CC BY
117
Каким должен быть российский Перечень
Все государственные карантинные мероприятия в России, так же, как и в других странах, осуществляются на основе Перечня карантинных вредных объектов. О том, как ведется работа над совершенствованием российского Перечня карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений и растений (сорняков)) рассказывает директор Всероссийского центра карантина растений У.Ш. МАГОМЕДОВ.
- Уллубий Шамшидович, зачем вообще нужен Перечень карантинных объектов? Ведь присутствие в продукции любых вредных организмов нежелательно, а опасных иноземных вредителей, возбудителей болезней растений и семян сорняков просто недопустимо.
- В настоящее время в условиях интенсификации международной торговли государства стремятся разрабатывать эффективные стратегии по сведению к минимуму путей проникновения через границу и распространения в пределах своих территорий карантинных организмов.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), являясь официальной национальной организацией по карантину и защите растений (НОКЗР), ответственна за выполнение фитосанитарных принципов карантина и защиты растений, которые объединены в Международной Конвенции по карантину и защите растений (МККЗР) и конкретизированы в ее Международных стандартах по фитосанитарным мерам.
Такой Перечень необходим, чтобы оградить территорию нашей страны от заноса опасных вредных организмов, но и не чинить при
этом препятствий в торговле. Наши зарубежные торговые партнеры, а также российские предприниматели должны знать, по каким именно причинам у них могут возникнуть проблемы с ввозом, вывозом и реализацией продукции. Кроме того, Россия связана и международными обязательствами. Так, в МККЗР, в статье VII имеется, например, пункт «и», который гласит: «Договаривающиеся стороны в силу своих возможностей должны составлять и обновлять списки регулируемых вредных организмов, используя их научные названия, и доводить эти списки до сведения секретаря региональной организации по карантину и защите растений, членом которой они являются, и других договаривающихся сторон в ответ на их запрос».
Национальные перечни должны препятствовать применению фи-тосанитарных мер в качестве протекционистских действий. Конечно, можно потребовать, чтобы подкарантинный груз был полностью свободен от всех посторонних организмов, но такая «сверхчистая» в фитосанитарном отношении продукция станеточеньдорогой и, следовательно, неконкурентоспо-собной.Такие, сугубо протекционистские меры,обычно, не применяются. Например, присутствие в завозимых в Россию партиях се-
мян культурных растений некоторого числа семян некарантинных видов сорняков, распространенных и в нашей стране, не является основанием для запрета ввоза этой продукции. Иное дело - наличие семян карантинных сорных растений, например, амброзии по-лыннолистной. Тем не менее, международные нормативные акты, в том числе и МККЗР, предоставляют странам право принимать карантинные фитосанитарные меры при обнаружении в продукции или на своей территории отсутствующих в стране опасных живых объектов, не внесенных в национальные перечни. Просто при этом должна быть соблюдена определенная процедура.
- Кто утверждает Перечень? Могут ли, например, региональные органы власти разрабатывать и принимать свои перечни карантинных для региона объектов?
- Согласно статье 5 Федерального закона РФ «О карантине растений» разработка перечня каран-
3
2 Защита и карантин растений № 7
тинных объектов относится к полномочиям Российской Федерации и осуществляется федеральным органом исполнительной власти по обеспечению карантина растений, то есть Россельхознадзором. В соответствии с пунктом 5.2.22 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 164 от 24 марта 2006 г.) министерство самостоятельно принимает нормативный акт - Перечень карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений и растений (сорняков).
Таким образом, утверждение перечней карантинных объектов какими-либо иными органами, федеральными или региональными, не предусмотрено.
- В цитируемом Вами фрагменте МККЗРречь идет о регулируемых вредных организмах. Поясните, относятся ли они к карантинным или у них другой статус?
- На этот вопрос сложно ответить однозначно. Международный термин «регулируемые вредные организмы» понятие более широкое. В Международном стандарте по фитосанитарным мерам (МСФМ) № 19: «Руководство по перечням регулируемых вредных организмов» сказано: «Регулируемый вредный организм - это карантинный вредный организм или регулируемый некарантинный вредный организм». Такой тезис мало что объясняет. Но в результате изучения международных нормативных документов можно сделать вывод, что под карантинными вредными организмами в данном случае подразумеваются виды или иные таксоны, присутствие которых на данных территориях недопустимо (недопустима
их акклиматизация в каких-то странах или на какой-то части территории этих стран). В отношении же некарантинных регулируемых вредных организмов акцент переносится на предотвращение или ограничение их вредоносности в конкретных случаях. Обычно имеется в виду запрет присутствия этих организмов в определенной продукции, например, в посевном и посадочном материалах. Эти организмы также контролируются национальными организациями по карантину и защите растений (НОКЗР). В большинстве стран в национальные перечни включены обе группы организмов. Такая градация вредных организмов в российском перечне потребовала бы внесения изменений не только в закон «О карантине растений», но и в ряд других законов и нормативных актов. Поэтому мы считаем более целесообразным создать такую структуру нашего перечня и градацию мероприятий по объектам, в него входящим, чтобы обеспечить аналогию этих понятий по существу. Формулировки, принятые в Законе «О карантине растений», этому не препятствуют.
- В международных документах, переведенных на русский язык, речь чаще всего идет о карантинных организмах. В российском законе «О карантине растений» и, соответственно, в перечне используется термин «карантинные объекты». Почему?
- В большинстве случаев в перечне представлены отдельные виды живых организмов, но нередко включается целый род, например, Cuscuta (повилики), а фактически это целое семейство Cuscutaceae. Иногда речь идет о более мелких, чем вид, категориях («азиатская раса непарного шелкопряда»). В Перечне ЕС не-
редко встречаются характеристики: «неевропейские виды рода», «переносчики определенных вирусов». Нейтральный термин «объект» позволяет присваивать позициям перечня необходимые характеристики, не являющиеся, собственно говоря, свойствами живого организма.
- Каковы принципы формирования национальных перечней, в том числе и российского?
- Национальные перечни карантинных объектов формируются путем проведения процедуры анализа фитосанитарного риска (АФР) для каждого вредного организма -потенциального карантинного объекта. Согласно МККЗР анализ фитосанитарного риска - это процесс анализа биологических или других научных и экономических данных с целью определения необходимости регулирования вредного организма и строгости фитосанитарных мер против него. Имеется несколько международных фитосанитарных стандартов (МФСМ) по анализу фитосанитарного риска, однако какой-либо общепринятой строго стандартизированной процедуры (схемы) для АФР пока нет. Особое внимание уделяется анализу реальной и потенциальной вредоносности объекта, а также возможному соотношению затрат на его регуляцию (карантинные фитосанитар-ные меры) и ожидаемого экономического ущерба.
Ранее при АФР использовалась схема, предложенная экспертами ЕОКЗР во главе с Я.М. Смитом (1999), затем адаптированная научным советником ЕОКЗР А.Д. Ор-линским (2002). Согласно этой схеме был проведен АФР всех организмов современного перечня Российской Федерации и ряда кандидатов на включение в него. В
нашем Центре ведется работа по усовершенствованию методов этого анализа с использованием опыта рабочей группы по АФР ЕОКЗР, Центральной научной лаборатории НОКЗР Великобритании, других региональных и национальных профильных организаций. В настоящее время эксперты-аналитики ведущих научных центров начинают внедрять в качестве одного из основных инструментов АФР компьютерную программу ^1МЕХ, разработанную австралийскими специалистами.
- Каковы состав и структура
российского перечня? В чем
его сходство и отличие отна-
циональных перечней других стран?
- Национальный перечень карантинных объектов РФ утвержден приказом министра сельского хозяйства Российской Федерации А.В. Гордеева № 673 от 26 декабря 2007 г. (зарегистрирован в Минюсте РФ 17 января 2008 г. под № 10903), размещен на сайте МСХ. Он включает 85 объектов и разделен на две части: карантинные объекты, отсутствующие на территории Российской Федерации, и карантинные объекты,огра-ниченно распространенные на ее территории. В каждой части объекты представлены по группам: вредители растений (насекомые), возбудители болезней растений (грибы, бактерии, вирусы, нематоды), сорные растения.
Какого-либо единообразия в построении национальных перечней нет. Российский перечень по структуре ближе всего к перечню ЕОКЗР, но последний носит сугубо информационно-рекомендательный характер. При сравнении перечней следует учитывать неполное соответствие понятий «карантинный» и «регулируемый». Как правило, в ряде стран нацио-
нальные перечни регулируемых объектов по составу значительно больше российского. Так, перечни Бразилии и Аргентины включают более 200 объектов, США, Турции, Ирана, Китая - более 300. Список только карантинных организмов, отсутствующих на территории Украины, состоит из 117 видов, а весь перечень - из 239 видов. Перечень регулируемых некарантинных вредных организмов, зарегистрированных на территории Республики Армения, включает 424 вида. Так что нашему перечню, в котором 85 объектов, есть куда развиваться.
Для всех объектов российского перечня предусмотрены равные карантинные фитосанитарные мероприятия как при обнаружении вредного организма в подкаран-тинной продукции, так и при обнаружении его очага на территории страны. С этой точки зрения деление российского перечня на две части имеет чисто информационное значение. К примеру, перечень Индии построен по иному принципу. В нем перечислена подкаран-тинная продукция, и для каждого ее вида указаны вредные объекты из определенных регионов мира, запрещенные к ввозу в страну с этой продукцией.
В основе большинства национальных перечней лежат, как и у нас, вредные объекты. Но, например, перечень Европейского Союза, имеющий обязательный статус для всех стран - членов ЕС, структурирован значительно сложнее. Он состоит из разделов, можно сказать, даже отдельных перечней. Непосредственно к вредным организмам (около 300 объектов) относятся следующие разделы: список вредных объектов, интродукция или распространение которых запрещены как таковых (в любой подкарантинной продукции или самостоятельно);
список вредных объектов, интродукция или распространение которых запрещены на определенных растениях и растительной продукции; кроме того, все вредные объекты подразделяют на группы А1 и А2: отсутствующие и ограниченно распространенные в странах ЕС (интродукция или распространение которых запрещены в пределах всей территории стран -членов ЕС) и группу В: интродукция или распространение которых запрещены в пределах определенных защищенных зон ЕС (в определенных странах или в определенной части территорий стран -членов ЕС). В последнем случае предполагается, что в защищенных зонах данные вредные организмы отсутствуют. Также все вредные организмы разделены в систематическом порядке на следующие группы: а) насекомые, клещи и нематоды, Ь) бактерии, с) грибы, с1) вирусы и вироиды, е) сорные растения.
Применяются также такие характеризующие признаки, как, например, «неевропейские» виды рода, переносчики определенных вирусов и др. Дополнительно имеется список видов подкарантинной продукции, ввоз которых запрещен из определенных стран, отдельные списки инвазионных растений.
- Всегда ли состав и структура перечня в нашей стране были такими, как сейчас?
И когда появился первый перечень?
- В царской России перечня не было. Первый появился после принятия Постановления Совета Народных Комиссаров № 2598 от 20 ноября 1934 г. «Об охране территории Союза ССР от заноса и распространения сельскохозяйственных и лесных вредителей» 1 июля 1935 г. Наркоматом земледелия СССР был утвержден «Пере-
чень вредителей и болезней растений внешнего карантина, установленных для СССР», включавший в себя 135 карантинных объектов (из вредителей, кроме насекомых, в него были включены и некоторые клещи). «Перечень вредителей и болезней растений внутреннего карантина» был утвержден 23 ноября 1937 г., он включал 47 карантинных объектов. Карантинные сорные растения были включены уже в следующие перечни: «Перечень вредителей, болезней и сорняков сельскохозяйственных растений - объектов внешнего карантина, установленных для СССР» (утвержден 9 мая 1940 г., 177 карантинных объектов) и «Перечень вредителей, болезней и сорняков сельскохозяйственных растений - объектов внутреннего карантина» (утвержден в 1942 г., 75 карантинных объектов). Любопытно, что, несмотря на то, что в Постановлении Совнаркома шла речь и о лесных вредителях, впервые в национальном перечне вредители и болезни собственно лесных культур и само понятие лесного карантина появились уже после распада СССР.
Принцип структуры перечня значительно отличался от ныне существующего. В его основу были положены градации строгости карантинных мероприятий по отношению к объектам и, соответственно, к продукции, в которой они могли быть обнаружены. Объекты делили на три группы. В первую группу входили наиболее опасные, по отношению к которым применяли полное или частичное эмбарго (запрет) на импорт продукции, с которой они могли быть занесены. Например, был запрещен импорт посадочного материала цитрусовых культур из стран, в которых был выявлен рак цитрусовых. Из-за опасности заноса колорадского жука было введено
полное эмбарго на импорт картофеля. Против объектов второй группы применяли мероприятия, осуществляемые и теперь: обез-зараживание,возврат или уничтожение грузов, в которых они были обнаружены. При обнаружении объектов третьей группы применялись обеззараживание грузов, их отправка в зоны, где акклиматизация вредителя или патогена невозможна, пропуск посевного и посадочного материала через карантинные питомники и т.д. В дальнейшем были предусмотрены определение пунктов и сроков ввоза, а также условия использования материалов, в которых были обнаружены карантинные организмы. При обнаружении в импортных подкарантинных материалах вредителей и патогенов, не зарегистрированных в СССР, но не вошедших в перечень, предписывались мероприятия как для объектов второй группы.
Перечень объектов внутреннего карантина 1937 г. дополнительно подразделялся по группам культур: цитрусовые и плодовые, технические, овощные, зернобобовые. В перечень вошло много вредителей и болезней, для которых существовала опасность заноса из регионов распространения в другие регионы страны (например, 12 вредителей и 2 патогена из Дальнего Востока). В дальнейшем такой же подход был применен к объектам внешнего карантина.
Первые перечни нашей страны по составу, структуре и принципу подхода к их формированию значительно ближе к перечню Европейского Союза, чем к современному перечню Российской Федерации. По отношению к объектам были предусмотрены различные градации карантинных фитосани-тарных мер; были выделены объекты, являвшиеся карантинными фактически по отношению к от-
дельным защищенным зонам внутри страны, и т.д. В целом, нормативно была закреплена возможность индивидуального применения мероприятий к каждому объекту в зависимости от особенностей его биологии, экономического значения и распространения.
Но, начиная со второй половины 1950-х годов, постепенно изменяется подход к формированию перечня. Значительно сокращается число объектов, основным принципом деления становится: «не -зарегистрированные в СССР» и «ограниченно распространенные на территории СССР». Тем не менее, и после этого неоднократно предпринимались попытки усовершенствовать структуру перечня, вводя в него третий список. Он имел разные названия: «имеющие экономическое значение», «потенциально опасные», но поскольку не удалось разработать четких критериев для его формирования, после 1992 г. третий список исчез из перечня.
После распада СССР в первый перечень Российской Федерации, утвержденный в октябре 1992 г. Минсельхозом РФ, не был включен ряд объектов, имевших значение для бывших республик Союза. Кроме того, из перечня был выведен колорадский жук, так как считали, что он уже занял весь потенциальный ареал на территории страны (в дальнейшем оказалось, что это не совсем верно). Взамен исключенных видов были введены новые, в том числе впервые вредители культур закрытого грунта, вредители и болезни лесных культур. В основном, новые объекты были заимствованы из перечня ЕОКЗР. В дальнейшем, после исключения третьего списка, число новых объектов было увеличено, однако структура перечня осталась неизменной.
Перечень вновь утверждался по мере внесения в него изменений, периодичность пересмотра была разной, от двух лет (например, 1956 и 1958 гг.) до 6 лет (например, 1980 и 1986 гг.; 1992 и 1998 гг.). Последний советский перечень был утвержден Госагропромом СССР в 1987 г., всего через 9 месяцев после утверждения предыдущего.
В первых советских перечнях было указано, что работу по их формированию провели специалисты Центральной карантинной лаборатории (ЦКЛ). И сейчас основную работу по формированию перечней проводят специалисты ФГУ «ВНИИКР» - преемника ЦКЛ.
- Каким, по Вашему мнению, должен быть современный российский перечень карантинных объектов?
- Во-первых, как Вы правильно отметили, он должен быть современным. Страна и окружающий мир изменились за последнее время довольно существенно, а вот коренных изменений в подходе к формированию российского перечня не произошло. Если мы сравним сейчас хотя бы перечни карантинных объектов, действующие в бывших республиках СССР, то увидим, что многие из них претерпели значительные изменения в отличие от российского.
В настоящее время наши специалисты работают над новой концепцией национального перечня и подходам к его формированию. Россия - очень большая страна. Многообразие природных и экономических условий на ее территории позволяет проводить аналогии не только с другими странами, но и с такими образованиями, как Европейский Союз. Поэтому мы считаем, что новый перечень может быть в чем-то похож на перечень ЕС, а в чем-то, может быть, на
первые перечни СССР. При этом, несомненно, должны быть учтены существенные географические, экономические и геополитические отличия современной России от обоих образований. В первом приближении мы можем предложить следующую общую схему нового перечня:
Список А1: карантинные объекты, не зарегистрированные на территории Российской Федерации.
Список А2: карантинные объекты, ограниченно распространенные на территории Российской Федерации.
Список В: карантинные объекты по отношению к защищенным зонам.
Список С: карантинные объекты по отношению к определенным видам подкарантинной продукции.
К группе А относятся только отсутствующие и локально присутствующие, но завезенные(инвазионные) объекты. Прежний термин «не зарегистрированные» предпочтительней, поскольку он не вызывает разночтений и означает«не зарегистрированные официально НОКЗР». Мероприятия по объектам группы А проводят на всей территории РФ. По-видимому, эти мероприятия должны различаться для объектов списков А1 и А2. Если в первом случае основная цель -не допустить проникновения на территорию страны, а в случае проникновения ликвидировать возникшие очаги, то во втором случае основная цель мероприятий - локализация очагов, предотвращение или замедление распространения вредного организма по территории страны.
К группам В и С могут относиться, кроме того, и местные, аборигенные виды. Мероприятия против объектов группы В проводят только на выделенных в качестве защищенных зон территориях РФ, а мероприятия против объектов группы
С проводят только для определенных видов продукции. Категории (строгость) мероприятий подбирают индивидуально для каждого объекта. (Согласно терминологии ЕС защищенная зона - это зона, в которой отсутствует карантинный организм, хотя имеются благоприятные климатические условия, растения-хозяева и существует опасность его обоснования).
Мониторинг карантинной фито-санитарной ситуации для объектов перечня должен быть постоянным и, по мере изменения реального статуса он может быть переведен в другую часть перечня или выведен из него.
- Сотрудниками Центра проведена уже большая работа по анализу фитосанитарного риска вредных организмов -кандидатов на включение в перечень. Можно назвать их? А есть такие виды, которые будут выведены из перечня или переведены из одного списка в другой?
- Да, кроме АФР всех объектов ныне действующего перечня, был проведен анализ фитосанитарного риска и ряда видов - потенциальных карантинных объектов. Например, в результате АФР даны предложения о включении в перечень очень опасного вредителя - золотистой двухточечной совки СИгуво-Се1х1в сИа!сй:ез (она же совка томатная, или артишоковая). Это один из опаснейших вредителей овощных и декоративных культур в закрытом грунте Западной Европы. В наших теплицах вредитель пока не обнаружен, но постоянно выявляется карантинной службой на импортной декоративной продукции. Опасность этого вредителя для России усугубляется тем, что предпочитаемые им культуры - огурец и томат являются основой производства в закрытом грунте нашей
страны. Нашими специалистами сделаны предложения и о выводе некоторых карантинных объектов из перечня. Однако я не хотел бы называть сейчас эти объекты, так как наши предложения еще должны быть утверждены Россельхоз-надзором и Минсельхозом.
- И последний вопрос. Какие, на Ваш взгляд, имеются еще вопросы и проблемы, которые надо решать в связи с модернизацией перечня?
- Таких еще много. Например, с каждым годом национальные организации по карантину и защите растений развитых стран все больше внимания уделяют не только объектам, которые могут причинить экономический ущерб, но и тем, которые способны разрушить в этих странах сложившееся экологическое равновесие («биоразнообразие») и уничтожить ценные генетические ресурсы. В нашей стране вопрос участия НОКЗР в решении этой проблемы совершенно не разработан. Кроме того, в этих же странах НОКЗР контролируют перемещение не только «вредных», но и «полезных» организмов, в первую очередь, агентов биологического контроля. В ЕОКЗР даже создана отдельная рабочая группа по этой проблеме. На Украине обязательный контроль НОКЗР перемещения и применения таких объектов, особенно чужеродных, даже включен в закон «О карантине растений» (статья 32). Известны случаи, когда завезенные с благими намерениями биологические агенты выходили из-под контроля и причиняли значительно больший ущерб, чем даже вредители, против которых их собирались применять. Известны и обратные случаи, когда вредители в других условиях становились очень полезными. Так, конопляная листовертка Grapho-
!Шпа СеНпеапа находилась в перечне СССР как опасный вредитель посевной конопли. После выведения ее из перечня в СССР разрабатывали программы по использованию этого вида (а точнее, его конопляной расы) для борьбы с зарослями конопли в южных рес-публиках(известная антинаркотическая программа «Пламя»).
Имеются и более частные проблемы. За последние годы службе фитосанитарного надзора были переданы некоторые функции, ранее исполнявшиеся другими организациями. Например,теперь эта служба должна контролировать перемещение через границы России всех насекомых. В связи с этим возникает вопрос, надо ли включать в перечень опасных иноземных насекомых, не являющихся вредителями растений, например, вредителей медоносной пчелы. Такие виды включены в перечни США и других стран. В США в перечень включены даже некоторые запрещенные к ввозу в страну расы медоносной пчелы, настолько серьезно они относятся к своему пчеловодству. Именно из-за несоблюдения карантинных условий при завозе на территорию бывшего СССР больших партий пчелы-листореза МедасЫ!е rotunСata Р из США и Канады в 1980-е годы для опыления люцерны был завезен и ряд американских видов паразитических насекомых и патогенных грибов, которые теперь наносят большой вред опылителям (Оли-фер, 2005).
В нашей службе работают квалифицированные специалисты, в том числе и по сорным растениям. Они ежедневно анализируют сотни образцов семян растений, зерна и продуктов его переработки. И нередко обнаруживают в анализируемых образцах плоды и семена сорняков, иногда в значительном количестве. Все выявленные се-
мена сорняков идентифицируют. Если обнаружены карантинные сорняки, следуют карантинные ограничения. Но бывают случаи, когда выявленные сорняки оказываются ядовитыми растениями, семена и плоды которыхтакже обладают ядовитыми или сильными аллергенными свойствами. Особенно опасны такие примеси в продукции, имеющей пищевое, кормовое, лекарственное или косметическое назначение. Однако вводить ограничения на реализацию такой продукции, если только выявленные объекты не относятся к карантинным, мы полномочий не имеем, хотя некоторые функции обеспечения безопасности зерна и зернопродуктов были переданы фитосанитарной службе. Возможно, следует включить в перечень, в группу С, те виды растений, чьи плоды и семена обладают сильными ядовитыми или аллергенными свойствами и не должны присутствовать в этой продукции.
Иногда карантинную фитосани-тарную службу считают аналогом службы защиты растений или ее частью. Это далеко не так. Скорее защитные мероприятия, например, ликвидация очагов карантинных объектов, являются частью общих задач, стоящих перед этими службами. Задачи фитосанитарного карантина сходны с задачами ветеринарного и санитарного карантина - воспрепятствовать проникновению на территорию страны опасных объектов живого мира, а также локализовать и ликвидировать или контролировать иным способом такие объекты на территории страны. Сферы деятельности различных карантинных служб нередко перекрываются. Карантинная фитосанитарная служба действует в рамках переданных ей полномочий, при этом Перечень должен быть мощным и гибким инструментом, способствующим выполнению ее задач.
