CC BY
74
УДК 343.35:342.55
К ВОПРОСУ ОБ ОЦЕНКЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТА Ч. 3 СТ. 290 УК
© Никонов П. В., 2010
Проанализирован правовой статус главы органа местного самоуправления как субъекта ч. 3 ст. 290 УК РФ. Исследована судебная практика Верховного Суда РФ по данной категории уголовных дел.
Ключевые слова: часть 3 ст. 290 УК РФ; глава органа местного самоуправления; органы местного самоуправления; субъект получения взятки; глава муниципального образования.
Уголовная ответственность за получение взятки главой органа местного самоуправления предусмотрена ч. 3 ст. 290 УК РФ.
Анализ судебной практики по исследуемому составу преступления свидетельствует о том, что у правоприменителей отсутствует единый подход в понимании главы органа местного самоуправления как субъекта получения взятки, что не способствует формированию эффективной и единообразной квалификационной практики по данной категории уголовных дел.
Между тем особый правовой статус, свойственный рассматриваемому субъекту получения взятки, повышает общественную опасность совершаемого деяния. Это обусловлено тем, что данный субъект располагает значительными полномочиями, выступает представителем государства на «высоком» уровне. Противоправное поведение со стороны такого субъекта, связанное с использованием должностных полномочий и возможностей, из них вытекающих (должностное положение), способно глубоко дискредитировать власть, нанести серьезный удар по ее авторитету.
Реализация должностных полномочий главой органа местного самоуправления, вследствие особой меры его компетенции, всегда сопряжена со значительными последствиями для участников правоотношений. Поэтому незаконное воздействие при получении взятки на мотивацию поведения такого лица, как должностного, обладает повышенной степенью общественной опас-
ности, так как способно ощутимо дискредитировать властные структуры.
Рассматриваемый квалифицированный состав образован посредством введения бланкетного признака, характеризующего субъект преступления. Подобное законодательное его определение предполагает обращение к нормам других отраслей права, что только и позволяет достоверно уяснить содержание исследуемого квалифицирующего признака.
Анализ законодательства, в том числе федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] и «О муниципальной службе в Российской Федерации» [2], позволяет сделать вывод о том, что действующие в настоящее время нормативноправовые акты не предусматривают должность главы органа местного самоуправления и не содержат ее определения.
В этой связи резонна постановка вопроса о возможной избыточности рассматриваемого отягчающего обстоятельства.
Представляется, что подобное положение вещей позволяет, в рамках уголовного судопроизводства, заинтересованным субъектам формировать правовую позицию, в соответствии с которой ни одно из должностных лиц органов местного самоуправления, в том числе глава муниципального образования, глава местной администрации, не являются субъектом ч. 3 ст. 290 УК РФ.
В связи с этим, решение данного вопроса имеет важное значение для правильного применения уголовного закона.
Предлагая юридическую оценку действиям (бездействиям) субъектов ч. 3 ст. 290 УК РФ, следует исходить из того, что законодатель, указывая на главу органа местного самоуправления, а равно лицо, занимающее государственную должность РФ, лицо, занимающее государственную должность субъекта РФ, исходит из того, что это не наименование должностей, а правовой статус лиц, характеризующийся наличием у них определенного объема прав и обязанностей.
Так, перечень должностей, соответствующий статусам лица, занимающего государственную должность РФ, и лица, занимающего государственную должность субъекта РФ, определяется в соответствии с п. 2, 3 примечания к ст. 285 УК РФ.
Таковыми являются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями либо уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Аналогичным образом необходимо подходить и к оценке статуса главы органа местного самоуправления, определение которого уголовный закон не дает.
С учетом вышеупомянутого, решая вопрос о том, кто из должностных лиц муниципального образования является главой органа местного самоуправления, необходимо принимать во внимание следующие суждения.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее — Федеральный закон), местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления (выделено автором. — П. Н.) вопросов местного значения.
Часть 1 ст. 2 Федерального закона дает определение органам местного самоуправления как избираемым непосредственно населением и (или) образуемым представительным органом муниципального образования; органам, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом ч. 1 ст. 10 Федерального закона устанавливает, что местное самоуправ-
ление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
В соответствии со ст. 34 вышеупомянутого Федерального закона, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, виды органов местного самоуправления многообразны и включают в себя как те, существование которых является обязательным, согласно ч. 2 ст. 34 анализируемого правового акта, так и другие, исчерпывающий перечень которых должен быть закреплен в соответствующем Уставе муниципального образования.
Вместе с тем, муниципальное образование, которое упоминается в ст. 34 рассматриваемого Федерального закона, согласно ч. 1 ст. 2 этого же закона, и является городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом либо внутригородской территорией города федерального значения.
Следовательно, исследуемый нормативно-правовой акт под муниципальным образованием понимает территории, на которых осуществляется местное самоуправление, что необходимо принимать во внимание при толковании содержания ст. 34 данного Федерального закона.
С учетом обстоятельств, оценка которым была дана выше, под главой органа местного самоуправления, по смыслу Федерального закона и Уголовного кодекса РФ, необходимо понимать должностное лицо, возглавляющее, т. е. являющееся руководителем любого из вышеупомянутых органов местного самоуправления, не зависимо от размера и наименования территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
Следовательно, несмотря на то, что в анализируемом Федеральном законе прямо
не предусмотрена должность главы органа местного самоуправления, с учетом характера полномочий, компетенции, к статусу главы органа местного самоуправления могут быть приравнены глава муниципального образования, глава местной администрации, глава представительного органа муниципального образования, глава контрольного органа муниципального образования, а равно глава любого другого органа муниципального образования, созданного в установленном законом порядке и предусмотренного уставом муниципального образования.
С учетом вышеизложенного небесспорным представляется следующее решение высшей судебной инстанции.
Так, Президиум Верховного Суда РФ, решая вопрос о том, относится ли глава администрации волости района к главе органа местного самоуправления, пояснил следующее.
Должность главы администрации волости района не соответствует должности главы органа местного самоуправления, поскольку волость является территориальным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования [4].
Как видно из вышеприведенного примера, основной акцент судебная инстанция при решении вопроса о том, что глава волости не является главой органа местного самоуправления, сделала на то, что волость является территориальным подразделением муниципального образования, а ее глава в своей деятельности подотчетен главе муниципального образования.
Думается, что причина квалификационной ошибки, допущенная судебным органом, была обусловлена неправильным толкованием Федерального закона.
Как видно из приговора Верховного Суда, к ответственности за получение взятки был привлечен глава администрации волости. Между тем, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона, местное самоуправление осуществляется, в том числе, на территориях сельских поселений.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 под сельским поселением следует понимать населенный пункт независимо от его наименования (поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и другие сельские населенные пункты), в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредствен-
но и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (выделено автором. — П. Н.).
Как ранее уже было отмечено, структура органов местного самоуправления определена ст. 34 Федерального закона и находит свое закрепление в Уставе муниципального образования. Одним из органов местного самоуправления выступает местная администрация, которая, согласно ст. 37 Федерального закона, является исполнительнораспорядительным органом муниципального образования.
В то же время видом муниципального образования, согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона, является сельское поселение, определение которого было дано выше.
Таким образом, анализ обстоятельств, изложенных ранее, позволяет сделать аргументированный вывод, в соответствии с которым глава администрации волости района как организационно-распорядительного органа муниципального образования по существу является главой одного из органов местного самоуправления и в этом качестве, безусловно, является субъектом ч. 3 ст. 290 УК РФ.
В этой связи, в качестве показательного во внимание может быть принят следующий пример из практики Верховного Суда РФ.
Воронцов В. В., работавший главой сельского поселения Красная Поляна муниципального района Пестравский Самарской области, осужден за получение взятки в сумме 3000 руб. по ч. 3 ст. 290 УК РФ в качестве главы органа местного самоуправления.
В кассационной жалобе адвокат Черняев просит изменить квалификацию действий Воронцова, указывая на то, что глава администрации поселения Красная Поляна муниципального района Пестрав-ский Самарской области не является главой местного самоуправления.
В этой связи Судебная коллегия Верховного Суда РФ отмечает, что с доводами кассационной жалобы о неправильной квалификации действий Воронцова по ч. 3 ст. 290 УК РФ согласиться не может по следующим основаниям.
В соответствии с законом, действия Воронцова квалифицированы судом по ст. 290 ч. 3 УК РФ как получение взятки главой органа местного самоуправления. Доводы адвоката о том, что Воронцов являлся просто должностным лицом, а не
главой органа местного самоуправления, являются необоснованными.
Суд правильно указал в приговоре, что Воронцов, в соответствии с Уставом сельского поселения Красная Поляна муниципального района Пестравский Самарской области, как глава поселения являлся высшим выборным должностным лицом поселения, возглавлявшим администрацию поселения и исполнявшим полномочия председателя собрания представителей поселения с правом решающего голоса.
Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Как следует из п. 1 ст. 23 Устава сельского поселения Красная Поляна, глава поселения является высшим выборным должностным лицом поселения, возглавляющим администрацию поселения и исполняющим полномочия председателя собрания представителей поселения, входящим в состав собрания представителей поселения с правом решающего голоса.
Как следует из Федерального закона, муниципальное образование и есть городское или сельское поселение, поэтому считать, что поселение, которым руководил Воронцов, являлось лишь территорией, входившей в подразделение района, нет оснований.
Таким образом, действия Воронцова судом квалифицированы правильно, оснований для переквалификации его действий не имеется [5].
Другим примером, когда глава местной администрации был признан субъектом ч. 3 ст. 290 УК РФ, в качестве главы органа местного самоуправления, может быть следующий случай.
Саратовским областным судом Х. был признан виновным в том, что, являясь должностным лицом — главой органа местного самоуправления, в своем служебном кабинете получил лично от Ч. в качестве взятки деньги в сумме 96 тыс. руб. и 2 тыс. дол. США за незаконные
действия — утверждение акта выбора земельного участка для размещения объекта «торговый комплекс» без согласования со всеми должностными лицами согласующих организаций.
В кассационной жалобе защита приводит доводы о том, что Х. является лишь главой администрации и назначается на должность представительным органом муниципального района, т. е. указанная должность не является выборной. Контракт с главой администрации заключается главой администрации района. Таким образом, по мнению защиты, Х. не является главой органа местного самоуправления, а, следовательно, является лишь муниципальным служащим, и его действия могут быть квалифицированы только по ч. 1 ст. 290 УК РФ.
Судебная коллегия Верховного Суда, в кассационном порядке рассмотрев состоявшийся приговор суда, оставила его без изменений. При этом в обосновании принятого решения указала, что Х. занимал должность главы администрации Духов-ницкого района Саратовской области, и в соответствии с законами Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области» и «О муниципальных должностях в органах местного самоуправления в Саратовской области» являлся не только главой исполнительного органа местного самоуправления, но и занимал высшую муниципальную должность муниципальной службы (согласно разделу 3 Реестра муниципальных должностей муниципальной службы в Саратовской области) [6].
Принимая во внимание изложенные выше суждения, представляется небесспорной рекомендация, содержащаяся в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», в соответствии с которой главой органа местного самоуправления является только глава муниципального образования (ст. 36 Федерального закона) [7].
Думается, что разъяснения высшей судебной инстанции о том, что главой органа местного самоуправления может быть признан только глава муниципального образования, являются преждевременными и не
основаны на полном и всестороннем толковании исследуемого Федерального закона.
Представляется, что правильное, соответствующее смыслу действующего законодательства решение обсуждаемой проблемы, должно быть основано на следующих суждениях.
Уголовный закон, упоминая главу органа местного самоуправления, не отождествляет статус данного субъекта с главой муниципального образования, а, прежде всего, обращает внимание на его конструктивные признаки, наличие которых обусловливает возможность оценки правового статуса лица, привлекаемого к уголовной ответственности, как главы органа местного самоуправления.
К числу таких признаков относятся:
1. Рассматриваемый субъект является главой, т. е. руководителем соответствующего органа.
2. Руководитель должен возглавлять именно орган местного самоуправления. При этом не имеет значения вид такого органа и профиль его деятельности.
Вместе с тем главой органа муниципального образования, согласно ст. 36 Федерального закона, является высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования, собственными полномочиями для решения вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 36 Федерального закона, глава муниципального образования, в зависимости от того, был ли он избран на муниципальных выборах или был избран представительным органом муниципального образования, возглавляет либо местную администрацию, либо исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования (п. 2, 3 ст. 36 Федерального закона). При этом данный субъект не может одновременно замещать вышеуказанные должности (п. 4 ст. 36 Федерального закона), за исключением случая, предусмотренного ч. 3 ст. 36 Федерального закона.
Следовательно, глава муниципального образования может замещать только ранее упомянутые, предусмотренные ст. 36 Федерального закона должности.
В то же время главой местной администрации или председателем представительного органа муниципального образования может быть назначено лицо, не являющееся главой муниципального образования, что
исключает возможность привлечения вышеуказанных субъектов к уголовной ответственности в качестве главы органа местного самоуправления, в случае совершения ими должностного преступления.
Равным образом данное утверждение распространяется и на руководителей иных органов местного самоуправления, перечень которых не ограничивается упоминанием только главы муниципального образования.
В этой связи указание Верховного Суда РФ о том, что главой органа местного самоуправления является только глава муниципального образования, по причинам, оценка которым была дана выше, является некорректным, необоснованно ограничивающим понимание рассматриваемого субъекта преступления.
Вместе с тем структура органов местного самоуправления (ст. 34 Федерального закона), как ранее об этом было сказано, многообразна.
Следовательно, должностное лицо, возглавляющее любой из органов местного самоуправления, является его руководителем, что обусловливает возможность, при наличии к тому оснований, привлекать такого субъекта к уголовной ответственности в качестве главы органа местного самоуправления.
Специальные признаки субъекта получения взятки, предусмотренные ч. 3 ст. 290 УК РФ, за исключением главы органа местного самоуправления, раскрываются в примечаниях 2 и 3 к ст. 285 УК РФ.
Вместе с тем отсутствие законодательного определения понятия главы органа местного самоуправления порождает двусмысленность, неоднозначность в его толковании, что естественным образом не способствует единообразному пониманию и применению данной уголовно-правовой нормы в практической деятельности. С целью избежать ошибки и исключить случаи взаимопротиворечащих суждений по данному поводу, целесообразно дать легальное определение главы органа местного самоуправления в примечании к ст. 285 УК РФ.
Думается, что выделение статуса главы органа местного самоуправления в качестве отягчающего обстоятельства должно быть связано не с наименованием конкретных должностей в органах местного самоуправления, а с особыми, качественно обособли-вающими, властными полномочиями, реализуемыми должностным лицом в процессе служебной деятельности.
Так, например, глава органа местного самоуправления может принимать решения, в пределах своей компетенции, о назначении на определенную должность или освобождении от занимаемой должности, о наложении или снятии дисциплинарного взыскания и др. Между тем, возможность принятия вышеупомянутых решений вытекает из служебных полномочий должностных лиц, не являющихся главой органа местного самоуправления. В этом смысле, не обнаруживается принципиальных различий в содержании и характере компетенции должностного лица и главы органа местного самоуправления. В то же время, когда глава органа местного самоуправления совершает действия, дает указания, принимает решения, не входящие в круг прав и обязанностей других должностных лиц либо входящие, но влекущие качественно иные правовые последствия (директор школы за взятку может принять на работу дворником заинтересованного гражданина, также и глава органа местного самоуправления за взятку может принять на работу дворником заинтересованного гражданина, а может назначить заинтересованного гражданина за взятку заместителем главы органа местного самоуправления), он реализует исключительные полномочия, определяющие особый правовой статус рассматриваемого субъекта, что закономерно обуславливает необходимость усиления уголовной ответственности за получение взятки таким лицом. И
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
2. О муниципальной службе в Российской Федерации : федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Там же.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3.
4. Бюл. Верховного Суда РФ. 2002. № 10. С. 10.
5. Кассационное определение Верховного Суда РФ от 7 апр. 2008 г. № 46-о08-19 // Консультант-Плюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
6. Кассационное определение Верховного Суда РФ от 30 нояб. 2006 г. № 32-о06-55 // Там же.
7. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 окт. 2009 г. № 19 // Там же.
On the Issue of Evaluation of the Legal Status of the Head of a Local Authority as a Subject of Part 3 Art. 290, Criminal Code
© Nikonov P., 2010
Legal status of the head of a local authority as a subject of Part 3 of Art. 290 of the Criminal Code has been analyzed in the article. There have been studied court practices of the Supreme Court of the RF on this category of criminal cases; and current legislation, regulating activities of local authorities.
Key words: Part 3 of Art. 290 of the Criminal Code of the RF; head of the local authority; local authorities; bribe-taker; head of the municipal entity.
