CC BY
84
Правовое регулирование миграционных процессов
УДК 351.756.5 ББК 67.308
© 2015 г. А. Н. Позднышов, Г. Ю. Головенко
К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВНЫХ ВИДАХ «МИГРАЦИОННЫХ» ПРАВОНАРУШЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ
И ЛИЦАМИ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
В статье рассматриваются вопросы изучения типичных правонарушений, совершаемых иностранцами и лицами без гражданства в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также проблемы, связанные с реализацией и применением административных наказаний, назначаемых за совершение аналогичных административных правонарушений.
Ключевые слова: миграционные правонарушения, правовое положение иностранцев, меры административной ответственности, административное выдворение, реализация мер административного наказания.
TO THE QUESTION ABOUT THE MAIN TYPES OF «MIGRATION» OF OFFENSES
COMMITTED BY FOREIGN CITIZENS AND PERSONS WITHOUT CITIZENSHIP
In the article problemsstudying of the typical offenses made by foreigners and stateless persons in the field ofprotection of Frontier of the Russian Federation and providing the mode of stay offoreign citizens or stateless persons in the territory of the Russian Federation, and also the problems connected with realization and application of the administrative sentences imposed for commission of similar administrative offenses are considered.
Keywords: administrative immigration offences, the legal status offoreigners, measures of administrative responsibility, administrative deportation, the implementation of measures of administrative punishment.
На современном этапе развития правовых институтов российского общества приобрела особую актуальность проблема совершенствования и развития различных отраслей законодательства и административно-правовых институтов в сфере правового положения иностранцев, находящихся на территории Российского государства. Относительная легкость при пересечении российской границы для иностранных граждан и лиц без гражданства, снятие некоторых административных запретов на въезд на территорию страны, развитие внешних экономических связей и открытость государственной экономики к сотрудничеству с иностранными юридическими лицами привели к систематическому увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. Очевидна устойчивая тенденции
роста числа иностранных граждан, пересекающих границу Российского государства и, как следствие, тенденция роста совершаемых ими административных правонарушений в сфере миграционного законодательства. Каждый год на территорию России прибывает многочисленное количество иностранных граждан и лиц без гражданства. По данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации, их число составляет около 15 миллионов ежегодно [1, с. 130].
Наиболее распространенными целями прибывающих лиц является осуществление поиска рабочего места с последующей трудовой деятельностью (трудовая миграция), получение квалифицированной медицинской помощи, обучения и образования, государственного убежища и защиты. Сведения ФМС России показывают, что на де-
кабрь 2014 года на территории России находилось 11,6 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства. В 2013 году ФМС России было оформлено более 350 000 видов на жительство, а также разрешений на временное проживание, множество иностранных граждан прибывают на территорию России для длительного или же постоянного проживания. Общее число лиц, целью которых является приобретение гражданства Российской Федерации, продолжает расти. Так, по итогам деятельности ФМС России за период 2013 года 135 788 человек получили гражданство Российской Федерации [1, с. 130].
Однако прибытие на территорию России значительного числа иностранных граждан имеет разные последствия? и одним из негативных является повышение общего количества правонарушений. Подавляющее большинство правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства, - это административные правонарушения, что позволяет сделать вывод о необходимости постоянного совершенствования мер по борьбе с административными правонарушениями.
Несовершенство административно-правового регулирования в сфере законодательства может повлечь за собой резкое увеличение числа проступков и правонарушений. В настоящий момент наиболее эффективными способами борьбы с административными правонарушениями, совершаемыми иностранцами и лицами без гражданства, выступают меры административной ответственности, закрепленные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Однако несовершенство мер административной ответственности, закрепленных в КоАП РФ в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, приводит к ряду проблем при процедуре их реализации. По данным ФМС России, количество лиц, незаконно находящихся на территории государства, продолжает расти, что способствует увеличению числа совершаемых правонарушений [6, с. 40].
Административная ответственность является мерой административного принуждения, поэтому своевременное и качественное совершенствование института принудительного воздействия на правонарушителя имеет важное значение. По мнению некоторых специалистов, принудительное воздействие может выступать не только механизмом наказания, но и одной из мер предотвращения и предупреждения правонарушений в области административного законодательства [13, с. 44].
За совершение правонарушений в области режима пребывания иностранных граждан и лиц без
гражданства на территории России устанавливается ответственность, предусмотренная главой 18 КоАП РФ. Ежегодно к такой ответственности привлекается множество физических и юридических лиц. Наиболее частыми правонарушениями становятся пребывание на территории Российской Федерации без права нахождения на ней, отказ от выезда с территории страны после истечения установленного срока пребывания, осуществление трудовой деятельности без документов, подтверждающих ее разрешение (патента), отсутствие либо неправильно оформленная миграционная карта.
Вместе с тем увеличение числа правонарушений в сфере миграции влечет за собой ужесточение наказания и усиление ответственности за их совершение, расширяется круг лиц, привлекаемых к административной ответственности за указанные правонарушения. Так, например, в соответствии со ст. 18.9 КоАП РФ о нарушениях правил пребывания в Российской Федерации предусмотрена административная ответственность для лиц, обеспечивающих обслуживание иностранных гражданин или лиц без гражданства. Важную роль в предотвращении правонарушений в области миграции имеет понимание основных причин их совершения, среди которых необходимо выделить отсутствие единой государственной системы предупреждения данных правонарушений и недостаточную осведомленность граждан по вопросам иммиграционных правил, предусмотренных российским законодательством. Значительное число правонарушений происходит из-за правовой неграмотности, что подтверждается растущим количеством дел об административных правонарушениях [14, с. 39].
Предусмотренные законодательством меры административной ответственности выполняют основную роль в обеспечении законности и правопорядка в сфере миграции. За нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации, пропуска в пограничных пунктах и иных нарушений законодательством о миграционном учете предусмотрены следующие административные меры: административное предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное выдворение за пределы территории России, а в отношении юридических лиц - административное приостановление деятельности юридического лица.
Предупреждение является мерой административного наказания, выраженной в письменном порицании виновного лица. Предупреждение используется при совершении незначительных административно-правовых правонарушений, предусмот-
ренных ч. 3 ст. 18.1, ст. 18.2, 18.3, ч. 1 ст. 18.4 КоАП РФ. Как правило, такая мера пресечения, как предупреждение, предусмотрена наряду с административным штрафом. По вопросу эффективности и целесообразности применения предупреждения, предусмотренного гл. 18 КоАП РФ, нет единства мнений. Некоторые исследователи полагают, что такую меру административной ответственности, как предупреждение, необходимо исключить из главы 18 КоАП РФ в силу ее неэффективности [5, с. 38]. По мнению других специалистов, к лицам, впервые совершившим административное правонарушение в области обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ее применять необходимо. В частности, О. В. Катаева считает целесообразным внесение изменений в ч. 1 и 2 ст. 18. 8 и ч. 1 ст. 18. 11 КоАП РФ в части санкций за указанные административные правонарушения, применяя такой вид административного наказания, как предупреждение [2, с. 10-11].
Административный штраф - один из видов административного взыскания, представляющий собой денежное взыскание, которое обязан уплатить правонарушитель. Целью административного штрафа является воздействие на материальные интересы правонарушителя [4, с. 485-486]. Материальные потери за действия, запрещенные законом, достаточно эффективно воздействуют на сознание и дальнейшее поведение правонарушителя, предупреждая нежелательные и противоправные деяния данного лица в будущем. Если по истечении времени, отведенного на уплату штрафа, правонарушитель не совершит предусмотренную санкцией уплату, к нему может быть применено более существенное административное наказание. Таким образом, законом обеспечивается реализация исполнения административно-правовых взысканий. Штраф предусмотрен за все правонарушения в области миграции, являясь самым распространенным административно-правовым наказанием.
Однако результат опроса должностных лиц ФМС России показывает, что увеличение размера административного штрафа не служит гарантией соблюдения законности и правопорядка. Это связано с тем, что 28,3 % опрошенных считают такое наказание эффективным, 19,6 % - полагают эффективным лишь по отношению к юридическим лицам, 23,3 % респондентов утверждают, что увеличение размера штрафных санкций будет снижать взыскиваемую сумму, а 28,8 % - исходят из того, что увеличение размера штрафа неэффективно в связи со сложностью самой процедуры привлече-
ния к административной ответственности в сфере миграционных отношений [3, с. 80].
На сегодняшний день административный штраф - это наиболее распространенный вид административного наказания. Основной проблемой применения административного штрафа в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства является низкая платежеспособность и невысокое материальное состояние указанных лиц. Это заставляет предусмотреть одновременно несколько разных вариантов административного штрафа в сфере миграционных отношений. Например, в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства следует рассмотреть возможность возложения обязанности по уплате административного штрафа на приглашающую сторону или применения альтернативной меры административной ответственности (выполнение обязательных работ).
Анализ практических аспектов осуществления административного наказания в виде штрафа показывает, что существует проблема, связанная с уплатой денежного взыскания в установленный срок. Так, лица, вынужденные принудительно покинуть территорию России, не исполняют судебного решения об уплате штрафа. В этих случаях судебные приставы-исполнители не обладают необходимыми возможностями для исполнения решений судов.
Такая мера административного наказания, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, представляет собой принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Указанный вид административного наказания предусмотрен главой 18 КоАП (ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.3). Конфискация в сфере миграционных отношений применяется лишь как дополнительное альтернативное наказание. Указанная мера административной ответственности отсутствовала в первоначальной редакции ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации», а была введена Федеральным законом от 28 декабря 2004 года [12, с. 13].
Административный арест - вид административного наказания, представляющий собой содержание нарушителя в условиях изоляции от общества. Его правовая регламентация осуществляется в соответствии с КоАП РФ, постановлением Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных пра-
вонарушениях». Административный арест применяется в случаях наиболее общественно опасных противоправных деяний, когда использование иных видов административного наказания с учетом личности и характера нарушителя не обеспечит реализацию задач административной ответственности. В сфере миграционных отношений административный арест предусмотрен санкцией одной статьи (ст. 18.7 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации»).
Ряд исследователей полагают, что в соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ административный арест должен применяться лишь при условии отягчающих обстоятельств [10]. Другие авторы подчеркивают, что арест негативно воздействует на психику и личность правонарушителя и аналогичен мерам уголовной ответственности [5, с. 5455]. Тем не менее административный арест в некоторых случаях является единственным реальным способом воздействия на правонарушителя.
Одной из проблем исполнения административного ареста является нарушение сроков содержа-
Особой административно-правовой нормой является административное выдворение за пределы территории России. Согласно КоАП РФ административное выдворение за пределы территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства - это принудительное и контролируемое перемещение вышеуказанных граждан и лиц через Государственную границу России, а в некоторых случаях - в контролируемом уполномоченными органами самостоятельном выезде лица за пределы территории страны. Административное выдворение предусмотрено ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ. В одних случаях выдворение рассматривается как дополнительное наказание, в других - как дополнительное или альтернативное.
В связи с тем, что иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие соответствующие административно-правовые нормы, как правило, являются неплатежеспособными, целесообразно было бы изменить ряд санкций ч. 1.1, 3 и 4 ст. 18.8, ч. 2 и 3 ст. 18.10 КоАП РФ таким образом, чтобы существовала возможность административного выдворения вместе с примене-
ния задержанных до отправления в конечный пункт нием административного штрафа или без приме-
исполнения наказания. Также зачастую имеет место нарушение порядка исчисления срока отбывания административного ареста. В соответствии с законодательством Российской Федерации срок административного задержания включается в срок административного ареста. В постановлении от 24 марта 2005 года № 5 Пленума Верховного суда Российской Федерации отмечается, что при назначении административного ареста судье следует указать момент, с которого подлежит исчисление срока ареста. В соответствии с ч. 4 ст. 27.5
нения такового.
Административное выдворение за пределы территории Российской Федерации применяется в небольшом числе случаев. Одна из существенных проблем применения административного выдворения заключается в том, что решения судей о назначении данного наказания не всегда мотивированы и подтверждены сведениями, которые указывали бы на необходимость применения к правонарушителю достаточно суровой меры наказания, а также соразмерности как способа
КоАП РФ срок административного задержания над-достижения баланса между публичными и част-
лежит исчислять со времени доставления в установленное место нахождения (ст. 27.2 КоАП РФ), а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления [9]. Однако на практике в постановлениях суда не всегда сообщается точное время начала срока отбывания административного ареста. На сегодняшний день немалую трудность составляет материальное обеспечение спецприемников. В связи с этим суды при вынесении постановления вынуждены руководствоваться данными о наличии свободного места в спецприемнике, а не только обстоятельствами совершенного деяния нарушителем [5, с. 54-55], и потому административный арест, на наш взгляд, необходимо заменить другими способами воздействия на правонарушителя (обязательные работы, административный штраф).
ными интересами в миграционных отношениях.
Еще одна проблемная сторона применения административного выдворения состоит в том, что решение о выдворении, как правило, исполняется в форме контролируемого самостоятельного выезда за пределы Российской Федерации. Таким образом, на практике имеют место такие случаи, когда мигранты лишь меняют место своего пребывания на территории России, делая вид, что покидают ее. Следовательно, можно сделать вывод о том, что административное выдворение в ряде случаев не является эффективной мерой воздействия в миграционных отношениях.
Административное приостановление деятельности как вида административного наказания появилось лишь в 2005 году в КоАП РФ, а изначально было предусмотрено (Федеральный за-
кон от 02.07.2005 № 80-ФЗ) только в санкции ч. 2 ст. 18.13 «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей». В настоящий момент вместе с введением в главу 18 новых составов правонарушений административное приостановление деятельности стало фигурировать в ч. 2 ст. 18.13, ч. 1-4 ст. 18.15, ст. 18.16, ч. 1, 3 ст. 18.17 КоАП РФ. При применении данного вида административного наказания существуют следующие проблемные моменты. Во-первых, следует отметить, что коммерческие организации и юридические лица зачастую «прикрывают» нарушения миграционного законодательства, осуществляя деятельность через подставное юридическое лицо. Во-вторых, досрочное прекращение данной меры ответственности, возможность урезания срока приостановления деятельности, если будет установлена ликвидация условий, ставших причиной для назначения данной меры, является весьма неоднозначным. Некоторые специалисты полагают, что досрочное прекращение административного приостановления деятельности указывает на факт «исправления нарушителя, достижения частной превенции» [8, с. 440], что представляется весьма спорным по отношению к правонарушениям в сфере миграционного законодательства. Например, коммерческая фирма в целом не может выступать в качестве физического лица, которое способно раскаяться. Также следует учитывать тот факт, что учредители предприятия способны заменить руководителя постоянно действующего исполнительного органа организации, при котором было совершено правонарушение, на другого.
Считаем, что норма КоАП РФ, которая позволяет сократить срок административного приостановления деятельности, часто нивелирует сам смысл наказания. Для устранения причины нарушения, предусмотренного ст. 18.15, необходимо лишь уволить нелегальных сотрудников. Данная мера может применяться сразу же после назначения административного приостановления деятельности. Таким образом, у правонарушителя существует возможность полностью избежать наказания.
Необходимо констатировать наличие проблем, связанных с привлечением к ответственности фирмы-работодателя, возникающих в связи с несовершенством материального и процессуального механизма привлечения правонарушителя в сфере миграционных отношений, а также в области привлечения работодателем к трудовой деятельности иностранцев. Такая мера ответственности, как административное приостановление деятельности, в ряде случаев не может на-
казать правонарушителя, а значит, не всегда может обеспечить превенцию административно наказуемых деяний. Однако административное приостановление деятельности достаточно эффективно в вопросах устранения причин правонарушений.
Поэтому необходимо осуществить реформирование сферы административного приостановления деятельности строго с учетом всех фактических обстоятельств дела, а также исходя из целесообразности его применения индивидуально в каждом случае. Некоторые исследователи предлагают полностью «исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ» [8, с. 440].
Таким образом, дальнейшее реформирование и совершенствование административного законодательства в области миграционных отношений, режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, а также режима охраны государственной границы зависит от качества правовых норм правоприменительной деятельности, а также от правовой осведомленности.
Среди мер, направленных на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также режима охраны государственной границы необходимо выделить: во-первых, создание целостного института по реализации административного выдворения за пределы территории России; во-вторых, межведомственное взаимодействие; в-третьих, совершенствование в области обмена опытом и обмена информацией по вопросам миграционных отношений; в-четвертых, проведение межведомственных совместных оперативно-профилактических мероприятий; в-пятых, международное сотрудничество в сфере противодействия правонарушениям, совершаемым иностранными гражданами и лицами без гражданства; в-шестых, совершенствование и расширение разъяснительной работы с иностранными гражданами, лицами без гражданства и работодателями в целях предупреждения и устранения правонарушений в сфере миграционного законодательства России. Большое значение в сфере предотвращения правонарушений в области миграционных отношений имеет освещение фактов привлечения правонарушителей к административной ответственности в средствах массовой информации, печатных изданиях и на государственном телевидении. Основной целью данной деятельности является демонстрация действенности и неотвратимости наказания, призванного способствовать
психологическому стимулированию лиц с целью отказа от противоправного поведения и совершения правонарушений в будущем. В этом случае «демонстрация силы» будет ориентировать условных правонарушителей на безусловное подчинение государству [7, с. 157] в контексте необходи-
мости неукоснительного соблюдения правовых предписаний и окажет положительное психологическое влияние на поведение потенциальных нарушителей, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также юридических лиц-работодателей.
Литература
Bibliography
1. Итоги деятельности ФМС России в 2013 году: 1. Results of activity of FMS of Russia in 2013: сборник материалов расширенного заседания кол- collection of materials of enlarged meeting of board легии Федеральной миграционной службы. М., 2014.of Federal Migration Service. Moscow, 2014.
2. Катаева О. В. Административная ответствен- 2. Katayeva O. V. Administrative responsibility ность за нарушения в области обеспечения режи- for violations in the field of providing the mode of ма пребывания иностранных граждан и лиц без гра- stay of foreign citizens and stateless persons in the жданства на территории РФ: автореф. дис. .. .канд. territory of the Russian Federation: avtoref. dis....
юрид. наук. Воронеж, 2007.
3. Катаева О. В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Воронеж, 2010.
4. Катаева О. В. Проблемы применения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. Юридический журнал. 2007. № 3.
5. Кирин А. В. Противоречия концептуально-правового статуса ареста как административного наказания // Административное право и процесс.
2011. № 9.
6. Кондрашина К. ПАдминистративная ответственность за правонарушения в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства // Административное право и процесс. 2006. № 2.
7. Лубский Р. А. Этатизм как принцип взаимодействия человека и государства в России // Историческая и социально-образовательная мысль.
2012. № 6.
8. Максимов И. В. Административные наказания. М., 2009.
9. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24.03.200 5 № 5 (в ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской
edging. sciences.Voronezh, 2007.
3. Katayeva O. V. Administrative responsibility for violations in the field of providing the mode of stay of foreign citizens and stateless persons in the territory of the Russian Federation. Voronezh, 2010.
4. Katayeva O. V. Problems of application of administrative responsibility for violation of the migratory legislation of the Russian Federation // «Black holes» in the Russian Legislation. Legal magazine. 2007. № 3.
5. Kirin A. V. Contradictions of conceptual legal status of arrest as administrative punishment // Administrative law and process. 2011. № 9.
6. Kondrashina K. P. Administrative responsibility for offenses in the sphere of migration of foreign citizens and stateless persons //Administrative law and process. 2006. № 2.
7. Lubsky R. A. Etatizm as the principle of interaction of the person and the state in Russia // Historical and social and educational thought. 2012. № 6.
8. Maximov I. V. Administrative punishments. Moscow, 2009.
9. The resolution of Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of 24.03.2005. № 5 (an edition of19.12.2013) «About some questions arising at courts at application of the Code of the Russian Federation about administrative offenses» // The Bulletin of the Supreme Court of the Russian Feder-
Федерации об административных правонарушени- ation. 2006. № 6.
ях» // Бюллетень Верховного суда РФ. 2006. № 6.
10. Пронин К. В. Административный арест и дисквалификация // СПС Консультант Плюс.
11. Симонова Е. А. Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 11.
10. Pronin K. V. Administrative detention and disqualification. URL: http: //consultant.ru.
11. Simonova E. A. The main directions of improvement of the administrative legislation of the Russian Federation in the field of the prevention of the administrative offenses made by foreign citizens and stateless persons // Arbitration and civil process. 2009. № 11.
12. Stepenko V. E. Administrative offenses in the field of protection of Frontier of the Russian Federa-
12. Степенко В. Е. Административные право- tion: legal nature and standard legal grounds of re-нарушения в области защиты Государственной sponsibility // Migratory right. 2007. № 1. границы Российской Федерации: юридическая 13. Fialkovskaya I. D. The essence of a coercion природа и нормативно-правовые основания ответ- method in the theory of administrative law // Bulletin ственности // Миграционное право. 2007. № 1. of the Nizhny Novgorod university of N. I. Lobachev-
13. Фиалковская И. Д. Сущность метода прину- sky. 2014. № 2.
ждения в теории административного права // Вест- 14. Chernyshova T. I. The prevention of adminis-ник Нижегородского университета им. Н. И. Лоба- trative offenses in the field of protection of frontier
чевского. 2014. № 2. of the Russian Federation // Administrative law and
14. Чернышова Т. И. Предупреждение админи- process. 2012. № 12. стративных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 12.
УДК 325 ББК 67.401
© 2015 г. Е. А. Малышев
ВНЕШНЯЯ ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ЭТАПЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье рассматриваются четыре этапы становления и развития законодательного регулирования внешней трудовой миграции в современной России. На основе анализа миграционного законодательства обосновывается необходимость его кодификации в сфере внешней трудовой миграции и принятия федерального закона «О внешней трудовой миграции».
Ключевые слова: миграция, внешняя трудовая миграция, законодательное регулирование, периодизация, систематизация, миграционное законодательство.
EXTERNAL LABOR MIGRATION IN MODERN RUSSIA: THE STAGES
OF THE LEGISLATIVE REGULATION
In the article deals with four stages in the development of legislative regulation of external labor migration in contemporary Russia. Based on the analysis of migration legislation substantiates the necessity of codification of legislation in the sphere of external labor migration and the adoption of the federal law ««On external labor migration».
Keywords: migration, external labor migration, legal regulation, periodization, systematization, migration legislation.
Внешняя трудовая миграция играет все возрастающую роль в общем потоке международных миграционных процессов. В Российской Федерации ситуация в сфере внешней трудовой миграции, усложнившаяся в начале 90-х годов XX века оставляет желать лучшего. Страна в настоящее время является активным импортером и экспортером рабочей силы. В этой связи неизбежно развитие и совершенствование законодательного регулирования указанной сферы общественных отношений.
Выделение этапов периодизации процесса правового регулирования миграционных отношений основано на наиболее значимых событиях, пре-
допределяющих направление развития правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений [1, с. 7].
После распада СССР миграция населения России заметно изменилась. Страна стала открытой, выезд за пределы бывшего СССР и возвращения в Россию ее граждан - свободными. Миграция населения между Россией и старым, или дальним, зарубежьем возросла в десятки раз [2, с. 87].
Первый этап - с 1991 по 2002 год характеризуется тем, что с принятием Закона РФ от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» в стране начинают активно развиваться процессы внешней трудовой
