CC BY
15
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
К ВОПРОСУ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ТЕРМИНОВ, ПРИМЕНЯЕМЫХ В ПРАКТИКЕ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Необходимость определения эффективности бюджетных расходов связана с решением ряда вопросов: на что истрачены государственные деньги, каков результат этих расходов, каково соотношение между полученным результатом и произведенными затратами? Возникает проблема в четком определении результатов финансирования.
Зарубежный опыт стран показывает, что возможно создание работающей системы определения результатов бюджетного финансирования. Речь идет, конечно, о разумном обобщении накопленного практического опыта. Но Россия этот опыт приобретает в ходе проводимой бюджетной реформы. Согласно приказу Минфина России от 21 января 2005 г. № 5н в составе пояснительной записки к годовой и квартальной бюджетной отчетности с 01 октября 2005 г. вводится отдельная форма «Сведения об эффективности бюджетных расходов». Однако этот нормативный документ не содержит конкретных понятий и методики определения количественных показателей решения поставленных перед субъектами бюджетного планирования задач1.
В постановлении Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» имеется указание о необходимости разработки методических рекомендаций по количественному измерению показателей эффективности бюджетных расходов, которое поручено выполнить Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли РФ. Ни у кого не вызывает сомнения практическая значимость разработки методических указаний и правовых норм и механизмов для оценки эффективности бюджетных расходов, ибо без этого невозможно определить приоритетные направления расходования государственных денег, обеспечить целевое, рациональное и экономное их использование, осуществить контроль за ними. Решение этих задач требует четкой понятийной определенности.
В практике бюджетного планирования во многих нормативных правовых актах об оценке результативности (эффективности) бюджетных расходов выделяются понятия «нецелевое», «рациональное» и «экономное» использование государственных бюджетных средств. При этом понятие нецелевого использования бюджетных средств охарактеризовано как «направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их
Д.А. РЕМИХАНОВА, кандидат экономических наук, профессор
получения»2. Однако вопрос о толковании понятий рациональности, экономности и других показателей эффективности еще не решен.
На практике под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально. Но показатели эффективности и рациональности использования бюджетных средств не всегда совпадают.
Возможны четыре варианта использования средств3:
1) рациональное и эффективное — выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности;
2) рациональное, но не эффективное — выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности не соблюдался;
3) нерациональное, но эффективное — принцип эффективности соблюден в рамках выбранного пути решения, но данный путь не является наилучшим среди имеющихся;
4) нерациональное и неэффективное — кроме того, что выбранный путь решения проблемы не является наилучшим среди имеющихся, при его реализации не был соблюден принцип эффективности.
Трактовка понятий эффективности и рациональности требует, чтобы в тех документах, на основании которых будет производиться финансирование расходов, был точно определен результат, который планируется достигнуть, с указанием конкретных количественных показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (не достижении) требуемого результата.
Основная идея программно-целевого бюджетирования состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Статья 34 БК РФ дает определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность только частный случай эффективности. Также можно отметить, что указанная норма носит скорее декларативный характер, а ее применение на практике представляется достаточно затруднительным, поскольку может привести к двусмысленности толкования. Кроме того, на законодательном уровне не определено содержание термина «заданный результат», который используется в раскрытии содержательной части принципа эффективности использования бюджетных средств.
Из-за несовершенства законодательства, отсутствия четких правовых норм и механизмов, а также неразработанности методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств очень часто происходит подмена показателя эффективности принципом целевого использования указанных средств. Признано, что если никакого нарушения целевого назначения бюджетных средств не допущено, то и само использование этих средств считается эффективным. Все это говорит о необходимости пересмотра формулировок соответствующих статей Бюджетного кодекса РФ.
Отсутствие системы терминов и соответствующих им легальных дефиниций в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. (далее — Концепция) и Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее — Положение) было их существенным недостатком как нормативно-правовых документов. Необходимость и преимущества системы терминов очевидны. В Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации говорится: «Важнейшим системообразующим фактором в законодательстве является его понятийный аппарат... Нормы-дефиниции отражают в законодательстве реалии и абстракции материального мира. И в этом качестве представляют относительно стабильную часть законодательного материала, систему, которой должны быть присущи внутренняя согласованность и единство»4.
В явной форме в Концепции определены только пять терминов: «необеспеченные мандаты», «администраторы бюджетных средств», «субъекты бюджетного планирования», «расходные обязательства» и «реестр расходных обязательств». В Положении в явной форме даны определения десяти терминам: «субъекты бюджетного планирования», «бюджет субъекта бюджетного планирования», «отчетный период», «плановый период», «стратегическая цель», «тактическая задача», «исполняемые расходные обязательства субъекта бюджетного планирования», «бюджетная целевая программа», «ведомственная целевая программа», «результативность бюджетных расходов».
И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
Однако такие ключевые слова, необходимые для понимания норм Концепции и Положения, как «результат», «результативность», «эффективность», «индикатор», «критерий», «параметр», «показатель», не содержат явных определений, т.е. дефиниции этих терминов отсутствуют.
К примеру, термин «результативность». В Концепции этот термин чаще всего встречается в словосочетании «результативность бюджетных расходов», и дефиниция этого словосочетания приведена в Положении: «Результативность бюджетных расходов — соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности». Таким образом, определение смысла словосочетания «результативность бюджетных расходов» должно оцениваться в двух аспектах:
Ф по соотношению между результатами деятельности и расходами на их достижение (традиционно это называется эффективностью расходов);
по степени достижения планируемых результатов деятельности, которая в соответствии с Положением определяется с помощью показателей достижения результатов.
Слово «результативность» в Концепции встречается также и в словосочетании «результативность бюджетных программ». Определение этого словосочетания ни в Концепции, ни в Положении не представлено.
Можно предположить, что авторы вышеназванных нормативно-правовых документов рассматривали термины «результативность бюджетных расходов» и «результативность бюджетных программ» как аналогичные понятия. Тогда, основываясь на определении одного понятия, можно вывести определение для другого: «Результативность бюджетных программ — это соотношение между результатами деятельности, направленной на решение задач программ, и кадровыми, финансовыми, информационными, энергетическими или другими ресурсами, обеспечивающими их решение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности».
С точки зрения перечня учитываемых ресурсов, «результативность бюджетных расходов» является частным случаем «результативности бюджетных программ».
В Концепции также широко используется термин «показатели». Этот термин употребляется со словами «распределение ассигнований», «измерение результатов», в словосочетании «показатели бюджета» и чаще всего — в контексте плановых (утвержденных, фактических, планируемых, прогнозных) показателей. Отметим противоречивость фразы «система показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности)». В начале говорится о показателях для измерения результатов, а затем в качестве пояснения или детализации в скобках упоминаются индикаторы
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
эффективности, использующиеся для измерения отношения результатов к соответствующим ресурсам, а не для измерения результатов.
Наряду с термином «показатели» в Концепции используются термины «индикаторы», «критерии», «параметры», но в Положении и приложениях к нему нет индикаторов, параметров и критериев — есть только показатели, которые употребляются в словосочетаниях «показатели программы» и «показатели деятельности (субъекта бюджетного планирования)».
Это скорее всего говорит о том, что в Положении словосочетания «показатели программы» и «показатели деятельности» используются как обобщение терминов «индикатор», «параметр», «критерий». Следовательно, термин «показатель» можно определить как родовое обозначение для индикатора, параметра и критерия.
Определение критериев оценки эффективности бюджетных расходов и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти имеет своей целью перенос акцента при принятии бюджетных решений с обсуждения объема выделяемых ведомствам денежных средств на обсуждение демонстрируемых ими результатов расходования бюджетных средств. Для их адекватной оценки требуется разработка качественных и репрезентативных показателей, которые позволяют исключить возможность искажения информации о демонстрируемой ведомствами эффективности, а также возможность манипуляции значениями показателей.
В случае отсутствия измеримых показателей достижения поставленных целей оценка эффективности бюджетных расходов и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти как таковая становится практически невозможной. Можно выделить следующие группы критериев оценки деятельности субъектов бюджетного планирования: результативность бюджетных расходов; соблюдение процедур при осуществлении бюджетных расходов;
эффективность бюджетных расходов.
Критерии оценки результативности расходов отражают соотношение целей и результатов произведенных расходов. В том числе, все ли результаты деятельности органа исполнительной власти соответствуют установленным целям. Если нет, то в какой мере достигнуты поставленные цели. Указанные критерии в явном виде не отражают, какой ценой удалось обеспечить достижение цели.
Критерии оценки соблюдения процедур показывают, насколько точно соблюдались правила, в соответствии с которыми осуществлялись бюджетные расходы. Данные критерии не отражают в явной форме факт достижения намеченных целей, равно как и цену достижения поставленных целей.
Критерии оценки эффективности бюджетных расходов демонстрируют соотношение затрат и резуль-
И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
татов при осуществлении расходов. Эффективность бюджетных расходов показывает, насколько низки затраты, с которыми были достигнуты конкретные результаты. Чем ниже затраты при данном объеме результата, тем выше эффективность.
Критерий эффективности бюджетных расходов можно выразить следующей формулой:
Р
Э =
БР
где Э — показатель эффективности бюджетных расходов;
Р — достигнутые результаты;
БР — бюджетные расходы.
Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может производиться двумя путями:
Ф снижением (экономией) бюджетных расходов;
Ф увеличением количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.
В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата (Р = const, БР ^ min).
На этой модели строится, к примеру, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.
Однако невозможно повысить эффективность бюджетных расходов только постоянным снижением (экономией) бюджетных средств. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Р ^ max, БР = const. В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах.
Вышеперечисленным критериям можно поставить в соответствие группы показателей, с помощью которых можно дать количественную оценку деятельности органа исполнительной власти и эффективности бюджетных расходов.
Учеными центра фискальной политики различаются следующие основные виды показателей5: показатели затрат, ресурсов, процесса, показатели социально-экономического эффекта.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ I!Ää, И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
......................... -Ф' ..........................
Показатели затрат характеризуют объем ассигнований, необходимых для решения той или иной задачи, и представляют обобщенное финансовое выражение используемых при реализации программы ресурсов.
Показатели ресурсов позволяют определить объем активов, необходимых для производства конкретного продукта или оказания услуг. Ресурсы измеряются в количественном или стоимостном выражении и включают в себя персонал (умения, квалификацию), основные фонды (земля, здания и сооружения, машины и оборудование), финансовые активы и нематериальные активы (интеллектуальную собственность), используемые для оказания услуг и получения соответствующего социально-экономического эффекта.
Показатели процесса описывают суть проводимых мероприятий и их существенные количественные и качественные характеристики. Показатели процесса отражают деятельность субъекта бюджетного планирования. Показатели деятельности показывают, насколько «занята» организация и сколько ресурсов необходимо для выполнения той или иной программы или мероприятия. Объем работ и временные затраты на выполнение работы являются важным фактором в оценке качества выполнения программы. Использование показателей процесса обычно имеет своей целью снижение затрат на единицу выполняемых работ.
Показатели результатов подразделяются на показатели непосредственного результата деятельности и показатели общественно значимого результата деятельности.
Показатели непосредственного результата деятельности отражают объем выполненных работ или предоставленных услуг, и, как правило, именно эти показатели используются в качестве индикатора эффективности работы правительства (например, про-
тяженность построенных дорог). Несмотря на то что эти показатели содержат в себе ценную информацию, они не могут дать ответ на вопрос о том, достигает ли правительство своих стратегических целей или нет (развитая транспортная система, безопасность мест проживания и т.д.).
Показатели общественно значимого результата деятельности характеризуют результат реализации той или иной программы или предоставления услуги для ее получателя и определяют степень достижения цели правительства. Они отражают качественные изменения социально-экономической (общественной) среды, на которую направлено действие определенной программы.
Таким образом, четкость применяемых определений в практике бюджетного планирования дает возможность оценить эффективность производимых бюджетных расходов, обосновать необходимость расходования бюджетных средств на приоритетные цели.
1 См.: Бородин А.Н. О результативности расходования бюджетных средств // Финансы. — М., 2005. — № 9. — С. 78.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: Оме-га-Л, 2004. - 176 с.
3 См.: Коровкина Е.Б. К вопросу об эффективности расходования бюджетных средств // Финансы. - 2004. -№ 11. - С. 57-58.
4 Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 г.) // http://www.council.gov.ru/ mf_ps/chronicle/2005/ 02/ index. html.
5 К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов. Центр фискальной политики / www. fpcenter.ru/
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕНЕЖНОГО ХОЗЯЙСТВА
Структура денежного хозяйства. Экономические категории — финансы, деньги и кредит — в реальном секторе функционируют взаимообусловленно. Кумулятивный эффект действия этих категорий шире, чем эффект каждой из них. Последние объединены общей категорией — денежным хозяйством, ибо объективно все категории имеют денежную базу.
Денежное хозяйство государства представляет собой систему денежных отношений, опосредующих воспроизводственный процесс, имеет главной целью обеспе-
Т.Ш. ТИНИКАШВИЛИ, кандидат экономических наук
чение материально-финансовой сбалансированности экономики и решение социальных задач общества. Каждое из структурных звеньев денежного хозяйства представляет собой обособленное понятие, выполняющее конкретную роль в экономике и претендующее на специфическое общественное назначение, реализуемое через свои функции (рис. 1). Но каждой из этих категорий присущи функции, общие с категорией «денежное хозяйство». Такими функциями являются образование и использование денежных фондов.
