затронуты исключительно нормы первого уровня, то есть нормы трех основополагающих международных договоров. Именно они перечислены в Протоколе о прекращении действия международных договоров, заключенных в рамках формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, в связи с вступлением в силу Договора о Евразийском экономическом союзе, являющемся приложением № 33 к нему.
Так как Договор о ЕАЭС в целом характеризуется как кодифицированный акт, то, решая вопрос о виде (форме) систематизации, осуществленной по одному из направлений первого уровня, необходимо исходить из следующего.
Вид (форма) систематизации, которую необходимо осуществить применительно к отдельному элементу первого уровня зависит от качества исходного материала. Так, при наличии качественного нормативного материала достаточно будет его консолидации. Если же мы имеем дело с исходным материалом, в котором наблюдаются недостатки и даже нормотворческие ошибки, то в рамках двухуровневой кодификации придется прибегнуть к кодификации уже в рамках систематизации, осуществляемой на первом уровне.
Каково же качество исходного материала для систематизации норм о техническом регулировании? Полагаем, что в нем имеют место следующие недостатки и ошибки.
Во-первых, разбросанность его по трем международным договорам приводит к увеличению количества норм, не принимающих непосредственное участие в регулировании отношений, составляющих его предмет. Речь идет о нормах организационных, определяющих цели заключения договора,
правила толкования, условия его действия, изменения и прекращения и т. п. Так, например, в Соглашении о взаимном признании аккредитации органов по сертификации их доля составляет более 50%. Данным вопросам посвящены Преамбула и три из шести статей.
Во-вторых, это несовершенный понятийный аппарат. Несовершенство выражается в нераскры-тии отдельных понятий. Так, например, отсутствует дефиниция понятия «выпуск продукции в обращение», тогда как оно используется в пункте 2 статьи 6 Соглашения об обращении продукции, а в Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования оно используется не только в целом ряде положений регулятивного характера, но и в отдельных дефинициях других понятий.
В-третьих, имеют место противоречия между положениями различных соглашений. Так, в пункте 3 статьи 4 Соглашения об обращении продукции предусмотрено, что продукция, к которой установлены одинаковые обязательные требования, включается в Единый перечень продукции, подлежащей подтверждению соответствия. В свою очередь, в Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования исходят из того, что сначала формируется Единый перечень продукции, к которой устанавливаются обязательные требования, а потом на его основе разрабатываются технические регламенты.
В-четвертых, отдельные вопросы технического регулирования оставлены без должного внимания. Таким образом, имеют место пробелы в праве. Например, неурегулированными оставлены отношения в области обеспечения единства измерений с целью сопоставимости результатов измерений и результатов оценки (подтверждения) соответствия продукции требованиям технических регламентов и измерений количественных показателей продукции.
Как видим, недостатки исходного нормативного материала носят существенный характер и при систематизации могут быть исправлены исключительно посредством кодификации, так как именно она предполагает целенаправленное организующее и перераспределяющее воздействие на разрозненную и слабосистемно организованную совокупность правовых норм посредством включения в себя и системного встраивания, интеграции внутри себя таких норм, их изменения и обогащения дополняющим нормативно-правовым материалом.
Теперь выясним, можно ли положения Договора о ЕАЭС о техническом регулировании действительно рассматривать как результат кодификации вышеобозначенного исходного нормативного материала.
Для этого проведем сравнительный анализ положений трех исходных международных договоров с положениями Договора о ЕАЭС, затрагивающими сферу технического регулирования.
Если первый объект сравнения нами уже в достаточной степени обозначен, то второй — положе-
Пчелкин A.B. Кодификация норм о техническом регулировании в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе
Пчелкин A.B. Кодификация норм о техническом регулировании в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе
ния Договора о ЕАЭС, затрагивающие сферу технического регулирования, требует конкретизации.
Техническому регулированию в Договоре о ЕАЭС посвящен раздел X «Техническое регулирование» и три приложения к договору: Приложение № 9 «Протокол о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза»; Приложение № 10 «Протокол о проведении согласованной политики в области обеспечения единства измерений»; Приложение № 11 «Протокол о признании результатов работ по аккредитации органов по оценке соответствия». Именно положения данных элементов Договора о ЕАЭС и являются объектом сравнения с положениями исходных международных договоров.
Сравнивая исходный материал и результат систематизации, в первую очередь обратим свое внимание на системное выстраивание (структурирование) исходных элементов. В исходных международных договорах разрозненно содержались следующие блоки нормативных положений. Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования включает в себя: дефиниции используемых в соглашении понятий; положения о необходимости соответствия продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза как условии выпуска продукции в обращение; положения, определяющие, к какой продукции могут устанавливаться обязательные требования технических регламентов; положения о разработке и принятии технических регламентов, введении их в действие и изменении; положения, регулирующие отношения в области оценки соответствия; положения о государственном контроле за соблюдением обязательных требований; положения об ответственности за нарушение обязательных требований; положения об информационном взаимодействии государств в области технического регулирования.
В Соглашение об обращении продукции включены положения о подтверждении соответствия как условии обращения продукции; о признании результатов испытаний при подтверждении соответствия; об условиях принятия декларации соответствия; о последствиях выявления продукции, не соответствующей обязательным требованиям; об информационном обмене.
Соглашение о взаимном признании аккредитации содержит лишь положения об условиях признания аккредитации и о полномочиях национальных органов по аккредитации, связанных с признанием аккредитации.
В Договоре о ЕАЭС нормы о техническом регулировании систематизированы следующим образом. Раздел X Договора содержит шесть статей — с 51 по 55 включительно. В 51 статье сформулированы общие принципы технического регулирования. Сразу следует заметить, что в исходных международных договорах выделение общих начал технического регулирования не осуществлялось. Также в данной статье из сферы технического регулиро-
вания исключается установление и применение санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер.
Статья 52 посвящена техническим регламентам Союза и стандартам. Статья 53 — обращению продукции и действию технических регламентов Союза. Вопросам аккредитации посвящена статья 54. Наконец, в статье 55 содержится бланкетная норма, касающаяся устранения технических барьеров в торговле с третьими странами. В приложения вынесены нормы, более детально регламентирующие порядок, правила и процедуры технического регулирования в рамках Союза (Приложение № 9), проведение согласованной политики в области единства измерений (Приложение № 10); взаимное признание результатов работ по аккредитации органов по оценке соответствия (Приложение № 11).
Как видим, структурное построение нормативного материала претерпело существенное изменение. Вместо трех разобщенных источников имеет место один, в котором осуществлено выделение общих начал (принципов), сформулированы положения, составляющие основы технического регулирования на едином экономическом пространстве, и проведена их детализация по трем наиболее сложным направлениям.
Как мы ранее указывали, одним из недостатков исходной системы выступал несовершенный понятийный аппарат. В новой системе понятийный аппарат значительно обогатился. Появились дефиниции таких понятий, как: выпуск продукции в обращение; идентификация продукции; изготовитель; межгосударственный стандарт; объект технического регулирования; обязательное подтверждение соответствия; обязательная сертификация; регистрация (государственная регистрация); свидетельство о регистрации (государственной регистрации); аттестация методик (методов) измерений; единица величины; единство измерений; измерение; калибровка средства измерений; Международная система единиц (СИ); методика (метод) измерений; метрологическая прослеживаемость; метрологическая экспертиза; национальный (первичный) эталон; поверка средств измерений; референтная методика (метод) измерений; сличение эталонов; средство измерений; стандартный образец; утверждение типа средства измерений; утверждение типа стандартного образца; шкала величины; эталон единицы величины; апелляция; аттестация эксперта по аккредитации; жалоба; заявитель на аккредитацию.
Говоря о понятийном аппарате, хотелось бы высказать одно замечание. В Договоре о ЕАЭС все дефиниции, относящиеся к области технического регулирования, вынесены в соответствующие приложения. В то же время некоторые понятие, которым даны дефиниции, используются не только в соответствующем приложении, но и в разделе X и в других приложениях. Например, понятие «аккредитация» широко используется не только в Приложении № 9, где дана его дефиниция, но и в разделе X,
а также в Приложении № 11. На наш взгляд, целесообразным было бы дефиниции используемых понятий закрепить либо в самом разделе X, либо вынести в отдельное приложение.
Благодаря систематизации норм о техническом регулировании удалось освободиться от излишних норм, непосредственно не участвующих в техническом регулировании. Мы имеем в виду нормы, обеспечивающие действие, применение, изменение и прекращение международных договоров. В случае, когда система норм содержится в множестве международных договоров, такие нормы присутствуют в каждом, как это имело место в исходных международных договорах. В Договоре о ЕАЭС такие нормы в большинстве своем относятся ко всему договору, а не к отдельному структурному элементу, каковым, например, выступает раздел X и приложения к нему. Исключение составляют лишь нормы, устанавливающие особый порядок вступления в силу. Но, так или иначе, систематизация привела к значительной нормативной экономии.
Посредством проведенной при разработке Договора о ЕАЭС систематизации были устранены некоторые дублирования, сняты противоречия, появились более конкретные формулировки. Например, в статье 12 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования устанавливалось, что стороны формируют информационную систему в области технического регулирования Таможенного союза как часть Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза. В пункте 10 Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС уже конкретизируется, что формирование информационной системы стороны осуществляют через Комиссию Союза.
Наконец, нельзя не сказать о таком качественном изменении, осуществленном благодаря систематизации, как устранение пробелов и появление новых норм. Новеллами в области интеграции технического регулирования стали:
— закрепление принципов технического регулирования (п. 1 ст. 51);
— установление требования по безопасности продукции (п. 1 ст. 53);
— правило о том, что аккредитацию органов по оценке соответствия проводят органы по аккредитации государств-членов, уполномоченные в соответствии с законодательством государств-членов на осуществление этой деятельности (п. 2 ст. 54);
— правило о недопущении конкуренции между органами по аккредитации государств-участников (п. 3 ст. 54);
— правило об особенностях технического регулирования, оценки соответствия, стандартизации и аккредитации в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относящихся к охраняемой в соответствии с законодательством государств-членов иной информации ограничен-
ного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также в отношении процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции и указанных объектов (абз. 2 п. 3 Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС);
— положение о возможности установления специальных требований, обеспечивающих защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов) (абз. 8 п. 3 Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС);
— переходное положение о применении методик исследований (испытаний) и измерений, аттестованных (валидированных) и утвержденных в соответствии с законодательством государства-члена (абз. 7 п. 4 Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС);
— положения о проведении согласованной политики в области обеспечения единства измерения (Приложение № 10 к Договору о ЕАЭС).
— другие положения (абз. 5, 9, 11 п. 5, абз. 3 п. 6, п. 7 Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС; абз. 1—5 п. 3, п. 5 и 6 Приложения № 11 к Договору о ЕАЭС).
Как видим из проведенного сравнительного анализа положений исходных международных договоров и положений Договора о ЕАЭС, затрагивающих сферу технического регулирования, систематизация норм о техническом регулировании по своему характеру относится к такой форме, как кодификация. Она представляет собой упорядочение имеющегося нормативного массива путем его коренной переработки на основе единого юридически и логически цельного источника. И если ранее мы имели опыт кодификации норм о техническом регулировании только в рамках внутреннего законодательства (разработка и принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании» [9]), то к настоящему времени приобретен опыт международной кодификации норм о техническом регулировании.
Примечания
1. СПС «КонсультантПлюс».
2. СПС «КонсультантПлюс».
3. Нарышкин: договор о ЕАЭС может быть ратифицирован уже осенью // РИА Новости. 2014. 21 июня. 11Р1_: http://ria.ru/world/20140621/1013010546.html
4. Цитируется по:Латухина К. Умножение на три: Россия, Белоруссия и Казахстан объединились в Евразийский экономический союз. 11Р_: http://www.rg.ru/2014/05/29/ dogovor-site.html
5. Собрание законодательства РФ. 2010. № 40, ст. 4986.
6. Собрание законодательства РФ. 2010. № 40, ст. 4985.
Пчелкин A.B. Кодификация норм о техническом регулировании в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе
Пчелкин A.B. Кодификация норм о техническом регулировании в рамках Договора о Евразийском экономическом союзе
7. Собрание законодательства РФ. 2012. № 5, ст. 536.
8. Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.eurasiancommission.org/
9. Собрание законодательства РФ. 2002. № 52, ч. I, ст. 5140.
Notes
1. SPS «ConsultantPlus».
2. SPS «ConsultantPlus».
3. Naryshkin: treaty on the EAEU be ratified in the fall // RIA Novosty. 2014. June 21. URL: http://ria.ru/ world/20140621/1 013010546.html
4. Cited by: Latuhina K. Multiplication by three: Russia, Belarus and Kazakhstan have united into the Eurasian economic union. URL: http://www.rg.ru/2014/05/29/dogovor-site.html
5. Collection of legislative acts of the RF. 2010. № 40, art. 4986.
6. Collection of legislative acts of the RF. 2010. № 40, art. 4985.
7. Collection of legislative acts of the RF. 2012. № 5, art. 536.
8. Official site of the Eurasian economic commission. URL: http://www.eurasiancommission.org/
9. Collection of legislative acts of the RF 2002. № 52, p. I, art. 5140.
