CC BY
21
УДК 94 (430)
Т. Г. Хришкевич
КОАЛИЦИОННЫЕ ДОГОВОРЫ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ФРГ О ПРОБЛЕМЕ ВЫРАВНИВАНИЯ «ВОСТОК-ЗАПАД»1
В статье представлен анализ коалиционных договоров, заключенных политическими партиями в результате победы на федеральных парламентских выборах в ФРГ. Рассмотрению подвергнуты разделы соглашений, посвященные теме германского единства и задачам выравнивания западногерманских и восточногерманских земель. Особое внимание уделено социальным аспектам: совершенствованию рынка труда и борьбе с безработицей, пенсионной реформе, видоизменениям системы здравоохранения, политике в области семьи и пр.
Ключевые слова: ФРГ, региональная диспропорция, коалиционный договор, политические партии, социальная политика.
В 1990 г. состоялось объединение Германии, которое не только вернуло государственное и национальное единство, но и закрепило экономический и социальный разрыв между Западной и Восточной Германией, сохраняющийся до настоящего времени. В общественном и политическом дискурсе появляется понятие «Ost-WestAngleichung» — «выравнивание восток-запад», нередко употребляемое в значении «выравнивание условий жизни Восточной и Западной Германии».
Объединение породило в новых землях ряд основополагающих проблем, связанных с фундаментальной сменой общественного строя. Одной из его граней стало перенесение западногерманской социальной системы на восток. Населению, выросшему и воспитанному в ГДР, пришлось адаптироваться к условиям рыночной экономики, новым управленческим и административным процедурам. Бывшие граждане демократической республики столкнулись с изменением правовой основы социально-экономической системы и системы льгот. В государстве оформилась региональная диспропорция, которая в 1990-х гг. приобрела ярко выраженный экономический и социальный характер. И если через 25 лет единства экономическое развитие восточногерманских земель идет весьма успешно, о чём свидетельствуют Отчёты о германском единстве [6, с. 18], то в социальном плане всё еще заметен диспаритет.
Первые годы единства правительство Г. Коля в значительной мере было ориентировано на политические мероприятия, связанные с трансформацией Европейского Союза и евроинтеграцией. Однако нельзя не отметить серьёзных усилий по поддержанию процесса экономического и социального выравнивания. Пакт солидарности I (Solidarpakt I, вступил в силу в 1995 г., истёк в 2004 г.; с 2005 г. по 2019 г. действует Solidarpakt II), согласованный федеральным правительством в марте 1993 г. предполагал создание фонда Германского единства, который с 1995 г. выделил на восток 160,7 млрд немецких марок. В целом финансовая помощь Восточной Германии в 1990-х гг. составила около 40 % от её ВВП [10, с. 112]. Большая часть этих средств ушла на поддержку системы социального страхования.
С воссоединением Германии одной из основополагающих задач становится
1 Работа выполнена в рамках исследовательского проекта РФФИ 17-01-00190 «Региональная диспропорция современной Германии: сравнительный анализ социальных индикаторов».
выравнивание жизненных стандартов в новых землях до уровня Западной Германии. Так появляется план восстановления под общим названием «Aufbau Ost» [9]. Под этим термином понимались в первую очередь экономические мероприятия для сближения условий жизни на западе и востоке ФРГ. Главной задачей становится создание возможностей для самоподдерживающегося экономического роста, снижения зависимости от трансфертных платежей, сокращения растущего уровня безработицы и остановки массового исхода на запад.
К федеральным выборам 1998 г. стало очевидно, что предпринимаемых мер недостаточно, социально-экономический кризис принял заметный размах и игнорировать его уже нельзя. Решение социальных вопросов стало ключевым предвыборным тезисом всех политически партий. Приход к власти в 1998 г. «красно-зелёной» коалиции, сделавшей ставку на обещание обновлений, явился закономерным результатом нерешённых проблем, самой большой из которых была безработица. К 1998 г. она выросла в Восточной Германии до 1 млн 529 тыс. 095 человек (для сравнения: в 1991 г. она составляла 912 тыс. 838 человек, в 1995 г. — 1 млн 047 тыс. 015 человек) [12, с. 93].
С 1998 г. у власти в ФРГ находились последовательно четыре коалиции (СДПГ-Союз-90/Зелёные, 1998-2005; ХДС/ХСС-СвДП, 2009-2013), причём «большая» (ХДС/ХСС-СДПГ) дважды. Возвращение «большой коалиции» в политику объединенной ФРГ состоялось после досрочных федеральных выборов 18 сентября 2005 г. и очередных выборов 22 сентября 2013 г. И в том, и в другом случае результаты во многом были обусловлены реализацией социальных мероприятий, начатых правительством Г. Шрёдера, целью которых, в том числе, было «выравнивание восток-запад».
Коалиционные договоры 1998, 2002, 2005, 2009 и 2013 гг. стали отражением важнейших проблем единого германского государства, значительная часть которых вращалась вокруг социальных вопросов (рост безработицы, пенсионное обеспечение, демографический спад и пр.). В каждом договоре фигурировала генеральная для единства страны задача: Aufbau Ost. Не все из заявленных планов были воплощены в жизнь, но начиная с самой широкомасштабной реформы Agenda 2010, стартовавшей с речью Г. Шрёдера в 2003 г., за четырнадцать лет были осуществлены значительные мероприятия. Они добились заметного экономического роста на востоке Германии и модернизировали социальную систему ФРГ. Именно это в определённой степени способствовало тому, что Германия почти безболезненно преодолела экономический кризис 2008 г. В дальнейшем всем последующим коалициям под руководством А. Меркель пришлось продолжать совершенствовать социальную систему. К 2017 г. преобразования включили в себя обширный спектр: совершенствование рынка труда и борьбу с безработицей, проведение пенсионной реформы, многочисленные видоизменения системы здравоохранения, политику в области семьи и многое другое. Заметная часть этих перемен имела региональную направленность. Цель — «выравнивание восток-запад» — закрепленная в Государственном договоре о валютном, экономическом и социальном союзе между ФРГ и ГДР 1990 г. и в Пакте солидарности 1993 г. к настоящему времени всё еще находится в состоянии достижения и поглощает колоссальные бюджетные средства.
При изучении истории социально-экономического выравнивания старых и новых земель существенный интерес представляют тексты коалиционных договоров политических партий, победивших на федеральных парламентских выборах. В
1998 г. соглашение между СДПГ и Союз-90 / Зеленые включало малоконкретные, но ожидаемые лозунги. «Прагматичная политика» социал-демократов сосредоточилась на сохранении фундаментальных основ социального государства. Договор 1998 г. получил название «Aufbruch und Erneuerung — Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert» (Прорыв и обновление — путь Германии в 21-м веке) и состоял из двенадцати разделов на 42 страницах. Преамбула подчеркивала: «Федеративная Республика Германия сталкивается с серьезными проблемами. Далеко идущие экономические, экологические и социальные изменения требуют политики решительных реформ. Социал-демократическая партия Германии и Союз 90/Зелёные будут разрабатывать политику, которая будет отвечать на новые вызовы» [2, с. 2].
Политике «восток-запад» в соглашении посвящена отдельная глава о германском единстве, которая указывала на приверженность Пакту солидарности и стремлению продолжать реконструкцию востока: «Мы гарантируем, что солидарность и помощь Восточной Германии последовательно продолжатся». Для этого новое правительство брало на себя обязательство осуществить программу «Будущее востока», которая должна была включить в себя комплексные меры. Это укрепление производственной базы, в том числе малых и средних предприятий, в целях облегчения перехода к информационному обществу; развитие экологических инноваций и расширение восточногерманского исследовательского ландшафта; создание дополнительных возможностей для подготовки молодых людей; продвижение экспорта восточногерманских товаров; развитие инфраструктурных программ (социальное и экологическое обновление и благоустройство городов); модернизация жилищного фонда. Таким образом, наивысший приоритет отдавался экономическому восстановлению Восточной Германии. Помимо непосредственно экономических аспектов реконструкции новых земель, четыре раздела из двенадцати в договоре посвящены социальным темам, общим для всей Германии, но более болезненным для востока. Это борьба с безработицей, социальная защита, поддержка молодежи и женская политика. Указывая, что безработица стоит государству ежегодно 170 млрд немецких марок, коалиция принимала на себя обязательства по проведению более активной политики на рынке труда, в том числе для женщин, а также структурной реформы в регионах. Однако до выборов 2002 г. существенных реформ, способствующих укреплению позиций Восточной Германии, так и не было проведено. Пакет налоговых законопроектов, введение «экологического налога», проведение частичной пенсионной реформы, а также реформы системы обязательного медицинского страхования стали скорее поводом для очередной критики, чем ликвидацией региональной диспропорции.
На федеральных выборах 2002 г. победу снова одержали СДПГ и Союз 90 /Зелёные, объявив о намерении продолжить курс на ослабление государственного регулирования в экономике и социальной сфере. Новое коалиционное соглашение «Erneuerung — Gerechtigkeit — Nachhaltigkeit. Für ein wirtschaftlich starkes, soziales und ökologisches Deutschland. Für eine lebendige Demokratie» (Обновление — справедливость — устойчивость. Для экономически сильной, социальной и экологической Германии. Для живой демократии) поставило перед правительством новые цели, существенное место среди которых по-прежнему занимала Восточная Германия. Раздел «О германском единстве» исчез, но появилась специальная третья глава «Aufbau Ost», непосредственно посвященная востоку. Залогом современной экономики глава называла обновле-
ние инфраструктуры в Восточной Германии. Безработица и миграция были обозначены как главные причины восточногерманских проблем. Целью коалиции объявлялось «умножение» рабочих мест и создание равных условий жизни на востоке и западе, для чего предполагалось продлить Пакт солидарности. Глава повторяла слова о поддержке «активной политики на рынке труда», «инвестиционной и структурной политики на востоке» и использовании её «потенциала» [4, с. 23]. Результатом деятельности второй красно-зелёной коалиции стала комплексная широкомасштабная социальная программа Agenda 2010. Она смогла за короткий срок реформировать рынок труда и стимулировать занятость. С 2006 г. началось сокращение безработицы, а новые земли стали демонстрировать некоторое оживление экономической конъюнктуры. Безработица, достигшая в 2005 г. пика в 3 млн 246 тыс. человек на западе и 1 млн 614 тыс. на востоке, к 2008 г. показала цифры в 2 млн 138 тыс. на западе и 1 млн 120 тыс. на востоке, продолжив падение вплоть до настоящего времени [1, с. 93].
Заметное место в коалиционном договоре 2002 г. нашли отдельные проблемы новых земель [4, с. 25]. Так, программа «Городское обновление востока» должна была выделить субсидию в размере 2,7 млрд евро на улучшение рынка жилья. Предполагалось совершенствование транспортной инфраструктуры, поддержка муниципалитетов и учреждений культуры Восточной Германии, улучшение ситуации в области дошкольного и школьного образования. Все эти мероприятия стали заметной частью усилий коалиции, но непопулярность Agenda 2010 поставила социал-демократов под удар. В 2005 г. Г. Шрёдер подал в отставку, и на досрочных федеральных выборах победу одержал союз ХДС/ХСС-СДПГ.
Обширный текст договора большой коалиции состоял из 9 разделов на 191 странице и назывался «Gemeinsam für Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit» (Вместе за Германию — с мужеством и человечностью) [5]. Его содержание в первую очередь было обусловлено социально-экономическими факторами: спадом производства, старением населения и сокращением числа непосредственно работающих налогоплательщиков. Свою роль сыграли сохраняющаяся экономическая и социальная диспропорция западных и восточных земель, а такженеобходимость дальнейшего совершенствования социальной сферы.
Самой большой главой соглашения стала третья, посвященная теме единства и «выравнивания восток-запад»: «Aufbau Ost voran bringen». Тринадцать разделов главы охватили все стороны жизни новых земель: расширение инвестиций и инноваций в экономику, поддержку рынка труда и бизнеса, поощрение науки, культуры, молодежной политики и спорта, решение демографических задач, развитие сельских районов и городскую реконструкцию, ускорение дебюрократизации и даже «поддержку жертв диктатуры СЕПГ» [5, с. 88]. Обширные планы стали частью реализации продлённого Пакта солидарности. Его главной целью являлось повышение конкурентоспособности хозяйственного штандорта Восточной Германии. До 2019 г. восточногерманские земли должны были получить 156,6 млрд евро [7]. В течение этого периода предполагалось провести курс на реорганизацию финансовых отношений между федеральным правительством и землями для поддержания равноценных условий жизни в Германии. В этих целях разрабатывалась система финансирования структурно слабых регионов.
Помимо третьей главы отдельным социальным аспектам выравнивания восточногерманских земель частично посвящены первая, четвёртая и шестая главы. Первая
глава «Больше шансов для инновации и работы, благосостояния и участия» охватывала вопросы финансирования малого и среднего бизнеса, увеличения ресурсов для исследований и разработок, мобилизации венчурного капитала для инноваций, создание приоритетов для молодежи, льгот для занятости пожилых и низкоквалифицированных работников. Четвёртая глава «Надежное и справедливое социальное обеспечение» обращается к пенсионному страхованию, социальной защите художников, защите людей с ограниченными возможностями, совершенствованию политики в области здравоохранения и медицинскому страхованию. Шестая глава «Общество, дружественное семье» отмечала необходимость финансовой помощи семьям, а также содержала вопросы: ребенок и закон, равенство и женская политика, равные возможности на рынке труда и в сфере образования, борьба с насилием в отношении женщин.
В 2009 г. социал-демократы проиграли федеральные выборы, в результате которых была сформирована малая коалиция ХДС/ХСС-СвДП. Соглашение «Wachstum. Bildung. Zusammenhalt» (Рост. Образование. Сплоченность.) [8], состоящее из 6 разделов на 133 страницах, почти не обращается к теме Восточной Германии. Небольшой п. 6 «Германское единство» во второй главе преимущественно посвящен традиционным пассажам о повышении активности на рынке труда, снижении уровня безработицы на востоке, соблюдению обязательств в соответствии с Пактом солидарности II и финансированию Aufbau Ost. Чёрно-желтый союз должен был в первую очередь минимизировать последствия экономического кризиса для страны, но даже при этом некоторые социальные задачи не могли быть проигнорированы. Так, проблема выравнивания пенсионного обеспечения на востоке и западе Германии стала темой п. 8 третьей главы «Социальный прогресс» [8, с. 84]. В целом, «малая коалиция» осуществила заметное число социальных мероприятий. Однако преимущественно это была реализация тех реформ, которые достались «в наследство» от двух предыдущих правительств: развитие Agenda 2010, реформа федеральной системы в 2009 г. (продолжение 2006 г.), реформа обязательного медицинского страхования, пенсионная и пр.
Федеральные выборы, прошедшие в сентябре 2013 г., вернули к власти противоречивую чёрно-красную коалицию, которую уже в третий раз возглавила А. Мер-кель. Соглашение, заключенное в ноябре, стало результатом длительных и сложных переговоров. Именно региональные вопросы стали наибольшим камнем преткновения для соперничающих партий. В частности, после двух месяцев дебатов коалиция всё же приняла на себя обязательство ввести минимальный размер оплаты труда в час в размере 8,50 евро по всей территории Германии.
Коалиционный договор состоял из 8 разделов и получил название «Deutschlands Zukunft gestalten» (Создадим будущее Германии) [3]. Его содержание во многом схоже со своими предшественниками, однако имеет отличительные черты, обусловленные сменой предпосылок. Это последствия экономического кризиса 2008 г., необходимость дальнейшего совершенствования социального обеспечения и продолжения реформ в сфере занятости, здравоохранении, образовании, пенсионном страховании. Требовало продолжения усилий выравнивание земель, в частности в вопросах минимального размера оплаты труда, решение демографического и иммиграционного вопросов, сохраняющихся проблем внутренней безопасности.
Это первый договор, в котором нет отдельной главы, посвященной непосредственно реконструкции востока и германскому единству. Частные проблемы регио-
нальной диспропорции интегрированы в содержание всех глав, но на то, что в государстве сохраняются земельные отличия, указывает преамбула: «Мы хотим, чтобы все люди в Германии — дети, женщины и мужчины, молодые и старые, на востоке и западе — хорошо жили и наша страна двигалась дальше по своему хорошему пути» [3, с. 7]. Небольшой раздел «Региональная структурная политика — укрепление немецкого единства» в первой главе «Рост, инновации и процветание» традиционно констатирует необходимость уменьшения региональных различий между востоком и западом, создание равных условий жизни по всей Германии. Новым явлением в договоре становится указание на положительную динамику: «Экономическая конкурентоспособность увеличилась. Хорошее экономическое развитие нашей страны привело к тому, что безработица в Восточной Германии находится на самом низком уровне с момента объединения» [3, с. 22]. В то же время, несмотря на достигнутый прогресс, договор признаёт, что значительное количество людей на востоке по-прежнему не имеют работы и сильно ощущается влияние изменения численности населения. Основой для дальнейших действий в отношении восточногерманских земель продолжает оставаться Пакт солидарности II.
Региональный диспаритет читается в договоре в значительной мере в социальных разделах. Например, вторая глава «Полная занятость, хорошая работа и социальное обеспечение» уделяет большое внимание социальным вопросам в региональном контексте. Подраздел «Социальная защита» в очередной раз констатирует необходимость продолжать процесс «выравнивания восток-запад» в таких вопросах как совершенствование рынка труда, нахождении большего количества рабочих мест и сильного социального партнерства между работодателями и профсоюзами. Возвращается договор к теме городской реконструкции на востоке.
Тема демографии и пенсионного обеспечения также получила новое осмысление. Осознание того факта, что Германия является одной из стран, затронутых быстрыми демографическими изменениями, приводит к пониманию необходимости адаптации пожилых людей в социальные и экономические структуры, т. е. к усилиям для использования их на рынке труда: «Пожилые работники незаменимы в трудовой жизни. Не в последнюю очередь из-за растущего дефицита квалифицированных рабочих их опыт и потенциал в будущем будут все более востребованы» [3, с. 72].
Коалиционные договоры всегда являлись скорее рамками, чем четким планом. Они определяли вектор развития государства, но он был подвержен экономической и политической конъюнктуре. Несмотря на это, содержание текстов коалиционных договоров политических партий Германии указывает на наиболее приоритетные для государства вопросы: повышение инновационности экономики, необходимость совершенствования социальной сферы, выравнивание земель и безопасность в широком смысле этого слова (экологическая, антитеррористическая и пр.). Из всех сфер социальной политики последовательно в том или ином виде присутствуют темы занятости, образования, семьи. В зависимости от того, какие партии участвовали в создании соглашения, появлялись разделы, посвященные здоровью нации, уровню жизни и демографии. Содержание темы «выравнивание восток-запад» за эти годы в договорах трансформировалось. Тема безработицы и рынка труда дополнились демографическими и иммиграционными гранями. Главный вызов воссоединения — подтянуть экономику и уровень жизни Восточной Германии до западных стандартов постепенно решается. Ежегодные отчеты, содержащие сведения о состоянии
Восточной Германии, публикуемые федеральным правительством, указывают, что восточногерманская экономика становится всё более конкурентоспособной на международном уровне, и доля промышленности в валовой добавленной стоимости в настоящее время выше, чем в новых странах-членах Европейского Союза. Восток Германии показывает рост индустриального развития и вклада в экспортные показатели ФРГ, а данные ВВП на душу населения почти достигли средних по Евросоюзу.
Источники
1. Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit. Arbeitsmarkt 2015. Nürnberg, Bundesagentur für Arbeit. 2016.
2. Aufbruch und Erneuerung — Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert. Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und Bündnis 90/Die GRÜNEN Bonn, 20. Oktober 1998 [Электронный ресурс]: URL: https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Beschluesse/Bundesparteitag/ koalitionsvertrag_bundesparteitag_bonn_1998.pdf (дата обращения: 30.08.2017).
3. Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode [Электронный ресурс]: URL: http://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag. pdf (дата обращения: 30.08.2017).
4. Erneuerung — Gerechtigkeit — Nachhaltigkeit. Für ein wirtschaftlich starkes, soziales und ökologisches Deutschland. Für eine lebendige Demokratie [Электронный ресурс]: URL: http://www.fluechtlingsrat. org/download/koalitionsvereinbarung20021016.pdf (дата обращения: 30.08.2017).
5. Gemeinsam für Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit [Электронный ресурс]: URL: http://www. cdu.de/artikel/gemeinsam-f%C3%BCr-deutschland-mit-mut-und-menschlichkeit-koalitionsvertrag-2005 Gemeinsam für Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit. [Электронный ресурс]: URL: http://www. cdu.de/artikel/gemeinsam-f%C3%BCr-deutschland-mit-mut-und-menschlichkeit-koalitionsvertrag-2005 (дата обращения: 30.08.2017).
6. Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2016. Berlin, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. 2016.
7. Solidarpakt II [Электронный ресурс]: URL: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/ StatischeSeiten/Breg/Deutsche_Einheit/Artikel/Solidarpakt.html (дата обращения: 30.08.2017).
8. Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP [Электронный ресурс]: URL: http://www.csu.de/politik/beschluesse/koalitionsvertrag-zwischen-csu-csu-und-fdp/ (дата обращения: 30.08.2017).
Литература
1. Aufbau Ost [Электронный ресурс]: URL: http://www.kas.de/wf/de/71.12828/ (дата обращения: 30.08.2017).
2. Зарицкий Б. Е. Экономика ФРГ М., 2010.
Об авторе
Хришкевич Татьяна Георгиевна — кандидат исторических наук, доцент кафедры всеобщей истории и регионоведения, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: [email protected]
T. G. Khrishkevich
COALITION TREATIES OF FRG POLITICAL PARTIES ON BALANCING THE "WEST-EAST" PROBLEM
The article presents the analysis of the coalition treaties concluded by the political parties as a result of victories at the Federal parliamentary elections in Germany. Examination of the sections of the agreements on the theme of German unity and objectives align with the West German and East German lands. Special attention is paid to the social dimension: improvement of the labour market and combatting unemployment, pension reform, modifications to the health care system, family policy, etc.
Key words: Germany, regional disparities, the coalition agreement, political parties, social policy.
About the author
Tatyana Khrishkevich — Candidate of Historical Sciences, Associate Professor at History and Regional Studies Department, Pskov State University, Russia.
E-mail: [email protected]
