CC BY
166
УДК: 349.418:902.26(571.63) DOI: 10.24411/1026-8804-2018-10059
Кадастровый учёт как способ сохранения объектов археологического наследия в Приморье
Андрей Петрович Михальченко,
ведущий инженер сектора средневековой археологии Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, Владивосток. E-mail: andrei-dv@list.ru
На территории Приморского края известно порядка 2700 памятников ар -хеологии. В настоящий момент вопрос их сохранности стоит очень остро. Они подвергаются постоянному разрушению, в том числе и в результате хо -зяйственной деятельности. Главная причина этого — отсутствие установлен -ных границ объектов археологического наследия и их регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Не отработан полный ком -плекс мероприятий, который позволял бы быстро подготовить и внести све дения о границах территории объекта археологического наследия в ЕГРН. В данной статье рассмотрены вопросы кадастрового учёта археологичес -ких памятников как одного из способов сохранения объектов археологичес кого наследия. Проанализирована нормативно правовая база, действующая в области охраны объектов культурного наследия. Затронут ряд проблем, возникающих в процессе кадастрового оформления памятников археоло -гии. Рассмотрены вопросы, связанные с точностью определения характер ных точек границ территорий археологических памятников. Отдельный блок статьи посвящён источникам финансирования кадастровых работ в отноше нии памятников археологии. Выделены проблемы сохранения объектов ар хеологического наследия, возникшие вследствие реализации федеральной программы «Дальневосточный гектар». Выявлена и обоснована необходи -мость комплексного межведомственного подхода и совместных действий научных организаций, бизнеса и органов власти в решении обозначенных выше проблем. На основе проведённого исследования автором предложен ^
апробированный алгоритм действий для подготовки и внесения сведений со
о границах территории объектов археологического наследия в ЕГРН. °
Ключевые слова: археология, реестр недвижимости, памятники археологии, кадастровое оформление, сохранение объектов археологического наследия, ^
Приморский край, нормативно - правовые акты, границы территории объек - §
о
та археологического наследия. °
Cadastral Registration as a Means of Archaeological Heritage Preservation in Primorye.
Andrej Mikhal'chenko, Institute of History, Archaeology and Ethnography of the Peoples of the Far East, FEB RAS, Vladivostok, Russia. E-mail: andrei-dv@list.ru.
Through the long- lasting process of archaeological research carried out on the territory of Primorye scientists have managed to discover more than a 2700 archeological sites. Nowadays the problem of their preservation remains a highly contentious issue, because those sites are steadily being destroyed by a number of mechanisms including different types of agricultural activities. The main reason of that lies in the lack of clear boundaries of those sites and their non - registered statuses in the Unified State Cadaster of Real Estate (USCRE). The effective solution of that problem should include taking the full complex of measures designed for prompt and efficient gathering and adjusting the information about the site boundaries as well as filling the respective data into the USCRE. This article is devoted to the problems of cadastral recording of archaeological sites as one of the methods for archaeological reservation. The most prior research focuses on analyzing the legal and regulatory frame -works addressed to protection of archeological heritage objects. This focus undermines a range of problems that can occur in the process of cadastral registration of those sites along with some issues concerning the correct deter mination of distinguished boundary points. One part of the article covers funding sources of cadastral works. The study highlights the problems of preservation of archeological sites caused by implementing the Far Eastern Hectare program. The article concludes that the solutions of the above - mentioned problems can be found though employing a complex interdepartmental approach and executing joint actions of scientific organizations, business institutions and government authorities. The article provides the time tested operation plan for efficient gathering and adjusting the information about the site boundaries prompt filling the respective data into the USCRE.
Keywords: archaeology, cadaster of real estate, archaeological sites, cadastral recording, preservation of archaeological heritage objects, Primorsky Krai, legal and regulatory frameworks, boundaries of archaeological heritage object.
В реалиях современного мира при интенсивном хозяйственном освоении различных территорий особенно остро встаёт вопрос сохранения объек -тов археологического наследия Российской Федерации (далее — ОАН). ОАН как один из видов объектов культурного наследия (далее — ОКН) представ -ляют собой уникальную ценность для всех народов Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Охра -на ОАН — первоочередная задача органов власти Российской Федерации, а их сохранность гарантируется государством согласно положениям Феде -рального закона от 25.06.2002 № 73 - ФЗ «Об объектах культурного насле -дия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (да -лее — закон № 73 - ФЗ) [14, преамбула].
Основной целью данного исследования является разработка порядка действий при внесении сведений о границах территории ОАН в Единый го -сударственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН) на основе существую -щих нормативно - правовых актов. Для этого необходимо проанализировать имеющуюся законодательную базу, определить круг проблем и обозначить возможные пути их решения.
Несмотря на непосредственную заинтересованность государства в изучении и сохранении археологического наследия, существует огромный пласт нерешённых проблем, по причине которых ОАН наносится вред, а иногда и вовсе уничтожаются уникальные памятники археологии.
Одна из таких проблем характерна не только для Приморского края, но и для большинства других регионов РФ — отсутствие установленных гра -ниц территорий ОАН и отсутствие их кадастрового учёта. Так, С.В. Колонцов в своих работах неоднократно отмечает, что практически во всех субъек -тах РФ отсутствует землеустроительная документация с чётко обозначен ными границами и кадастровыми координатами земельных участков, заня тых объектами археологического наследия, нет закреплённых, юридически оформленных земель историко - культурного назначения [6, с. 66]. На за -конодательном уровне такой учёт регламентирован: информация об ОАН должна вноситься в реестр границ ЕГРН в виде сведений о границах тер -ритории ОАН, определённых на основании археологических полевых ра бот [14, п. 3 ст. 3.1]. Сведения о границах территории ОАН, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, вносятся в реестр границ ЕГРН в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218 - ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — закон № 218 - ФЗ) [16, п. 3 ч. 2 ст. 7]. Однако на практике на момент написания статьи на тер -ритории Приморского края не было ни одного археологического памятни ка, информация о котором была бы в полном объёме внесена в ЕГРН.
Отсутствие в ЕГРН сведений об археологических памятниках приво дит к невозможности их охраны и сохранения. Многие памятники грабят -ся, уничтожаются или находятся в ненадлежащем состоянии только потому, что уполномоченные органы не знают, где же ОАН начинаются и заканчива ются и что именно на этой территории нужно охранять. Точное определение границ территорий археологических памятников и их регистрация в реест ре недвижимости позволит не только официально оформить территории, содержащие такие объекты, но и даст возможность более качественно вес ти их учёт и осуществлять охрану.
Согласно положениям ст. 3 закона № 73 - ФЗ объекты культурного на -следия народов РФ — это объекты недвижимого имущества (включая объ екты археологического наследия) и иные объекты, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информа ции о зарождении и развитии культуры [14, ст. 3].
В соответствии с абзацем вторым ст. 3 закона № 73 - ФЗ под объекта -ми археологического наследия понимаются частично или полностью скры
тые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпо -хах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников инфор -мации о которых являются археологические раскопки или находки. Объек -тами археологического наследия являются в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные из ваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, про изводств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесённые к объектам археологического наследия культурные слои [14, ст. 3].
Таким образом, из определения, данного в законе № 73 - ФЗ, а также в п. 1.4 «Положения о порядке проведения археологических полевых работ», усматривается, что ОАН могут являться как движимыми вещами (напри мер, археологические предметы), так и объектами недвижимости (напри мер, могильники, городища) [9, п. 1.4, с. 4]. Согласно ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) к недвижимым вещам от -носятся земельные участки, участки недр и всё, что прочно связано с зем лёй, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их на значению невозможно [3, ст. 130].
Археологические памятники, как объекты недвижимости, находятся на определённой территории, на которой могут в любом количестве со держаться как видимые археологические объекты (оборонительные рвы и валы, западины, курганы и т.п.), так и археологические объекты (остатки жилищ, производств, дорог и т.п.) и археологические предметы (предметы быта, вооружения, культа и т.п.), находящиеся частично или полностью под землёй. Именно такие территории нуждаются в кадастровом учёте как в од -ной из основных мер, направленных на обеспечение физической сохранно сти и сохранения историко культурной ценности и целостности ОАН.
Понятие территории объекта культурного наследия определено в законе № 73 - ФЗ: это территория, непосредственно занятая этим объектом и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъем лемой частью. При этом границы территории ОАН определяются на осно вании археологических полевых работ [14, п. 3 ст. 3.1]. В территорию ОАН могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, зем ли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государст венной или муниципальной собственности либо в собственности физичес ких или юридических лиц.
Понятие границ территории объекта археологического наследия также ]| рассмотрено в методике определения границы территории объекта археоло -^ гического наследия, рекомендованной письмом Министерства культуры Рос -§ сийской Федерации от 27.01.2012 № 12 -01- 39/05 -АБ (далее — методика). о- В преамбуле методики отмечено, что границы территории ОАН в боль -
шинстве случаев совпадают с границами ОАН, и лишь в исключительных слу -§ чаях они могут различаться [7, преамбула]. Так, согласно п. 7.1 методики во £ всех случаях граница объекта археологического наследия, а также граница
его территории определяется с учётом индивидуальных особенностей объек та и сопутствующих условий его нахождения (ландшафтно топографической ситуации) [7, п. 7.1].
Закон № 73 - ФЗ гласит, что границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участ ков и в границах территории объекта культурного наследия могут находить ся земли, в отношении которых не проведён государственный кадастровый учёт [14, п. 2 ст. 3.1]. Границы территории ОАН определяются на основании археологических полевых работ, а затем утверждаются в составе ак тов органов исполнительной власти, уполномоченных Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Причём утверждение границ ОАН, включаемого в Единый государственный реестр объектов культурного на следия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находится в ведении федеральных органов, границы же выявленного ОАН утверждаются органами исполнительной власти субъекта РФ, в котором на ходится данный археологический памятник.
Все ОАН относятся к ОКН федерального значения и с момента их обна ружения лицом, получившим разрешение (открытый лист) на проведение работ по выявлению и изучению ОАН, считаются выявленными ОКН. Та кие ОАН должны быть включены в перечень выявленных ОКН региональ ным органом охраны ОКН в срок не более 3 рабочих дней с момента полу чения информации об ОАН.
На территории Приморья таким органом является Инспекция по охране объектов культурного наследия Приморского края. Она занимается вопро сами сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Приморского края. Инспекция осу ществляет как переданные полномочия Российской Федерации, так и соб ственные полномочия субъекта РФ.
Информация об обнаруженном ОАН в письменном виде подаётся в ор ган охраны ОКН археологом, получившим разрешение (открытый лист) на проведение археологических работ. Срок подачи данной информации в ор ган охраны — 10 рабочих дней с момента обнаружения объекта. Информа ция должна содержать текстовое и графическое описание местоположе ния границ ОАН и перечень географических координат характерных точек этих границ [14, п. 11 ст. 45.1]. Затем в течение 3 рабочих дней выявлен -ные объекты археологического наследия включаются в перечень выявлен ных ОКН решением регионального органа охраны ОКН [14, п. 16 ст. 16.1]. ]| После принятия такого решения органы охраны ОКН в течение 5 рабочих ^ дней направляют соответствующие документы с перечнем координат ха - § рактерных точек этих границ в системе координат, установленной для ве - о. дения ЕГРН, в орган регистрации прав. Далее в срок не более 30 дней со - ^ ответствующий орган охраны ОКН направляет уведомление о выявленном § ОАН в орган местного самоуправления муниципального образования, на £
территории которого находится данный ОАН, в орган регистрации прав и собственнику или пользователю земельного участка.
В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 32 закона № 218 - ФЗ в порядке межведом -ственного информационного взаимодействия органы охраны объектов культурного наследия направляют в орган регистрации прав документы (со -держащиеся в них сведения), необходимые для внесения сведений в ЕГРН в срок не более чем 5 рабочих дней со дня принятия решений (актов) об ут -верждении или изменении границ территории объекта культурного насле дия и зон охраны объектов культурного наследия в объёме сведений, пре -дусмотренных п. 1—4, 6 ч. 1 ст. 10 закона № 218 - ФЗ [16, п. 4 ч. 3 ст. 32].
При этом ч. 18.1 ст. 32 закона № 218 - ФЗ требует в обязательном по -рядке к направляемым документам прилагать описание местоположения границ территорий ОАН [16, ч. 18.1 ст. 32], подготовленное в порядке, пре -дусмотренном Федеральным законом от 18.06.2001 № 78 - ФЗ «О землеуст -ройстве» (далее — закон № 78 - ФЗ) для описания местоположения границ объекта землеустройства [13, ст. 15].
Во исполнение ст. 15 закона № 78 - ФЗ порядок описания местоположе -ния границ объектов землеустройства утверждён приказом Минэкономраз -вития РФ № 267 от 03.06.2011 [13, ст. 15]. Согласно п. 8 данного порядка в результате описания местоположения границ объекта землеустройства составляется карта (план) объекта землеустройства [10, п. 8].
Несмотря на то, что зоны с особыми условиями использования террито рий, к которым относятся в том числе и территории ОАН, с 1 января 2016 г. исключены из объектов землеустройства (согласно ст. 2 Федерального за кона от 13.07.2015 № 252 - ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Фе дерации») [17, ст. 2], в целях недопущения приостановки работ по описанию местоположения границ зон и внесению соответствующих сведений в Госу дарственный кадастр недвижимости (ГКН), Росреестр предлагает использо -вать в качестве документа, содержащего в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы зоны и иные её характеристики и направ ляемого в орган кадастрового учёта для внесения соответствующих сведе ний о такой зоне в ГКН, карту (план) объекта землеустройства [8]. Именно этот документ соответствует всем требованиям, предъявляемым органа ми кадастрового учёта к информации, на основе которой данные о грани цах зоны с особыми условиями использования территорий вносятся в ЕГРН.
Тут и кроется одна из проблем кадастрового учёта археологических па -мятников. По требованию закона № 73 - ФЗ археологи передают инфор -мацию о границах обнаруженного ОАН в виде географических координат (широта и долгота). В подавляющем большинстве случаев эти координа ты получаются исследователями при помощи туристических (портатив ных) GPS - навигаторов. Такие устройства, как правило, нигде не регистри -руются и не проходят периодическую метрологическую поверку в качестве средств измерений. Погрешность получения географических координат та кими приборами редко бывает ниже ±3—5 м, а при использовании в гори -стой, застроенной или покрытой лесами местности становится на порядок
выше. Органу регистрации прав для внесения сведений в ЕГРН необходимо предоставить информацию в системе координат, установленной для веде -ния ЕГРН. На территории Приморского края для ведения ЕГРН используется местная система координат МСК25, разделённая на 3 зоны. В данной сис -теме координаты всех точек представлены в виде плоских прямоугольных координат, измеряемых или вычисляемых с различной точностью. Точность определения координат характерных точек границы территории ОАН долж -на быть не ниже точности картографической основы ГКН наиболее крупно го масштаба, созданной на территорию кадастрового квартала, в котором расположена эта граница [12]. Однако, учитывая, что границы ОАН устанав -ливаются только при проведении полевых археологических работ с обяза тельной топографической съёмкой всей территории памятника в масшта -бе 1:500—1:2000 [9, п. 3.6(в), с. 11], представляется более целесообразным применять значения точности, зависящие от категории земель, на которых расположен ОАН (табл. 1) [11].
Таблица 1
Значения точности определения координат характерных точек границ земельных участков
№ п/п Категория земель и разрешённое использование земельных участков Средняя квадратическая погрешность местоположения характерных точек, не более, м
1 Земельные участки, отнесённые к землям населённых пунктов 0,10
2 Земельные участки, отнесённые к землям сельскохозяй -ственного назначения и предоставленные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничест -ва, садоводства, индивидуального гаражного или инди -видуального жилищного строительства 0,20
3 Земельные участки, отнесённые к землям сельскохозяй ственного назначения, за исключением земельных уча -стков, указанных в пункте 2 2,50
4 Земельные участки, отнесённые к землям промышлен -ности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землям обеспечения кос -мической деятельности, землям обороны, безопасно сти и землям иного специального назначения 0,50
5 Земельные участки, отнесённые к землям особо охра -няемых территорий и объектов 2,50
6 Земельные участки, отнесённые к землям лесного фон -да, землям водного фонда и землям запаса 5,00
7 Земельные участки, не указанные в пунктах 1 —6 2,50
Как уже было сказано ранее, ОАН — это объект недвижимости, в гра - ^ ницах которого могут располагаться один или несколько земельных уча - § стков, а также земли, в отношении которых не проведён государственный £
кадастровый учёт. На основании закона № 73 ФЗ и Земельного кодекса РФ земли ОАН относятся к землям историко культурного значения, которые, в свою очередь, являются землями особо охраняемых территорий и объек тов. Следовательно, нормативная точность определения координат харак терных точек границ территории ОАН — не более 2,5 м. Однако если ОАН располагается на нескольких земельных участках, для которых установле на различная точность определения координат характерных точек, то коор динаты характерных точек границ территории ОАН определяются с более высокой точностью. Значит, погрешность определения координат харак терных точек границ территории ОАН в отдельных случаях, например при расположении ОАН или его части на землях населённых пунктов, не долж на превышать величины в 0,1 м. Это недостижимо при использовании обыч -ных туристических GPS навигаторов и возможно только при помощи вы сокоточного геодезического оборудования при проведении геодезических и землеустроительных работ.
На территории всех ОАН действует особый режим землепользования, направленный на обеспечение их сохранности [14, п. 5 ст. 5.1], поскольку зе -мельные участки в границах территорий памятников археологии являются землями историко - культурного значения [14, ст. 5]. Но так как памятники археологии могут располагаться на землях любых категорий, мы считаем, что при проведении кадастровых работ необходимо переводить территории ОАН из существующей категории земель в земли особо охраняемых терри торий и объектов. К сожалению, ввиду отсутствия кадастрового учёта ОАН земельные участки в границах этих объектов, как правило, используются без ограничений, направленных на сохранение этих памятников.
Таким образом, складывается ситуация, при которой археологи пере дают информацию в инспекцию в географической системе координат и с невысокой точностью, а органы охраны памятников должны передать эти данные в ЕГРН в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, с нормативной точностью. Для этого либо органы охраны ОКН, либо архео -логи должны обеспечить проведение землеустроительных работ (подготов ку карты плана). В случае проведения работ по землеустройству по инициа тиве органов охраны ОКН кадастровые инженеры будут руководствоваться данными, предоставленными им органами охраны памятников, которые по лучены, в свою очередь, от археологов. Следовательно, даже если коорди наты характерных точек границ территории ОАН будут определены архео логами должным образом и с необходимой точностью, то для подготовки карты плана всё равно необходима работа кадастрового инженера, посколь ку она в обязательном порядке заверяется его личной печатью и подписью.
Карта план подготавливается кадастровым инженером при проведении кадастровых работ. Основанием для проведения таких работ служит дого вор подряда на выполнение кадастровых работ или определение суда. Ис ходя из п. 1 ст. 702 ГК РФ, по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определён ную работу и сдать её результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его [4, п. 1 ст. 702]. Следовательно, заказчиком
кадастровых работ является лицо, заключившее договор подряда на выпол -нение кадастровых работ по подготовке документов, необходимых для осу -ществления государственного кадастрового учёта. Заказчиком такого вида работ может выступать любое заинтересованное лицо, так как Федераль -ный закон от 24.07.2007 № 221 - ФЗ «О кадастровой деятельности» не содер -жит ограничений в отношении заказчиков кадастровых работ [15]. Вместе с тем подать заявление на осуществление кадастрового учёта государствен ной недвижимости могут только уполномоченные органы государственной власти либо уполномоченные юридические лица и граждане [16, ч. 5 ст. 15]. Что же касается ОАН, сведения о границах территории таких объектов вно -сятся в ЕГРН только в порядке межведомственного информационного взаи -модействия [16, ч. 2 ст. 13].
Встаёт резонный вопрос: кто же должен финансировать проведение ка -дастровых работ в отношении ОАН? П. 1 ст. 13 закона № 73 - ФЗ прямо ука -зывает на источники финансирования мероприятий по сохранению, попу ляризации и государственной охране объектов культурного наследия: это федеральный, региональный, местный бюджеты и внебюджетные поступ ления [14, п. 1 ст. 13].
Как следует из ст. 13—15 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Феде -рации, местный бюджет предназначены соответственно для исполнения рас ходных обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федера ции, расходных обязательств муниципального образования [1, ст. 13—15]. При этом согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджет ной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с рас ходными обязательствами, обусловленными установленным законодатель ством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъек тов Российской Федерации и органов местного самоуправления [1, ст. 65].
Таким образом, для определения источника финансирования работ по постановке на кадастровый учёт ОАН необходимо определить, в круг чьих полномочий он входит.
Ст. 4 закона № 73 - ФЗ объекты археологического наследия отнесены к объектам культурного наследия федерального значения [14, ст. 4].
Согласно ст. 9 закона № 73 - ФЗ сохранение, использование и популяри -зация ОКН, находящихся в федеральной собственности, а также государст венная охрана ОКН федерального значения, перечень которых утвержда ется Правительством Российской Федерации, относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти [14, ст. 9].
Как следует из п. 10 и п. 2 ст. 33 закона № 73 - ФЗ, государственная охра -на объектов культурного наследия включает в себя в том числе установле ние границ территории объекта культурного наследия [14, п. 10, п. 2 ст. 33].
Часть полномочий по осуществлению государственной охраны ОКН фе дерального значения передана органам государственной власти субъекта РФ и осуществляется за счёт средств субвенций из федерального бюдже та [14, ст. 9.1].
Комплексный анализ вышеуказанных норм закона № 73 - ФЗ показыва -ет, что финансовое обеспечение работ по постановке на кадастровый учёт ОАН должно осуществляться за счёт средств федерального бюджета регио нальными органами власти.
Вместе с тем, как следует из методики распределения субвенций, пре доставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осу ществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, утверждённой постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 № 1183, при расчёте средств, направляемых на переданные субъекту РФ полномочия, учитывается количество ОКН и количество ме роприятий, целью которых является контроль за состоянием каждого ОКН. При этом указанная методика не учитывает объём средств, необходимых для вновь выявленных ОАН, в связи с чем возникает правовой пробел в дан ном вопросе.
Ст. 13 закона № 73 - ФЗ предоставляет право субъектам Российской Фе -дерации за счёт средств своих бюджетов принимать участие в финансиро вании мероприятий по сохранению и популяризации объектов культурно го наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения [14, ст. 13]. Однако поскольку это именно право, органы исполнительной власти каждо го субъекта РФ будут принимать решение об установлении дополнительных расходов за счёт средств собственного бюджета исходя из финансовой воз можности конкретно бюджета. Так, например, законом Приморского края от 21.12.2017 № 218 - КЗ «О краевом бюджете на 2018 год и плановый пе -риод 2019 и 2020 годов» утверждён размер дефицита краевого бюджета в 2018 г. в сумме 3 965 996 267,72 рубля [5]. В связи с этим возможны -ми источниками финансирования подобных работ усматриваются средст ва частных инвесторов, а также средства, выделяемые в рамках федераль ных целевых программ.
1 мая 2016 г. вступил в силу Федеральный закон № 119 - ФЗ «Об осо -бенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальне -восточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные за конодательные акты Российской Федерации» (далее — закон № 119 - ФЗ). По данному закону, любому гражданину РФ может быть однократно пре доставлен в безвозмездное пользование на территории ДФО земельный ]| участок площадью до 1 га. Причём использоваться этот участок может для любых не запрещённых федеральным законодательством целей с соблю -§ дением некоторого перечня условий, подробно расписанных в ст. 7 закона о- № 119 - ФЗ [18, ст. 7]. Гражданам, подавшим заявление на такой земельный ^ участок, предоставляются довольно обширные льготы по его оформлению § и использованию. После его предоставления в безвозмездное пользование £ на нём возможно проведение земляных, строительных, мелиоративных,
хозяйственных работ и иных работ без проведения историко культурной экспертизы [18, ч. 21 ст. 8]. Это было бы вполне разумным, если бы до вы -деления земельных участков было проведено их археологическое обследо вание и земли с ОАН не попали бы в зону выдачи. В противном случае дан ное положение прямо противоречит ст. 28—30 закона № 73 ФЗ, в которых говорится о необходимости историко культурной экспертизы земель при любой намечаемой хозяйственной деятельности, и подвергает опасности повреждения или уничтожения археологическое наследие РФ.
При обращении в органы охраны ОКН с описанной выше проблемой и указанием на возможность разрушения археологических памятников был получен ответ, в котором на основании п. 4 ст. 36 закона № 73 ФЗ сообща лось, что при проведении изыскательских, проектных, земляных, строитель ных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в случае обнаружения археологического объекта лица, проводящие указанные работы, обязаны незамедлительно их остановить и в течение трёх дней письменно сообщить о находке в региональный орган охраны ОКН [14, п. 4 ст. 36]. Но тогда, ру -ководствуясь этим положением, исполнители работ должны принимать в штат археолога, который будет постоянно следить за проведением всех земляных работ, так как никто из строителей не обладает необходимой ком петенцией в определении объектов, обладающих признаками объекта ар хеологического наследия. На бумаге это звучит хорошо, однако на практике строителям проще, быстрее и выгоднее не заметить или уничтожить обна руженный объект и сделать вид, что ничего не было. Более того, лица, по лучающие земельные участки в рамках закона № 119 - ФЗ, зачастую не ос -ведомлены о нормах права, защищающих ОАН, и при строительстве дома или проведении сельскохозяйственных работ гражданином может быть по вреждён культурный слой, а ОАН навсегда утрачен, при этом органы охра ны ОАН не будут обладать соответствующей информацией.
Таким образом, официальные органы занимают позицию, при кото рой проще наказывать за нарушение закона, нежели это нарушение, часто невольное, предотвратить.
Для эффективной реализации закона № 119 - ФЗ была создана Феде -ральная информационная система (ФИС), доступ к которой обеспечива -ется посредством сайта «На Дальний Восток»1. В данной ФИС среди про -чей информации должны содержаться сведения о местоположении границ территорий ОКН [18, п. 5 ч. 1 ст. 3]. К сожалению, ввиду отсутствия дан -ной информации в ЕГРН при формировании массивов земель, разрешённых к выдаче в рамках реализации закона № 119 - ФЗ, сведения об археологи -ческих памятниках не были должным образом учтены. Это привело к тому, ]| что стало возможным формирование заявлений и выбор земельных участ - ^ ков на территории некоторых ОАН. Так, по сообщению одного из граж - § дан, на территории ОКН федерального значения, включённого в Единый о.
1 См.: ФИС «На Дальний Восток». URL: https://на дальнийвосток.рф (дата обраще -ния: 20.10.2018).
государственный реестр ОКН народов РФ (городище Николаевское, Пар тизанский район, регистрационный номер 251440122320006), подаются заявления и формируются участки на выдачу дальневосточного гектара. В срочном порядке был разработан проект границ территории Николаев ского городища, и только благодаря слаженным оперативным действиям сотрудников сектора средневековой археологии ИИАЭ ДВО РАН, прессы, прокуратуры и органов охраны ОКН удалось избежать выдачи этих земель ных участков и разрушения уникального памятника археологии. Подобный случай попытки формирования участка был зафиксирован и на террито рии Лазовского заповедника, что говорит о схожих проблемах и в природо -охранной области. Такие ситуации наглядно показывают острую необходи мость в кадастровом учёте ОАН. Если бы в ЕГРН содержалась информация о границах территории ОАН, такие земельные участки не попали бы в мас сивы земель, разрешённых к выдаче в рамках закона № 119 - ФЗ.
После проведения анализа законодательства, действующего в области охраны ОКН, и ситуации с археологическими памятниками, сложившейся в Приморском крае, становится очевидной необходимость комплексного межведомственного подхода и совместных действий научных, коммерческих организаций и органов власти в решении возникших проблем. «Объединяя усилия специалистов органов охраны памятников, земельно кадастровых палат, археологов и землепользователей, он, возможно, позволит перей ти от так называемой „бумажной" охраны памятников к охране практичес -кой» [2, с. 55].
С учётом всего вышеизложенного видится возможным следующий ал -горитм действий для подготовки и внесения сведений о границах террито рии ОАН в ЕГРН:
- получение открытого листа;
- установление границ ОАН с проведением топосъёмки и кадастровых работ;
- подготовка проекта границ территории ОАН;
- передача подготовленных документов в органы охраны ОКН;
- утверждение границ территории ОАН;
- внесение данных в ЕГРН.
Придерживаясь данного алгоритма, в октябре — ноябре 2017 г. сотруд -ники сектора средневековой археологии ИИАЭ ДВО РАН провели работы по подготовке проекта границ территории объекта культурного наследия феде рального значения (памятника археологии) «Городище „Шайгинское"», вклю -чённого в единый государственный реестр объектов культурного наследия ]| (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, зарегист -рированного в Реестре Приказом Министерства культуры РФ от 27.11.2015 § № 21610 - р, регистрационный номер 251540220050006. Результатом этой о- деятельности стало утверждение границ территории Шайгинского городища ^ приказом Инспекции по охране ОКН Приморского края № 21 от 24.01.2018 § и успешное внесение сведений в ЕГРН, а также присвоение границам терри -£ тории памятника идентификационного реестрового номера границ.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145 - ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Габдрахманова З.М. Организация охраны археологического наследия на совре -менном этапе // Вестник Томского гос. ун - та. 2008. Вып. 306. С. 53—56.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51- ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14 - ФЗ (ред. от 05.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Закон Приморского края от 21.12.2017 № 218- КЗ «О краевом бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» (ред. от 21.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс».
6. Колонцов С.В. Земельный кадастр и охрана археологического наследия // Вест ник Новосибирского гос. ун - та. Серия: История, филология. Т. 9, вып. 5: Архео -логия и этнография. 2010. С. 64—68.
7. Методика определения границы территории объекта археологического наследия. URL: https://www.mkrf.ru/documents/o - metodike - opredeleniya - granits - territoriy -obektov - arkheologicheskogo - naslediya (дата обращения: 21.02.2018).
8. Письмо Росреестра от 09.03.2016 № 19 - исх/02901- СМ/16 «О направлении по -зиции» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Положение о порядке проведения археологических полевых работ (археологи ческих раскопок и разведок) и составления научной отчётной документации. М.: Ин - т археологии РАН, 2018. 57 с.
10. Приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 (ред. от 16.09.2016) «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов земле устройства» (зарегистрирован в Минюсте России 12.07.2011 № 21318) // СПС «КонсультантПлюс».
11. Приказ Минэкономразвития России от 17.08.2012 № 518 «О требованиях к точ -ности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершённого строи -тельства на земельном участке» (зарегистрирован в Минюсте России 25.12.2012 № 26340) // СПС «КонсультантПлюс».
12. Приказ Минэкономразвития России от 23.03.2016 № 163 «Об утверждении Тре -бований к системе координат, точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, форма ту электронного документа, содержащего сведения о границах зоны с особы ми условиями использования территории» (зарегистрирован в Минюсте России 19.04.2016 № 41845) // СПС «КонсультантПлюс».
13. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78 - ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О землеустрой -стве» // СПС «КонсультантПлюс».
14. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73 - ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Фе дерации» // СПС «КонсультантПлюс». ^
15. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221- ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О кадастро -
вой деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». 5
16. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218 - ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О государст -венной регистрации недвижимости» // СПС «КонсультантПлюс».
17. Федеральный закон от 13.07.2015 № 252 - ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении из -менений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодатель - g ные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». £
18. Федеральный закон от 01.05.2016 № 119 - ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об особен -ностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государ -ственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного феде -рального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос сийской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
REFERENCES
1. Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 31.07.1998 № 145 - FZ (red. ot 28.12.2017) [The Budgetary Code of the Russian Federation no. 145 - FZ of July 31, 1988 (ed. December 28, 2017)]. SPS "Konsul'tantPlyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
2. Gabdrahmanova Z.M. Organizaciya ohrany arheologicheskogo naslediya na sovremen -nom ehtape [Arrangement of Archaeological Heritage Preservation in Modern Times]. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta, 2008, vol. 306, pp. 53—56. (In Russ.)
3. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaya) ot 30.11.1994 № 51- FZ (red. ot 29.12.2017) [The Civil Code of the Russian Federation (Part One) no. 51- FZ of November 30, 1994 (ed. 29.12.2017)]. SPS "Konsul'tantPlyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
4. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' vtoraya) ot 26.01.1996 № 14 - FZ (red. ot 05.12.2017) [The Civil Code of the Russian Federation (Part Two) no. 14 - FZ of January 26, 1996 (ed. 05.12.2017)]. SPS "Konsul'tantPlyus" [Legal Reference Sys -tem "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
5. Zakon Primorskogo kraya ot 21.12.2017 № 218 - KZ "O kraevom byudzhete na 2018 god i planovyj period 2019 i 2020 godov" (red. ot 21.12.2017) [The Territo -rial Budget Act of Primorsky Krai no. 218 - KZ of December 21, 2017 for 2018 and Prospected Period of 2019—2020 (ed. 21.12.2017)]. SPS "Konsul'tantPlyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
6. Koloncov S.V. Zemel'nyj kadastr i ohrana arheologicheskogo naslediya [Land Cadastre and Archaeological Heritage Preservation]. Vestnik Novosibirskogo gosudarstvennogo universiteta, series "Istoriya, filologiya", vol. 9, iss. 5 "Arheologiya i ehtnografiya", 2010, pp. 64—68. (In Russ.)
7. Metodika opredeleniya granicy territorii ob"ekta arheologicheskogo naslediya [The Methods of Boundary Identification for Archeological Heritage Objects]. Avail -able at: https://www.mkrf.ru/documents/o - metodike - opredeleniya -granits - territoriy -obektov- arkheologicheskogo -naslediya (accessed 21.02.2018). (In Russ.)
8. Pis'mo Rosreestra ot 09.03.2016 № 19 -iskh/02901- SM/16 "O napravlenii pozicii" ["On the Positional Direction" Letter of the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography no. 19 of March 9, 2016]. SPS "Konsul'tantPlyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
9. Polozhenie oporyadkeprovedeniya arheologicheskihpolevyh rabot(arheologicheskih raskopok i razvedok) i sostavleniya nauchnoj otchyotnoj dokumentacii [Regulations on the Procedure for Conducting Archaeological Field Research (Archaeological Ex -cavations and Surveys) and Drawing up Scientific Reporting Documents]. Moscow, Institut arheologii RAN Publ., 2018, 57 p. (In Russ.)
10. Prikaz Minehkonomrazvitiya Rossii ot 03.06.2011 № 267 (red. ot 16.09.2016) "Ob ut-verzhdenii poryadka opisaniya mestopolozheniya granic ob"ektov zemleustrojstva" (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 12.07.2011 № 21318) ["On the Establishment of the Procedure for Describing the Boundary Location of Objects of the Land Tenure System" Order of the Ministry of Economic Development and Trade of the Russian Federation no. 267 of June 3, 2011 (ed. 16.09.2016) (reg. in the Ministry of Justice of the Russian Federation no. 21318 of July 12, 2011)]. SPS "Konsul'tantPlyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
204
А.П. MMxaflbHeHKO
11. Prikaz Minehkonomrazvitiya Rossii ot 17.08.2012 № 518 "O trebovaniyah k tochnos -ti i metodam opredeleniya koordinat harakternyh tochek granic zemel'nogo uchast -ka, a takzhe kontura zdaniya, sooruzheniya ili ob"ekta nezavershennogo stroitel'stva na zemel'nom uchastke" (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 25.12.2012 № 26340) ["On the Requirements for Accuracy and Methods of Determining the Coordinates of Distinguishing Boundary Points on the Land Plot as Well as Identifying the Outline of a Building, Construction or Facility under Construction on the Land Plot" Order of the Ministry of Economic Development and Trade of the Russian Federation no. 518 of August 8, 2012 (reg. in the Ministry of Justice of the Russian Federation no. 26340 of December 25, 2012)]. SPS "KonsuI'tantPJyus" [Legal Reference System "Consul -tantPlus"]. (In Russ.)
12. Prikaz Minehkonomrazvitiya Rossii ot 23.03.2016 № 163 "Ob utverzhdenii Trebovanij k sisteme koordinat, tochnosti opredeleniya koordinat harakternyh tochek granic zony s osobymi usloviyami ispol'zovaniya territorii, formatu ehlektronnogo dokumen -ta, soderzhashchego svedeniya o granicah zony s osobymi usloviyami ispol'zovaniya territorii" (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 19.04.2016 № 41845) ["On the Con -firmation of the Requirements for a Coordinate System, the Accuracy in Determin ing the Coordinates of Distinguishing Boundary Points in the Use - restricted Zones, a Format of the E - document Containing the Information about Boundaries of the Use restricted Zones" Order of the Ministry of Economic Development and Trade of the Russian Federation no. 163 of March 23, 2016 (reg. in the Ministry of Justice of the Russian Federation no. 41845 of April 19, 2016)]. SPS "KonsuI'tantPIyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
13. Federal'nyj zakon ot 18.06.2001 № 78 - FZ (red. ot 31.12.2017) "O zemleustroj -stve" ["On the Land Management" Federal Law no. 78- FZ of June 18, 2001]. SPS "KonsuI'tantPIyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
14. Federal'nyj zakon ot 25.06.2002 № 73 - FZ (red. ot 29.12.2017) "Ob ob'ektah kul'turnogo naslediya (pamyatnikah istorii i kul'tury) narodov Rossijskoj Federacii" ["On Cultural Heritage Objects of the Peoples of the Russian Federation" Federal Law no. 73 - FZ of June 25, 2002 (ed. 29.12.2017)]. SPS "KonsuI'tantPIyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
15. Federal'nyj zakon ot 24.07.2007 № 221 - FZ (red. ot 28.02.2018) "O kadastrovoj deyatel'nosti" ["On Cadastral Activities" Federal Law no. 221- FZ of July 24, 2007 (ed. February 28, 2018)]. SPS "KonsuI'tantPIyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
16. Federal'nyj zakon ot 13.07.2015 № 218- FZ (red. ot 28.02.2018) "O gosudarstven -noj registracii nedvizhimosti" ["On the Official Registration of Property" Federal Law no. 218 - FZ of July 13, 2015 (ed. February 28, 2018)]. SPS "KonsuI'tantPIyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
17. Federal'nyj zakon ot 13.07.2015 № 252 - FZ (red. ot 03.07.2016) "O vnesenii izmenenij v Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Fe deracii" ["On Amending the Land Code of the Russian Federation and Individual Legisla -tive Acts of the Russian Federation" Federal Law no. 252 - FZ of July 13, 2015 (ed. July 3, 2016)]. SPS "KonsuI'tantPIyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.)
18. Federal'nyj zakon ot 01.05.2016 № 119 - FZ (red. ot 29.12.2017) "Ob osobennostyah predostavleniya grazhdanam zemel'nyh uchastkov, nahodyashchihsya v gosudarst vennoj ili municipal'noj sobstvennosti i raspolozhennyh na territoriyah sub"ektov 1| Rossijskoj Federacii, vhodyashchih v sostav Dal'nevostochnogo federal'nogo okruga, ^ i o vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii" ["On the 5 Peculiarities of Providing Citizens with State - owned or Municipally - owned Land Plots Located on the Constituent Territories of the Russian Federation Forming Parts of the tj Far - Eastern Federal District, and on Amending Individual Legislative Acts of the Rus - ^ sian Federation" Federal Law no. 119 - FZ of May 1, 2016 (ed. December 29, 2017)]. § SPS "KonsuI'tantPIyus" [Legal Reference System "ConsultantPlus"]. (In Russ.) £
