CC BY
389
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
У. И. АЛИЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита экономического факультета E-mail: [email protected] Российский университетдружбы народов
Рассмотрено повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу, как приоритетная задача современной политики бюджетного планирования и реформирования на всехуровнях системы общественных финансов. Выполнение данной задачи возможно только при четком определении последовательности действий и результатов их выполнения на основе единой и общепринятой методики оценки эффективности государственных программ и проектов.
Ключевые слова: эффективность, результативность, продуктивность, бюджетное планирование, долгосрочная целевая программа, программно-целевой расход.
Основной проблемой современного этапа бюджетной реформы является повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы как важный фактор роста эффективности по сравнению с доходной его частью.
В применяемом в Российской Федерации до начала бюджетных реформ межбюджетном регулировании до конца 1990-хгг. предпочтение отдавалось методу «сметного планирования», суть которого сводилась к тому, что бюджетные расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка, по принципу «как в прошлом году плюс инфляция».
Данный метод бюджетного планирования полностью игнорировал конкретные цели и результаты расходования государственных средств, так как базовыми для планирования являлись расходы прошлого периода.
Целью метода «сметного планирования» являлась компенсация затрат на уровне предыдущего периода или их прирост — по сути дела затраты приравнивались к результатам. Применение данной системы планирования породило кумулятивный
характер формирования расходных обязательств у нижестоящих бюджетных организаций.
Правительством Российской Федерации в 2000-хгг. были утверждены и в целом успешно реализованы:
• среднесрочные программы бюджетных реформ;
• принципы реструктуризации бюджетного сектора;
• Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004— 2006 гг.;
• Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006—2008 гг. Результатом данных реформ стало формирование методологических и практических основ современной системы управления расходными обязательствами государственных и муниципальных органов власти, в том числе:
• разграничение расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований);
• ликвидация необеспеченных федеральных мандатов, упорядочение и монетизация основных социальных обязательств;
• введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
• организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;
• начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты, и др.
Тем не менее вследствие сложности и многоплановости задач, стоящихперед бюджетами, отсутствует
единая и общепринятая методика оценки эффективности государственных программ и проектов [1].
В мировом сообществе оценщиков, относящихся к разным управленческим и аналитическим школам, существуют только методические подходы к проведению оценки эффективности бюджетных расходов, определяющие общие принципы и логику оценивания государственных программ [7].
В экономической литературе в классическом понимании «эффективность» как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление.
В сфере общественных финансов понятие «эффективность» имеет свою специфику. Здесь речь идет, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества в целом или определенной части населения, т.е. мерилом выступает не денежный эквивалент и не прибыль.
Нельзя не согласиться с подходом к данной проблеме, предполагающим, что «... нет эффективности от любого вида человеческих усилий, в том числе от использования технологических и технических средств, если они не способствуют улучшению социальных условий жизни, сохранению, восстановлению среды обитания. Но нет его и тогда, когда прирост имеется, однако он «пустой», поскольку не идет на нужды людей, запросы общества, на решение жизненных проблем» [2].
Действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания, что же подразумевать под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что ст. 34 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Так, в соответствии с данной статьей БК РФ под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств Российской Федерации понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Данное определение, по мнению авторов, вносит дополнительную сложность и запутанность в процесс оценки эффективности в бюджетном секторе, поскольку отождествляется с показателями «результативность» и «эффективность», в то время как:
• результативность — абсолютный показатель непосредственных результатов управленческого труда;
• эффективность — относительный показатель, устанавливающий связь полученных результатов с затратами и позволяющий определить,
насколько оправданы расходы. Не ясно, чему эквивалентен наилучший результат, что именно является заданным результатом и в чем он выражается, как измеряется. Определение эффективности бюджетного финансирования осуществляется посредством сравнения с неким образцом, аналогичным показателем, достигнутым другим субъектом в Российской Федерации или в зарубежной стране. Но и после такого сравнения нельзя утверждать, что в данной стране или в данном субъекте Российской Федерации заданный результат достигнут с использованием наименьшего объема средств.
Следует отметить, что эффективность имеет особенность определяться качественно и количественно. В соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. качественная составляющая эффективности бюджетных расходов — достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Это, например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
С количественной стороны эффективность представляет собой степень достижения количественного результата и сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичныхдействий.
В данном подходе имеет место тесное переплетение положительных моментов и отдельных недостатков, в частности, с точки зрения автора, подобное освещение эффективности бюджетных средств весьма широко характеризует суть самого показателя «эффективность», однако не содержит конкретных критериев для анализа.
Заслуживает внимания определение, раскрывающее эффективность использования государственных средств как процесс определения экономности и продуктивности, а также результативности выполнения поставленных задач [6].
Экономность — достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема государственных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема государственных средств.
Продуктивность — соотношение между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.
Результативность — степень соответствия фактических результатов деятельности запланированным результатам.
Данная трактовка, с точки зрения автора, усложняет определение эффективности тем, что в ней предпринята попытка охватить все аспекты эффективности использования государственных средств.
Теоретически обоснованным и логически корректным представляется определение, данное Л. И. Якобсоном, который считает, что эффективность использования общественных средств предполагает сопоставление затрат и результатов как программ государственного финансирования, так и проектов производственного характера [8].
Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов будет представлять собой деятельность соответствующих уполномоченных государственных (муниципальных) структур, направленную на сопоставление затрат и результатов от расходования бюджетных средств.
Проблема определения эффективности бюджетных расходов должна решаться по мере создания системы показателей, отражающих ее, которая должна структурироваться по двум аспектам:
1) уровням распределения бюджетных средств;
2) специфическим направлениям расходов бюджетов.
Аспекты должны быть взаимоувязаны между собой, причем большее значение должно уделяться не величине показателя (сумме бюджетных средств на единицу результативности), а его динамике, т. е. повышению или понижению эффективности расхода средств на данном направлении. В связи с этим переход к среднесрочному бюджетному планированию приобретает актуальность и непосредственно влияет на повышение эффективности бюджетных расходов. По оценкам экспертов, по данному критерию Российская Федерация отстает от развитых стран на несколько десятилетий. Тем не менее в Российской Федерации уже есть несколько регионов, которые перешли на формирование бюджета по результатам, например, Тверская и Тюменская области.
В зарубежной практике начиная с 1960— 1970-хгг. оценка стала применяться как неотъемлемая часть методического инструмента реформирования государственной финансовой политики. История развития оценки в управлении государственным сектором экономики за рубежом прошла три этапа в своем развитии: 1) 1960-1970-егг. — оценка понималась как оформившееся оценочное исследование, направленное на анализ конечной эффективности и
социальных эффектов государственных и отраслевых политик. Цель оценки — улучшение результатов политики правительств и повышение социальной эффективности реализуемых программ;
2) середина 1970-х — конец 1980-хгг. — оценка использовалась для контроля над издержками социальных программ;
3) конец 1980-х — настоящее время — оценка деятельности государственных органов проводится внутренними институтами по выработанным индикаторам с отчетностью через определенный промежуток времени в регламентированном порядке.
В практику российского бюджетного планирования оценка внедряется с начала 2000-хгг.
Последние 2—3 года федеральные, региональные и муниципальные программы стали включать в себя систему индикаторов (ориентирующих экономические финансовые показатели, измерители, позволяющие в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития экономических и финансовых процессов) и критериев оценки, а также отходить от формального подхода к анализу эффективности бюджетных расходов [4]. Тем не менее оценочная деятельность в практике российского бюджетного планирования и исполнения, на взгляд автора, не приобрела достаточной востребованности и повсеместности. Поэтому применяемые сегодня методологические подходы к оценке бюджетных ресурсов накоплены исключительно зарубежной практикой бюджетного планирования и имеют определенную специфику, отличную от российских традиций бюджетного планирования.
Мировая экономическая литература классифицирует методологические оценочные подходы по различным критериям: по целевому назначению, времени проведения, форме организации оценочных работ и т. д.
Следует рассмотреть более подробно некоторые классификационные подходы к оценке эффективности бюджетных расходов. По мнению A.A. Климова, наиболее распространенной является следующая классификационная оценка:
• по стадии реализации программы (предварительная, промежуточная, обобщающая);
• по целевому назначению оцениваемой программы (оценки потребности, качества подготовки программы, результативности, эффективности, «затраты—выгоды», продуктивности и влияния) [6].
При такой классификации и постановке оценочной деятельности первостепенными являются те моменты, которые интересуют заказчика. Заказчик в данном случае задает непосредственные вопросы оценки оценщику, определяя тем самым весь процесс оценки и методы сбора и обработки информации, которыми будет оперировать оценщик.
В рассматриваемых методологиях оценки эффективность расходования бюджетных средств выступает как одна из характеристик полной эффективности и служит мерой соотношения результатов с бюджетными расходами. Такая постановка проблемы повышения эффективности бюджетных расходов на финансирование услуг, удовлетворяющих различные общественные потребности, неприемлема в силу некоторой узости трактовки и отсутствия необходимого акцента на исследуемую проблему. Поэтому перечисленные методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов могут таковыми являться лишь с учетом специальных корректировок в сторону уточнения объекта оценки и целей оценки.
По мнению других авторов, оценку эффективности бюджетных расходов следует определить с помощью анализа:
• издержек и выгод (cost-benefit analysis СВА);
• издержек и результативности (cost-effectiveness analysis СБА);
• издержек и полезности (cost-utility analysis CUA);
• издержек и взвешенной результативности (weighted cost-effectiveness analysis WCEA) [3]. Метод, основанный на анализе издержек и
выгод, используется в том случае, когда общественные выгоды поддаются денежной оценке. В таких ситуациях происходит сопоставление агрегированных выгод в денежной оценке, получаемых при осуществлении бюджетныхрасходов.
Итоговый показатель — чистые текущие выгоды — позволяет проводить сравнение между различными бюджетными направлениями, программами, статьями финансирования.
Метод, основанный на анализе издержек и результативности, оценивает выгоды в физических величинах.
Метод, основанный на анализе издержек и полезности, сравнивает издержки, измеряемые в денежном выражении, и пользу для населения, полученную от осуществления бюджетныхрасходов, измеряемую в единицах полезности.
Метод, основанный на анализе издержек и взвешенной результативности, актуален в тех случаях, ког-
да возникает необходимость агрегирования множества социальных результатов, а выгоды в данном случае не могут быть измерены в денежном выражении.
Методы оценки эффективности бюджетных расходов отличаются широким разнообразием в измерении как самих издержек, так и их результатов, что в некотором роде препятствует эффективному сопоставлению бюджетныхпрограмм и проектов между различными региональными бюджетными проектами.
Интересен подход, основанный на соотношении издержек и значений индикатора качества жизни населения. Однако подобное освещение вопроса сужает общее направление исследования повышения эффективности бюджетных расходов.
Практика действующей финансовой системы сводит проблему эффективности к обеспечению целевого характера использования выделенных средств. Соблюдение данного принципа необходимо, однако им не следует подменять принцип эффективности, так как часто строгое целевое следование расходов может быть не самым эффективным, и тем самым нарушить сложившуюся тенденцию к повышению эффективностирасходов бюджетов [5].
Необходимо изменить классификацию расходов, так как виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и объектных категорий.
Систематизация видов расходов должна сделать их едиными для всех бюджетов. Например, ввести такие единые категории, как финансовое обеспечение оказания государственных, муниципальных услуг; социальные выплаты населению, бюджетные инвестиции, субсидии юридическим и физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, межбюджетные трансферты, перечисления субъектам международного права и др.
С позиции рассматриваемой проблемы интересен подход повышения эффективности бюджетных расходов посредством программно-целевой модели работы государственных и муниципальных органов власти, предлагаемый Минфином России. В основе модели будут лежать долгосрочные целевые программы (ДЦП).
Цель программ — повышение эффективности деятельности государственных органов по обеспечению потребностей граждан в государственных услугах, повышению их доступности и качества.
Опробовать программно-целевой принцип Минфин России планирует при подготовке бюджета на 2011 г., а бюджеты на 2012г. и до 2014г. включительно полностью готовить по новой методике.
У каждого министерства будет как минимум по одной ДЦП [7]. Инструментом ДЦП станут ведомственные целевые программы (ВЦП), у каждой из которых будет куратор из министерства, агентства или службы. На переходном этапе (два-три года) в состав ДЦП могут включаться ныне действующие федеральные целевые программы (ФЦП).
Таким образом, бюджетные средства главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) будут получать исключительно под разработанные программы. Эффективность реализации ДЦП и ФЦП проверяется ежегодно. Если целевые показатели не будут достигнуты, программу будут корректировать или отменять.
На долю программных расходов (ФЦП) приходится около 15 % бюджетных расходов, долгосрочными же программами будут охвачены почти 100 %. Стоит отметить, что указанная модель имеет и своих противников, например, в лице Минэкономразвития России. Позиция ведомства состоит в том, что проект программы предусматривает изменение внешнего образа бюджета без изменения процедур целеполагания и оценки эффективности расходов. Утверждение бюджета без указания ведомственной и функциональной структур расходов снизит уровень их прозрачности и эффективности.
В заключение необходимо отметить, что деятельность по повышению эффективности бюджетных расходов, направляемых на финансирование бюджетных услуг населению в рамках реализуемой концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в последнее время перестает оставаться формальной процедурой. Государственные, муниципальные органы, являющиеся поставщиками бюджетных услуг, выступают как наиболее заинтересованные лица в эффективности выделенных бюджетных ресурсов на те или иные цели, более того, в ряде регионов прово-дитсяакгивнаяработапоразработкеформализованных методик оценки эффективности бюджетных расходов региональных и местных бюджетов. Тем не менее на данный момент отсутствует единая универсальная методика оценки эффективности бюджетных расходов, а также отсутствуют единые методологические подходы к оценке бюджетов как на уровне федерации, так и на уровне субъектов и муниципалитетов.
Из всего сказанного можно сделать следующие выводы:
1) существующие и применяемые на данный момент методы оценки эффективности бюджетных расходов не совсем точно или полно охватывают направления бюджетного финансирования. Данные методы, как правило, разработаны и
внедрены по результатам многолетних практик работы государственных органов и рассчитаны на более длительный прогнозный период бюджетного планирования (как минимум на 5 лет). В Российской Федерации бюджетное планирование в рамках реализации концепции БОР осуществляется в пределах 3 лет, следовательно, их применение к российским условиям бюджетирования уже требует корректировки на период прогнозирования;
2) проблема определения эффективности бюджетных расходов должна решаться по мере создания системы показателей, отражающих ее, причем показатели должны обладать некоторой универсальностью и быть применимы для различных субъектов, по различным направлениям, программам, проектам, финансируемым за счет общественных фондов. Акцент должен быть сделан на их динамику, а не на абсолютное статичное значение и разработку каких-то норм или нормативов. Только с таких позиций, на взгляд автора, методика оценки эффективности бюджетных расходов будет отвечать требованиям повышения эффективности в государственном секторе экономики;
3) анализ показывает, что в отдельных субъектах Российской Федерации сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов. В этой связи универсальная методика оценки эффективности бюджетных расходов должна быть нацелена не только на получение социальных эффектов (поддержание занятости, снижение социальных рисков и т. д.), но и на получение бюджетного и экономического эффекта (положительного потокадоходов).
Список литературы
1. Ананских М. Повышение эффективности бюджетных расходов. Бюджети финансы. № 3. 2009.
2. Атаманчук Г. В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М.: Академический проект, 2006.
3. Афанасьев М. П. Модернизация государственных финансов. М.: Издательский дом ГУ — ВШЭ, 2007.
4. Воронин Ю. ^.Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005.
5. СаунинА. ДАудит эффективности в государственном финансовом контроле. М.: Финансовый контроль, 2004.
6. Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. ред. A.A. Климова. М., 2009.
7. Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года / URr: www. minfm.ru.
8. Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики // Экономическая теория и политика. М., 2000.
