CC BY
158
КАТЕГОРИИ ФИСКАЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА И БЮДЖЕТНОЙ ЕМКОСТИ В ТЕОРИИ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ1 CATEGORIES OF FISCAL SPACE AND BUDGETARY RESERVOIR IN THE THEORY BUDGETARY ADJUSTMENT
Дьякова Евгения Борисовна кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения, Волгоградский государственный университет,
Перекрестова Любовь Вениаминовна доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой теории
финансов, кредита и налогообложения Волгоградский государственный университет
Dyakova E. B.
Cand. Econ. Sci., The senior lecturer of chair of the theory of the finance, the
credit and the taxation, Volgograd State University
PEREKRESTOVA L.V.
Doctor of economic sciences, professor, managing chair «the Theory of finance,
credit and taxation», Volgograd State University
Аннотация
В статье рассмотрены необходимость и возможности применения категорий фискального пространства и бюджетной емкости в теории бюджетного регулирования, предложены основные направления увеличения бюджетной емкости, выявлена ее взаимосвязь с налоговым, бюджетным и финансовым потенциалами.
Ключевые слова: фискальное пространство, бюджетная емкость, бюджетное регулирование, механизм бюджетного регулирования, бюджетные доходы, бюджетные расходы, межбюджетные отношения.
1 исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда и Администрации Волгоградской области в рамках научноисследовательского проекта «Разработка концепции регионального фискального пространства» № 11-12-34012а/В
Abstract
In the clause are considered necessity and possibilities of application of categories of fiscal space and a budgetary reservoir in the theory of budgetary adjustment, the basic directions of increase in a budgetary reservoir are offered, its interrelation with tax, budgetary and financial in potentials is revealed.
Keywords: fiscal space, budgetary capacity, budgetary adjustment, mechanism of budgetary adjustment, budget incomes, budget expenses, interbudgetary relations.
Реформирование бюджетного сектора экономики России предопределило необходимость принципиального изменения методов формирования и расходования финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы. Развитие финансовой самостоятельности административно-территориальных образований, с одной стороны, и необходимость сохранения достаточного уровня бюджетной централизации, с другой, ставят новые задачи в области бюджетного регулирования территориального развития. Механизмы формирования, расходования и распределения бюджетных ресурсов территорий находятся в центре внимания отечественной науки, а существующие сегодня проблемы в сфере бюджетных отношений требуют корректировки концептуальных основ, а также решения многих методологических и практических вопросов.
Одной из важнейших задач реформирования российской бюджетной системы является создание эффективного механизма бюджетного регулирования на ее всех уровнях с учетом характера и особенностей межбюджетных взаимодействий. Своеобразие процессов реформирования государственного устройства и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределяет необходимость рационального распределения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения в бюджеты неналоговых доходов.
Кроме того, многие проблемы развития территорий связаны не только с их уровневой дифференциацией, определяемой бюджетным потенциалом, но
и с эффективностью и результативностью расходов бюджета. Современной проблемой территориальных бюджетов часто является не столько недостаточный объем бюджетных ресурсов, сколько его неэффективное использование. В этих условиях возрастает роль бюджетного регулирования территориального развития, основанного на повышении финансоворесурсного базиса развития территории, определяемого как факторами роста бюджетных доходов, так и факторами рационализации бюджетных расходов. Но российской экономической науке отсутствует термин, отражающий доходные и расходные возможности бюджета.
В иностранной экономической литературе существует понятие «фискального пространства» (fiscal space). Фискальное пространство определяется как бюджетный резерв, который может быть использован в определенных целях без ущерба для финансовых позиций или стабильности экономики. Основная идея фискального пространства заключается в том, что его необходимо иметь или создать для выделения дополнительных ресурсов на обоснованные государственные расходы.
Сегодня концепция фискального пространства используется мировым сообществом при принятии решений об оказании финансовой помощи нуждающимся странам. Например, когда МВФ оценивает макроэкономическое положение страны - потенциального получателя помощи, он в принципе благосклонно относится к созданию фискального пространства за счет более высокого притока иностранных грантов на оплату инфраструктурных или социальных программ. В то же время МВФ оценивает опасность для макроэкономической стабильности или устойчивости долговой ситуации этой страны из-за роста ее расходов, причем особое внимание уделяется потенциальной в этом случае инфляции и ее негативному влиянию на рост и масштабы бедности в стране. Кроме того, всегда принимается во внимание, что более высокие расходы в одном секторе экономики, даже если они финансируются внешними грантами, могут иметь различные последствия для других секторов [8].
Как правило, понятие фискального пространства рассматривается в контексте и во взаимосвязи с бюджетными доходами. Но очевидно, что существует взаимосвязь фискального пространства и способности бюджетного сектора осуществлять дополнительные расходы. Концепция фискального пространства предусматривает:
1) возможность государства финансировать достижение желаемых целей при условии бюджетной устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе;
2) определение разницы между текущим уровнем расходов и максимально возможным уровнем расходов, не приводящей к снижению кредитоспособности государственного сектора [7].
В мировой практике концепция фискального пространства применялась в отношении отдельных стран, то есть на макроуровне, а исследования на внутристрановом уровне не проводились. В российской науке вообще отсутствуют системные исследования фискального пространства как во взаимосвязи с доходами бюджета, так и во взаимосвязи с его расходами.
Существующее в иностранной экономической литературе понятие фискального пространства (fiscal space) в русскоязычной трактовке должно быть представлено терминологически более точно. В русском языке слово «фискальный» приобрело смысл, связанный с каким-либо изъятием, поэтому не применимо к расходам. Термин «фискальное пространство» может применяться в России в отношении всех доходов, которые могут быть мобилизованы в бюджет. Вопрос оценки бюджетного потенциала, на наш взгляд, связан с возможностью территории в увеличении доходной части бюджета, под которым мы понимаем совокупность денежных средств, которые могут быть мобилизованы на данной территории. Уровень этой мобилизации будет зависеть напрямую от результата финансовохозяйственной деятельности территориальных образований, то есть именно собственных возможностей. Поэтому под бюджетным потенциалом мы
предлагаем понимать совокупность средств, которую возможно в
соответствии с действующим законодательством мобилизовать в бюджет за счет действительно собственных источников (налоговых и неналоговых), а не трансфертов, предоставляемых извне. Тогда фискальное пространство будет отличаться от бюджетного потенциала на сумму трансфертов и займов. Для отражения доходных и расходных возможностей бюджета более подходит слово «бюджетный».
Слово же «пространство» имеет в русском языке следующие значения:
1. Одна из форм (наряду со временем) существования бесконечно развивающейся материи, характеризующаяся протяженностью и объемом.
2. Протяженность, место, не ограниченное видимыми пределами.
3. Промежуток между чем-нибудь, место, где что-нибудь вмещается
[4].
Все эти толкования пространства на ассоциируются с резервом, изменяющим величину за счет расширения или сжатия. Поэтому, на наш взгляд, терминологически верно будет использовать понятие «емкость». В русском языке ёмкость - внутренний объем, способность вместить определенное количество содержимого, способность вместить, разместить в себе [5].
В российской экономической литературе отсутствует определение
бюджетной ёмкости или ёмкости бюджета. Оно существует лишь в
родственной ему трактовке долговой емкости бюджета, определяемой как
превышение доходов бюджета субъекта Российской Федерации
(муниципального образования) над его текущими расходами без учета
расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом
периоде выбранного интервала времени [2]. Однако данное определение
имеет четкую целевую характеристику и не применимо для характеристики
емкости бюджета в целом. В контексте нашего исследования существующее
в экономической литературе определение емкости рынка намного ближе по
смыслу. Емкость рынка - это потенциально возможный объем продаж
определенного товара на рынке в течение заданного периода, зависящий от
5
спроса на товар, уровня цен, общей конъюнктуры рынка, доходов населения, деловой активности [3]. Или емкость рынка - возможный объём реализации товаров и услуг, определяемый размерами и структурой фактически предъявляемого или будущего спроса [1].
На основе вышесказанного сформулируем следующее определение. Бюджетная емкость (емкость бюджета) представляет собой возможный объём расходов бюджета, определяемый, с одной стороны, размерами бюджетного потенциала, трансфертов и займов, а, с другой стороны, эффективностью и результативностью расходов бюджета [6].
Бюджетная емкость в отличие от бюджетного потенциала определяет возможности осуществления дополнительных расходов при неизменном уровне бюджетных доходов. Термин «емкость бюджета» следует отличать от понятия «объем бюджета», который характеризует не потенциально возможный, а фактический объем бюджетных ресурсов. Условно говоря, термин «объем бюджета» нам необходим для того, чтобы ответить на вопрос «что есть сейчас?», в то время как емкость бюджета позволяет ответить на вопрос «что может быть?» и, что наиболее важно, помогает ответить на вопрос «что будет?». Емкость бюджета может увеличиваться, уменьшаться или на протяжении определенного времени оставаться неизменной. Емкость бюджета различных территорий может существенно различаться по двум причинам. Во-первых, при отсутствии исторических, географических и социально-экономических различий на территориях различными могут быть фискальные усилия и вследствие этого бюджетный потенциал будет реализован по-разному, что отразится и на величине бюджетной емкости. Во-вторых, при одинаковом бюджетном потенциале расходование бюджетных средств может отличаться степенью результативности и эффективности.
По аналогии с концепцией фискального пространства на макроуровне выделим следующие основные направления увеличения бюджетной емкости территорий:
- дополнительная экономия государственных средств путем рационализации расходов;
- увеличение бюджетных доходов при наличии соответствующих резервов;
- мобилизации дополнительных ресурсов в виде займов и трансфертов.
В соответствии с этим, можно выделить следующие возможности
абсолютного и относительного увеличения бюджетной емкости: рост доходов (налоговых и неналоговых); увеличение трансфертов; бюджетные займы; повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.
Механизм бюджетного регулирования имеет три элемента: механизм регулирование межбюджетных отношений, механизм регулирования доходов и механизм регулирования расходов бюджета. Соответственно рассмотрим в рамках каждого возможности увеличения бюджетной емкости. В рамках бюджетного регулирования доходов бюджета есть возможность абсолютного увеличения бюджетной емкости за счет роста налоговых и неналоговых доходов. При осуществлении межбюджетного регулирования также есть возможность абсолютного увеличения бюджетной емкости. Бюджетное регулирование расходов бюджета позволяет увеличивать бюджетную емкость за счет повышения эффективности и результативности бюджетных расходов, то есть достижения субъектами бюджетного регулирования заданных результатов с использованием наименьшего объема бюджетных средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Но при этом должна быть предусмотрена возможность государства финансировать достижение желаемых целей при условии бюджетной устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе, а также разница между текущим уровнем расходов и максимально возможным уровнем расходов не должна приводить к снижению кредитоспособности государственного сектора.
Для понимая всей сути понятия «бюджетная емкость» рассмотрим
субординацию понятий «налоговый потенциал», «бюджетный потенциал»,
«финансовый потенциал» и «бюджетная емкость». Очевидно, что понятия,
7
характеризующие различные виды потенциалов должны существенным образом отличаться от понятия «бюджетная емкость».
Налоговый потенциал на основе его аддитивного свойства можно представить как сумму потенциалов отдельных налогов. Изменение налогового потенциала будет зависеть от изменения налоговой базы и налоговой ставки. Изменение величины налоговой ставки является модулем, так как доказано, что быстро возникающий при повышении ставок налога эффект в виде увеличения поступлений в дальнейшем уменьшается.
Бюджетный потенциал превышает налоговый потенциал на сумму потенциальных неналоговых доходов. Неналоговые доходы в чем-то схожи с налогами, поскольку размер платы устанавливается органом власти, и эта плата обязательна для всех пользователей. Вместе с тем неналоговые доходы имеют много общего с ценами, так как источником этих доходов являются платежи потребителей определенных публичных услуг.
Изменение величины изъятия базы потенциальных неналоговых доходов также является модулем. Эластичность величины неналоговых доходов бюджетов к изменению величины изъятий (например, повышение арендной платы, стоимости платных услуг и т. п.) будет выше, чем эластичность изменения налоговых доходов от налоговых ставок, так как обязанность осуществления неналоговых платежей часто является добровольной, а не императивной как в случае с налогами и существует зависимость размера платы за услуги от объема и качества предоставляемых услуг.
Финансовый потенциал включает совокупность всех финансовых
ресурсов той или иной территории. Исходя из методики построения баланса
финансовых ресурсов территории финансовый потенциал включает прибыль
прибыльных организаций, амортизационные отчисления, трансферты и
займы. В состав финансового потенциала могут входить финансовые
ресурсы, которые не являются объектом бюджетного изъятия в рамках
принятой в государстве бюджетной и налоговой систем, а бюджетная
8
емкость охватывает только те ресурсы, которые возможны к изъятию в бюджет, поэтому финансовый потенциал находится вне бюджетной емкости.
Принципиальным отличием бюджетной емкости от налогового и бюджетного потенциалов является ее возможность не только абсолютного, но и относительного роста. Абсолютный рост бюджетной емкости обеспечивается увеличением налоговых и неналоговых доходов, трансфертов и займов. Относительный рост бюджетной емкости обеспечивается двумя составляющими: эффективным и результативным расходованием бюджетных средств. Повышение эффективности является количественным относительным ростом бюджетной емкости, так как ведет к достижению заданных результатов с использованием наименьшего объема бюджетных средств (количественное изменение). В отличие от эффективности повышение результативности является качественным относительным ростом бюджетной емкости, так как ведет к достижению наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (качественное изменение).
Основным способом количественного расширения бюджетной емкости является формирование государственных (муниципальных) заданий. Для повышения эффективности и социальной ориентации расходов бюджетов на основе государственных (муниципальных) заданий необходимы: дифференциация нормативов оказания услуг, учитывающая особенности развития территории; расширение перечня показателей стандартов качества оказания государственных (муниципальных) услуг, их содержательная группировка и отражение в отчете о выполнении и т.п.
Основным способом экстенсивного роста являются государственные закупки. Для развития и дальнейшего совершенствования данного инструмента бюджетных расходов необходимо формирование российской контрактной системы.
Таким образом, проведенное исследование показало необходимость
расширения теории бюджетного регулирования категориями фискального
9
пространства и бюджетной емкости. В русскоязычной среде целесообразно применение термина «бюджетная емкость», который в большей степени соответствует нашим представлениям о возможностях не только мобилизации, но расходования бюджетных средств. Категория бюджетной емкости является универсальной, применимой как к уровню субъектов Российской Федерации, так и к местным бюджетам. Субординация понятий «налоговый потенциал», «бюджетный потенциал», «финансовый потенциал» и «бюджетная емкость» позволила описывать возможности ее абсолютного увеличения за счет роста налогового потенциала, неналоговых доходов, трансфертов и займов и возможности относительного увеличения в результате эффективного и результативного расходования бюджетных средств.
Использованная литература
1. Большая советская энциклопедия / Гл. ред. Введенский Б. А. - 3-ое изд. в 30 томах. - М.: Гос. науч. изд-во «Большая советская энциклопедия». -1969-1978.
2. Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [Электронный ресурс] : Минфин России. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/2004/Methodology/Regional/fedminfin0412 2003debt/fedminfin04122003debt040.htm#HL_19
3. Райзберг, Б. А., Современный экономический словарь [Текст] / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. - 5-е изд., перераб. и доп. -М.: ИНФРА-М, 2007. - 495 с.
4. Толковый словарь русского языка / Ожегов С., Шведова Н. URL: http://www.slovopedia.eom/4/207/667809.html
5. Толковый словарь Ушакова. 1935-1940 [Электронный ресурс]. URL: http://slovari.yandex.ru/емкость/Толковый%20словарь%20Ушакова/ёмкость/
6. Увеличение бюджетной ёмкости территории на основе эффективного
бюджетного регулирования / Л.В. Перекрестова, Е.Б. Дьякова //
10
Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2011. - № 30 (123). - август. - С. 21-28.
7. Фискальная емкость: анализ, оценка и выбор приоритетов бюджетных
расходов, 2-3 декабря 2007 г., Бруней [Электронный ресурс] : материалы международного семинара. URL:
http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/int_exp/part/ates_dec07/
8. Хеллер, П. Фискальное пространство - что это такое и как его получить? / П. Хеллер // Финансы и развитие. - 2009. - июнь. - С. 32.
References
1. The big Soviet encyclopedia / Ed. Vvedensky B. A - 3rd ed. 30 volumes. - М: Publishing house «Big Soviet encyclopedia». - 1969-1978.
2. Time methodical recommendations about management state and a municipal
debt for subjects of the Russian Federation and municipal unions [the Electronic resource]: the Ministry of Finance of Russia. URL:
http://www.budgetrf.ru/Publications/2004/Methodology/Regional/fedminfin04 122003debt/fedminfin04122003debt040.htm#HL_19
3. Rajzberg, B. А, the Modern economic dictionary [Text] / B.A. Rajzberg, L.SH. Lozovsky, E.B. Starodubtsev. - 5 ed. - М: INFRA-M, 2007. - 495 p.
4. Russian explanatory dictionary / Ozhegov S., Shvedova Н. URL: http://www.slovopedia.com/4/207/667809.html
5. Ushakov's explanatory dictionary. 1935-1940. URL: http://slovari.yandex.ru /емкость/Толковый%20словарь%20Ушакова/ёмкость/
6. Increase fiscal space of territory on the basis of effective budgetary adjustment / L.V. Perekrestova, E.B. Dyakova // National interests: priorities and security.
- 2011. - № 30 (123). - august. - P. 21-28.
7. Fiscal space: the analysis, an estimation and a choice of priorities of budgeted
expenses, on December, 2-3nd, 2007, Brunei: materials of the international seminar. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/ int_exp/
part/ates_dec07/
8. Heller, P. Fiscal Space: What It Is and How to Get It. - Finance and Development, 2005, 42 (2), June.
