CC BY
792
ШАРИН Валерий Иванович
Доктор экономических наук, профессор кафедры экономики труда
и управления персоналом
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 354-76-92 e-mail: sharin@duma.midural.ru
Кадровый резерв государственной гражданской службы РФ: положение дел и перспективы
Рассмотрена нормативно-правовая база формирования и подготовки кадрового резерва государственной гражданской службы Российской Федерации, выявлены и оценены недостатки правового и методологического характера в части работы с кадровым резервом. Предложен комплекс мер, направленных на совершенствование деятельности по формированию и подготовке кадрового резерва.
JEL classification: Н10, Н59, М38
Ключевые слова: кадровый резерв; государственная гражданская служба; правовое и методологическое регулирование; формирование и подготовка кадрового резерва.
В нормативно-правовых актах, регламентирующих прохождение гражданами государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации - Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) и Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ), определение понятий «кадровый резерв государственной гражданской службы» и соответственно «кадровый резерв муниципальной службы» (далее - кадровый резерв) отсутствует.
Цель формирования кадрового резерва, установленная ст. 64 Федерального закона № 79-ФЗ, «для замещения вакантных должностей гражданской службы из числа гражданских служащих (граждан)» не добавляет полноты представления о сути кадрового резерва и воспринимается скорее как задача, а не цель. Кроме того, на протяжении многих лет не принимается нормативно-правовой акт Президента Российской Федерации, который, согласно ст. 64 Федерального закона № 79-ФЗ, должен утвердить положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, устанавливающее порядок формирования федерального кадрового резерва и кадрового резерва федерального государственного органа и работы с ними. Между тем этот документ мог бы стать методологической основой для работы с кадровым резервом.
В научной литературе имеются приемлемые определения данного понятия, а также определения целей кадрового резерва. Они содержат, как правило, развернутое, в отличие от существующего в нормативно-правовой базе, содержание и могли бы использоваться законодателем: «...кадровый резерв государственной службы - сформированная на основе установленных критериев группа перспективных служащих, обладающих й необходимыми для выдвижения профессиональными, деловыми и морально-психологическими качествами, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, ^ прошедших необходимую подготовку и предназначенных для замещения очередных
должностей» [11]. И далее: «Основной целью формирования кадрового резерва являет- ^
я
ся создание подготовленного к управлению состава государственных и муниципальных ©
служащих, обеспечение непрерывности и преемственности государственного управления, его совершенствование на основе отбора, подготовки и выдвижения кадров, способных профессионально и эффективно реализовать задачи и функции соответствующего органа государственной власти [11]. Есть и такое определение: «Кадровый резерв на государственной гражданской службе представляет собой сформированную на конкурсной основе группу лиц (государственных служащих, граждан), которые обладают определенными профессиональными, деловыми и личными качествами, необходимыми для замещения должностей государственной гражданской службы, и которые при определенной подготовке будут отвечать квалификационным требованиям и соответствующим должностям государственной гражданской службы» [10].
Отсутствие в федеральном законодательстве нормы, устанавливающей содержание, цели кадрового резерва, а также положения о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, устанавливающего порядок формирования кадрового резерва и работы с ним, иные пробелы федерального законодательства обусловили различные представления о кадровом резерве в российских регионах и излишнее разнообразие подходов к нему. Эти представления нашли отражение в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, утвердивших положения о кадровом резерве на гражданской службе, в которых устанавливается порядок формирования кадрового резерва и работы с ним. Такое состояние дел нарушает принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, т. е. единообразного применения Федерального закона № 79-ФЗ.
Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации о кадровом резерве, а также положений о кадровом резерве на государственной гражданской службе (далее - Положение) позволяет выделить следующие основные проблемы.
1. В субъектах Российской Федерации конкурсы на включение в кадровый резерв государственного органа проводятся в порядке, установленном ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ и Указа Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (далее - Указ Президента РФ № 112).
В соответствии с п. 19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности, утвержденного Указом Президента РФ № 112, при оценке кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности и других положений должностного регламента по этой должности. Оценка происходит на основе не противоречащих законодательству процедур и методов, включая собеседование, анкетирование, групповые дискуссии, написание рефератов или тестирование. Положением (п. 16) установлено, что состав, порядок работы конкурсной комиссии, а также методика проведения конкурса определяется правовым актом государственного органа. Данное Положение в отсутствии модельной методики федерального уровня обусловило существование разноплановых методик оценки кандидатов в кадровый резерв (а нередко их отсутствие). Как правило, они «зауженные», методологически слабые, не имеют научно выверенных критериев и не только не обеспечивают эффективную оценку кандидатов, но и способствуют формированию кадровых резервов с использованием различных подходов, а значит, дающих неодинаковое качество в разных субъектах Российской Федерации. Н. В. Подбельский отмечает наличие различных, порой не коррелирующихся друг с другом правил, технологий, способов привлечения, отбора и оценки одних и тех же кандидатов, отсутствие критериев оценки при внешней декларативности, разобщенность процессов подбора с процессами подготовки [6].
Необходима разработка федеральных модельных процедур и методик оценки кандидатов для зачисления в кадровый резерв, причем с новыми подходами. Так, при
проведении конкурсов целесообразно оценивать соответствие кандидата квалификационным требованиям с применением компетентностного подхода, который делает измеримыми показатели компетентности кандидатов и позволяет осуществить объективный выбор, а затем эффективно управлять развитием профессионального потенциала резервистов. Компетентностный подход может рассматриваться как отправная точка деятельности по управлению персоналом. С его помощью можно отбирать кадры, оценивать качество их работы, строить систему карьеры и обучения [2].
В качестве основы пригодна, например, модель компетентностного метода В. Г. Горба, включающая оценку базовых компетенций: лидерский, социокультурный и профессиональный потенциалы [1].
2. В соответствии со ст. 64 Федерального закона № 79-ФЗ назначение на вакантную должность из кадрового резерва осуществляется по решению представителя нанимателя.
С учетом того, что практически каждое Положение о кадровом резерве допускает включение в резерв на должность, группу должностей, категории должностей несколько гражданских служащих (граждан), которые на момент открытия вакансии имеют разный срок пребывания в резерве и разную степень соответствия квалификационным требованиям, норма о назначении на вакантную должность из кадрового резерва по решению представителя нанимателя оценивается как целесообразная. Таким образом, руководитель определяет, кто из группы кандидатов больше соответствует требованиям вакантной должности, и принимает решение о назначении. Не случайно некоторые положения о кадровом резерве, например в Волгоградской области (постановление Главы Администрации Волгоградской области от 5 марта 2007 г. № 288), Краснодарском крае (постановление Законодательного Собрания от 26 июня 2013 г. № 506-ПП), Свердловской области (Указ Губернатора Свердловской области от 20 августа 2013 г. № 451-УГ), содержат норму, устанавливающую, что включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв не влечет за собой обязательного назначения его представителем нанимателя на вакантную должность государственной гражданской службы. Однако при реализации нормы органы государственной власти столкнулись с проблемами, касающимися, например, оценки готовности резервистов. Как оценивать претендентов на предмет их готовности: по методике или по мнению представителя нанимателя, единолично или коллегиально, на основе конкурентных процедур или директивно? Действительно, конкурсный (коллегиальный и конкурентный) метод формирования кадрового резерва не соответствует процедуре единоличного принятия окончательного решения представителем нанимателя.
М. Пресняков, С. Чаннов [7] считают подобный подход недопустимым с позиции обеспечения равного доступа к государственной службе, поскольку он всецело основан на решении представителя нанимателя. В данной ситуации, по мнению этих специалистов, целесообразно проводить закрытые конкурсы претендентов, состоящих в кадровом резерве, а представитель нанимателя должен принимать соответствующее решение по итогам конкурса. А. Н. Савлук отмечает, что крайне сложным является контролирование гражданами, включенными в резерв, процесса назначения на вакантные должности как одного из компонентов реализации их права на равный доступ к гражданской службе [8]. Это, по мнению Л. Л. Ивановой, создает предпосылки рисков формирования кадрового резерва - коррупционности, квазипрофессиональности, клановоориентированности, формальности, бюрократичности, имитационной деятельности [3].
Смягчая данное противоречие, в какой-то мере объективный характер попытались придать процессу назначения на должность из кадрового резерва в Кировской области (постановление Правительства Кировской области от 20 января 2014 г. № 244/12). Там
установлено, что при наличии в кадровом резерве государственного органа двух или более гражданских служащих (граждан), соответствующих квалификационным требованиям к вакантной должности, вначале должны проводиться мероприятия по оценке их кадрового потенциала, затем приниматься решение о назначении. В Тюменской области (постановление Губернатора Тюменской области от 16 октября 2013 г. № 237) установлено: если в сформированном кадровом резерве на профессионально специализированную группу должностей либо на конкретную должность состоит несколько человек, представитель нанимателя принимает решение о замещении вакантной должности претендентом, находящимся первым в рейтинговом списке, составленном конкурсной комиссией при зачислении претендентов в кадровый резерв.
Конкурсы (отбор) на замещение вакантной должности из числа претендентов, состоящих в кадровом резерве, целесообразно проводить на основе компетентностного подхода с применением единых методик оценки роста компетенций за период пребывания в кадровом резерве до необходимого уровня по каждой должности.
Таким образом, существующая норма о назначении на вакантную должность из кадрового резерва по решению представителя нанимателя, применяемая без учета результатов конкурсного мероприятия внутри кадрового резерва, без использования методик оценки готовности претендентов на вакантную должность, не соответствует принципу обеспечения равного доступа к государственной службе, конкурсного метода формирования кадрового резерва и нуждается в поправке. Необходимы единые методологические подходы: порядок, методики и коллегиальные процедуры оценки кандидатов перед назначением их на вакантную должность представителем нанимателя. При оценке готовности лиц, состоящих в кадровом резерве, к занятию вакансий должен действовать компетентностный подход. Лишь в этом случае можно минимизировать риски субъективизма и коррупции.
3. Содержание и требования к организации работы с кадровым резервом в аспекте его подготовки к соответствию квалификационным требованиям и соответствующим должностям государственной гражданской службы федеральным законодательством не установлены. Возможно, учеба кадрового резерва не нужна? Однако логика подсказывает, что лица, состоящие в кадровом резерве, должны обучаться в целях повышения степени готовности к должности, на замещение которой они состоят в резерве. Как правило, в кадровый резерв зачисляются лица с невысокой степенью готовности к замещению должности гражданской государственной службы, не вполне отвечающие квалификационным и иным требованиям, так как при высокой степени готовности они претендовали бы на саму вакантную должность и занимали ее.
Отсутствие законодательно оформленных требований и специальных методик по обучению кадрового резерва, с одной стороны, и логика сущности кадрового резерва, подсказывающая необходимость его подготовки - с другой, порождают в субъектах Российской Федерации разнообразные подходы к этому процессу. Анализ положений о кадровом резерве показал, что в регионах существуют в основном две модели подготовки кадрового резерва.
Первая модель. Лица, состоящие в кадровом резерве, получают дополнительное профессиональное образование гражданских служащих, в соответствии со ст. 62 Федерального закона № 79-ФЗ, включающего в себя профессиональную переподготовку и повышение квалификации (не реже одного раза в три года). Основанием для дополнительного профессионального образования гражданских служащих является назначение на иную должность, включение в кадровый резерв, результаты аттестации, которая проводится один раз в три года. Содержание дополнительного профессионального образования кадрового резерва (общая, специальная и индивидуальные программы), как правило, не отличается от программ, которые используются для дополнительного профессионального образования гражданских служащих. В некоторых регионах для
гражданских служащих из кадрового резерва предусмотрена подготовка согласно индивидуальному плану профессионального развития.
При подготовке кадрового резерва не предполагается обучение граждан, состоящих в резерве, что не соответствует принципу равных возможностей доступа граждан к государственной гражданской службе и равных условий ее прохождения, провозглашенный Конституцией Российской Федерации (ч. 4 ст. 32) [9]; не предусматривается наличие специализированных программ; подготовка проводится в рамках государственного заказа на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих. Именно поэтому финансирование на подготовку кадрового резерва конкретно не предусматривается.
В рамках данной модели работают г. Москва, Свердловская, Челябинская, Курганская, Волгоградская, Оренбургская области, Республика Крым, Красноярский, Краснодарский края и другие регионы. К этой модели можно отнести и работу по подготовке кадрового резерва в федеральных органах исполнительной власти, например Министерстве транспорта Российской Федерации (приказ Минтранса России от 27 июля 2012 г. № 256), Федерального агентства научных организаций (приказ ФАНО России от 31 марта 2014 г. № 31), в центральном аппарате Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (приказ Минсельхоза России от 25 февраля 2013 г. № 120).
Вторая модель. Подготовка кадрового резерва гражданских служащих, осуществляется так же, как в первой модели, в рамках получения дополнительного профессионального образования гражданских служащих. Однако и для граждан, состоящих в резерве, предполагаются меры и методы, способные, по мнению регионального законодателя, подготовить их к гражданской службе. Предоставляется возможность участия в мероприятиях (работа в экспертных группах, проведение конференций, совещаний, мероприятий мониторингового характера), самостоятельной теоретической подготовки (изучение нормативно-правовых актов, регламентов, написание рефератов), стажировки на соответствующей должности, участия в разработке нормативно-правовых актов. В рамках данной модели работают Саратовская, Тюменская, Новосибирская, Кировская области, Хабаровский, Пермский края и другие регионы.
Очевидно, что в аспекте равного доступа граждан к государственной гражданской службе вторая модель, хотя и предполагает определенные меры по подготовке данной категории резервистов, равноценный доступ им также не предоставляет, так как дополнительное профессиональное образование потенциально обеспечивает более высокий, чем написание рефератов, стажировки, самообразование, уровень подготовки. Поэтому и результаты обучения резервистов будет существенно отличаться, что окажет соответствующее влияние на принятие решения о назначении на вакантную должность.
С. Ю. Наумов, Е. В. Масленникова отмечают, что «...практика планирования индивидуального профессионального развития и реализации соответствующих программ развития лиц, состоящих в резерве, крайне ограничена, а для лиц, не являющихся государственными служащими, практически нулевая» [5].
Почему органы власти в субъектах Российской Федерации не ведут особую подготовку кадрового резерва со всеми его категориями, а обучают только гражданских служащих из кадрового резерва в рамках дополнительного профессионального образования гражданских служащих? Почему вместо дополнительного профессионального образования гражданам, состоящим в кадровом резерве, предлагается участие в несистемных разовых мероприятиях, самообразование или не предлагается вообще ничего, что не равноценно дополнительному профессиональному образованию и фактически не обеспечивает равного доступа граждан к гражданской службе?
Во-первых, отсутствуют единые специализированные программы подготовки кадрового резерва. Во-вторых, законодательством о государственной и муниципальной
службе не предусмотрено финансирование обучения граждан в кадровом резерве. В-третьих, получение гражданами дополнительного профессионального образования связано с отрывом от основного места их работы, что порождает риски невыполнения индивидуальных планов подготовки. В-четвертых, специальная подготовка граждан, например стажировка на время отпуска, болезни государственного служащего, имеющего подчиненных, может негативно отразиться на атмосфере в коллективе и вызвать противодействие. Кроме того, остаются проблемы конфиденциальности, допусков, реализации должностного регламента в отсутствии полномочий и многие другие причины.
Наиболее сложную из указанных проблем, а именно целевое финансирование дополнительного профессионального образования для кадрового резерва, по нашему мнению, можно было попытаться решить с применением программно-целевого метода, посредством целевых, государственных и муниципальных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы в регионе, в которых мероприятия, финансовые средства и достижение конкретной цели взаимоувязаны. Однако анализ действующих целевых программ российских регионов показал, что в них целевые показатели эффективности мероприятий по подготовке граждан, состоящих в резерве, так же как и сами мероприятия, направленные на данную цель, отсутствуют. Кроме того, в программах не установлен важнейший целевой показатель, отражающий долю лиц, состоящих в кадровом резерва, назначенных на вакантные должности гражданской службы (Пермский край, Республика Татарстан, Самарская, Курганская, Оренбургская, Свердловская области, Ямало-Ненецкий автономный округ), не определены мероприятия и финансовые средства для его достижения. Вследствие этого невозможно оценить эффективность работы государственного или муниципального органа по использованию кадрового резерва. Очевидно, что вопрос эффективности использования кадрового резерва субъектами кадрового резерва на гражданской службе основательно пока не ставился.
При формировании региональных государственных и муниципальных программ, на наш взгляд, можно применять модель программно-целевого комплекса «Резерв кадров государственных гражданских служащих», предложенную Т. С. Майоровой [4].
Подведем некоторые итоги. Анализ нормативно-правовой базы формирования и подготовки кадрового резерва показал, что ее оформление не окончено, а существующие пробелы порождают неоправданно широкую палитру подходов к формированию и подготовке кадрового резерва в регионах, что нарушает принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, не формирует единое методологическое пространство реализации Федерального закона № 79-ФЗ.
При проведении конкурсных мероприятий и назначениях на вакантную должность из кадрового резерва не используются современные эффективные технологии, например компетентностный подход.
В субъектах Российской Федерации не ведется специальная подготовка кадрового резерва со всеми состоящими в нем категориями. Обучение гражданских служащих из кадрового резерва организуется в рамках дополнительного профессионального образования гражданских служащих. Граждане, состоящие в кадровом резерве, обучаются в основном по программам самообразования, с участием в разовых мероприятиях или не обучаются вообще, что не обеспечивает равные возможности доступа граждан к государственной гражданской службе и муниципальной службе.
В регионах не применяются программно-целевой метод формирования и подготовки кадрового резерва, целевые (государственные и муниципальные) программы для подготовки граждан из кадрового резерва и оценки эффективности использования кадрового резерва на государственной гражданской службе и муниципальной службе.
Результаты исследования позволяют предложить комплекс мер, направленных на совершенствование федерального законодательства в части кадрового резерва на гражданской службе и на формирование единого методологического пространства российской государственной гражданской службы. Для их реализации необходимо:
• определить в Федеральном законе № 79-ФЗ категорию «кадровый резерв», его сущность и цели;
• принять нормативно-правовой акт Президента Российской Федерации, который утвердил бы Положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, устанавливающее порядок формирования федерального кадрового резерва и кадрового резерва федерального государственного органа и работы с ними;
• установить единые специальные для кадрового резерва модельные процедуры и методики оценки кандидатов для зачисления в кадровый резерв;
• установить при назначении из кадрового резерва по решению представителя нанимателя единые коллегиальные и конкурентные (конкурсные) процедуры, а также методики оценки;
• установить единые порядок и содержание работы с кадровым резервом, включая его подготовку к соответствию квалификационным требованиям и должностям государственной гражданской службы и муниципальной службы;
• организовать дополнительное профессиональное образование гражданских служащих (граждан), включенных в кадровый резерв, по специальным программам, учитывающим их уровень подготовки;
• установить единый срок пребывания в кадровом резерве - «жизненный цикл кадрового резерва» (в настоящее время срок пребывания в кадровом резерве по регионам составляет от 1 года до 5 лет), увязав его с этапами реализации индивидуального плана профессионального развития лиц из кадрового резерва;
• сформировать перечень квалификационных требований при проведении конкурсных мероприятий для включения в кадровый резерв и замещения вакантных должностей из кадрового резерва на основе компетентностного подхода;
• шире использовать программно-целевой метод при формировании кадрового резерва, в том числе для решения проблемы подготовки граждан, состоящих в кадровом резерве, а также оценки эффективности использования кадрового резерва на государственной гражданской службе и муниципальной службе.
При формировании государственных или муниципальных программ необходимо: провести анализ эффективности использования бюджетных средств на подготовку граждан в составе кадрового резерва; оценить, как затраты на их дополнительное профессиональное образование соотносятся с аналогичными расходами на гражданских служащих, а полученные данные - с целевыми показателями эффективности использования кадрового резерва для каждой из этих категорий. Если риски недостижения целевых показателей и неэффективных расходов на обучение граждан в кадровом резерве по отмеченным выше причинам будут оценены как высокие, а формирование кадрового резерва из числа граждан - нецелесообразным, потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 79-ФЗ.
Источники
1. Горб В. Г. Компетентностный подход к аттестации и квалификационному экзамену государственных гражданских служащих // Государственная служба. 2008. № 1.
2. Зинченко Я. Г. Профессионализация государственной гражданской службы в российском обществе : автореф. дис. ... канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2009.
3. Иванова Л. Л. Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров в регионах Российской Федерации (политологический анализ) : автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2009.
4. Майорова Т. С. Социально-управленческие технологии формирования и подготовки резерва кадров государственных гражданских служащих: социологический анализ : автореф. дис. ... канд. социол. наук. Екатеринбург, 2007.
5. Наумов С. Ю., Масленникова Е. В. Кадровый резерв как механизм повышения качества государственного управления // Власть. 2008. № 10.
6. Подбельский Н. В. Теоретико-методологические основы построения и функционирования региональных систем резерва управленческих кадров : автореф. дис. ... канд. экон. наук. Екатеринбург, 2010.
7. Пресняков М., Чаннов С. Замещение должностей государственной гражданской службы из кадрового резерва // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2009. № 10.
8. Савлук А. Н. Механизмы реализации государственной кадровой политики в условиях современной административной реформы : автореф. дис. ... канд. полит. наук. СПб., 2013.
9. Соломатин Е. Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.
10. Сороко А. В. Управление кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров : автореф. дис. . д-ра экон. наук. М., 2011.
11. Турчинов А. И. Управление персоналом : учебник. М. : Изд-во РАГС, 2002.
