CC BY
485
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34
ББК 67 © И.В. Потапенкова, Е.Н. Ярмонова, 2018
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
Ирина Викторовна Потапенкова, заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: irina_abuzova@mail.ru
Елена Николаевна Ярмонова, преподаватель кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: office@unity-dana.ru
Аннотация. Раскрываются некоторые особенности привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение административных правонарушений в сфере миграции.
Ключевые слова: административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, права и обязанности иностранных граждан, особенности привлечения к административной ответственности.
SOME PECULIARITIES OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF FOREIGN CITIZENS AND STATELESS PERSONS
Potapenkova V. Irina, deputy head of department of administrative activity of OVD, candidate of legal sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: irina_abuzova@mail.ru
Yarmonova N. Elena, the teacher of the department of administrative activity of the OVD, candidate of legal sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: office@unity-dana.ru
Annotation. The article reveals some peculiarities of bringing foreign citizens and stateless persons to administrative responsibility for administrative offenses in the sphere of migration.
Keywords: administrative and legal status of foreign citizens and stateless persons, rights and obligations of foreign citizens, especially bringing to administrative responsibility.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Потапенкова И.В., Ярмонова Е.Н. Некоторые особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства. Вестник Московского университета МВД России. 2018;(3):235-239.
Для иностранных граждан и лиц без гражданства ледствия. Наделение правами предполагает расшире-
(далее — иностранные граждане) государством вво- ние круга обязанностей.
дятся различные режимы пребывания, в зависимости Помимо общих обязанностей, присущих всем
от которых существенно отличается порядок въезда гражданам Российской Федерации, на иностранных
в Российскую Федерацию, выезда из Российской Фе- граждан возложены специфические обязанности, вы-
дерации, проживания на территории Российской Фе- текающие из необходимости соблюдения правил пе-
дерации и осуществления трудовой деятельности на ресечения государственной границы, режима пребы-
территории Российской Федерации [2, с. 921—926]. вания и оформления права на занятие трудовой дея-
Объем прав и обязанностей иностранных граж- тельностью [7]. Нарушение норм права влечет уста-
дан определяется основаниями и сроками нахожде- новленные государством негативные последствия в
ния на территории Российской Федерации, целями виде административной, уголовной, гражданско-пра-
пребывания. вовой или материальной ответственности.
Права, как правило, приобретаются иностран- Относительно административной ответственно-
ными гражданами в результате своей целенаправлен- сти, как наиболее применимой в отношении ино-
ной деятельности, влекущей юридические пос- странных граждан, следует отметить, что в соответ-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ствии с ч. 1 ст. 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) по общему правилу иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории РФ административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Особенности привлечения к административной ответственности закреплены в ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ, согласно которой вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего на территории РФ административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.
При определении субъектов административных правонарушений следует принимать во внимание, что граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства, не являются иностранными гражданами.
Частью 2 ст. 62 Конституции РФ установлено, что наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ.
Согласно ст. 6 ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом.
Из изложенного следует, что в отношении указанных граждан не может быть принято решение о неразрешении въезда на территорию РФ, нежелательности пребывания на территории РФ, решение о депортации, реадмиссии, не может быть наложено наказание в виде административного выдворения.
Вместе с тем, принятие решений подразделениями по вопросам миграции без учета названных нормативных положений имеют место. Подтверждением тому служит, в частности, решение от 20 марта 2017 г. Федерального суда Советского района г. Махачкалы Республики Дагестан по делу № 2а-1204/17, в котором оспаривалось решение УФМС России по Республике Дагестан о неразрешении въезда на территорию РФ, принятое в отношении гражданина, имеющего двойное гражданство.
В качестве специфических черт административной ответственности иностранных граждан следует выделить следующее.
Во-первых, только в отношении иностранных граждан может быть применено административное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ. Особенностью этого наказания является то, что в случае его назначения в виде контролируемого самостоятельного выезда денежные средства для его реализации могут быть взысканы либо с самого выдворяемого, либо с лиц, указанных в ч. 6 ст. 3.10 КоАП РФ. Таким образом, административное выдворение может включать в себя негативные последствия в виде материальных расходов для лиц, не совершивших административное правонарушение, но ответственных за соблюдение законодательства иностранным гражданином. Безусловно, снятие бремени расходов по административному выдворению с РФ, несет прежде всего профилактическую роль по предупреждению совершения иностранными гражданами нарушений российского законодательства, поскольку повышает правосознательность этих граждан и приглашающей стороны.
При назначении данного наказания имеет значение место совершения административного правонарушения. В случае нарушения законодательства при въезде на территорию РФ право на назначение наказания имеет уполномоченное должностное лицо территориального органа МВД России, в остальных случаях — судья. Это правило не является типичным для применения административных наказаний.
Из субъектов, в отношении которых может применяться административное выдворение за пределы РФ, исключены военнослужащие — иностранные граждане. Это связано с прохождением военнослужащими службы по контракту, который является основанием для нахождения на территории РФ. Кроме того, правовое положение иностранных граждан военнослужащих, установлено нормами международного права.
Во-вторых, на практику привлечения к административной ответственности иностранных граждан большое влияние оказывают нормы международного права.
Например, Судебная коллегия по административным делам [8] рекомендовала при рассмотрении судами вопросов, касающихся неразрешения иностранному гражданину въезда в РФ, учитывать конкретные обстоятельства дела, в том числе связанные с лич-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ностью иностранного гражданина, его семейным и социальным положением, наличием дохода и родом деятельности, обеспеченностью жильем и т.д.
В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе, преследовать социально значимую, законную цель (обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц), являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).
Несоблюдение одного из этих критериев представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.
Необходимость ограничения прав и свобод человека должна быть обоснована исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.
В силу положений ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, или защиты прав и свобод других лиц.
Подпункт 4 ст. 26 ФЗ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» не предусматривает безусловный отказ в выдаче разрешения на въезд в РФ гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории РФ, а лишь предусматривает возможность такого отказа.
При этом определяющее значение имеют тяжесть содеянного, размер и характер причиненного ущерба, степень вины правонарушителя и иные существенные обстоятельства, обусловливающие индивидуализацию при применении взыскания. Также следует учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в РФ, его семейное положение, отношение к уплате налогов на территории РФ, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории РФ, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся в том числе и неразрешения въезда в РФ.
Необходимо отметить, что подразделения по вопросам миграции не могут при вынесении решений о запрете на въезд в РФ учитывать критерии, оцениваемые судом, поскольку, как правило, решения ими выносятся в отсутствие иностранного гражданина, и, следовательно, без его пояснений по поводу сложившейся ситуации. Данное обстоятельство обуславливает различие в практике принятия решений о запрете въезда в РФ.
В-третьих, применение к иностранному гражданину наказания в виде административного выдворения за пределы РФ либо принятие в отношении него решения о депортации, запрещении въезда на территорию РФ либо нежелательности пребывания в Российской Федерации может затронуть интересы и права граждан РФ, состоящих с ним в родстве.
Как правило, для правоотношений с участием граждан РФ юридическое значение имеет факт близкого родства. В отношении иностранных граждан этот круг значительно шире. В Определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2014 г. № 22-КГ14-15 указано, что семейная жизнь в понимании ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентной практики Европейского Суда по правам человека охватывает существование семейных связей как между супругами, так и между родителями и детьми, в том числе совершеннолетними, между другими родственниками. Понятие «семейная жизнь» не относится исключительно к основанным на браке отношениям и может включать другие семейные связи.
Вместе с тем, наличие у иностранного гражданина родственников, имеющих гражданство Российской
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Федерации не может являться безусловным основанием к запрету на применение в отношении него санкций, связанных с невозможностью нахождения на территории РФ.
Главной целью установления административной ответственности иностранных граждан является, прежде всего, соблюдение национальной безопасности РФ.
Суды, осуществляя защиту национальной безопасности, отказывая административным истцам в удовлетворении требований об отмене решения о запрете на въезд в РФ, выдвигают общественные интересы на первое место.
В частности, в Решении Ханты-Мансийского районного суда ХМАО-Югры от 4 апреля 2017 г. указано, что публичные интересы должны превалировать над частными ввиду необходимости защиты законных интересов граждан.
МВД России осуществляет охрану национальной безопасности во взаимодействии с иными субъектами.
Так, при принятии решений в отношении иностранных граждан информация, поступившая от ФСБ России является обязательной к применению.
Решением Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ от 13 марта 2017 г. № 2в-1067/2017 было отказано в удовлетворении административного иска об отмене решения УВМ МВД России по РБ об аннулировании разрешения на временное проживание на территории РФ, принятое на основании информации УФСБ России по РБ. В обосновании указано, что УФСБ России по РБ является компетентным органом в области обеспечения безопасности РФ, имеющим право оценки деятельности иностранного гражданина в рамках положений п. 1 ст. 9 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Государству для реализации правоохранительной деятельности, включающей в себя и воспитательную функцию граждан, требуются материальные, организационные, человеческие и иные ресурсы, следовательно, вполне закономерно, что обязанности по несению данных расходов должны лежать на государстве, гражданином которого является нарушитель. В этой связи, в отличие от административной ответственности, применяемой к гражданам РФ, воспитательная функция административной ответственности и мер государственного принуждения иностранных граждане является весьма значимой, поэтому значительная их доля направлена на недопущение нахождения на территории РФ лиц, нарушивших законодательство.
К особенностям объективной стороны административных правонарушений, нарушений законодательства в сфере миграции Российской Федерации можно отнести следующие:
♦ наличие бланкетных диспозиций в административно-правовых нормах, закрепляющих составы административных правонарушений в сфере миграции (ст.ст. 18.8, 18.9, 19.15.2 КОАП РФ). Для правильной квалификации таких административных правонарушений необходимо обращаться к нормативным актам, регламентирующим соответствующие миграционные отношения;
♦ содержание объективной стороны характеризуют такие квалифицирующие признаки, как: повтор-ность (неоднократность), а также длящийся характер (ч. 4 ст. 18.8, ч. 3 ст. 18.10 КоАП РФ, ст. 18.12 и др.). Существенное значение для правоприменительной практики имеет выделение совершенных и длящихся правонарушений. В действующем законодательстве не предусмотрено понятие длящегося правонарушения, хотя выделение его основных признаков является важным при вынесении постановления по делу и исчисления сроков давности.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод о росте доли длящихся правонарушений в общем количестве выявленных проступков. Это связано не только с увеличением составов таких правонарушений в КоАП РФ, но и простотой реагирования на данные правонарушения [1, с. 7].
Определение длящегося правонарушения содержится в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (документ опубликован не был). В соответствии с данным документом длящееся правонарушение — такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.
Следует отметить простоту при осуществлении производства по делу, так как момент совершения совпадает с моментом обнаружения административного правонарушения.
Положение о том, что невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением, некорректно, так как в период до наступления срока, к которому правовую обязанность необходимо было выполнить, деяние вообще не является административным правонарушением и приобретает длящийся характер только после истечения указанного срока.
Привлечение к ответственности в случае совершения длящегося правонарушения не освобождает лицо от выполнения возложенной обязанности. В случае дальнейшего невыполнения обязанности последующие правонарушения приобретают признаки повтор-ности (неоднократности), что необходимо учитывать при назначении административного наказания.
В сфере миграции можно выделить длящиеся административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 18.8, ст.ст. 18.9, 18.10, 18.11, 18.15, 18.16, 18.17 КоАП РФ, т.е. практически все административные правонарушения являются длящимися и характеризуются следующими терминами: «невыполнение, неисполнение, уклонение, нарушение режима пребывания».
♦ факультативные признаки, которые в обязательном порядке входят в объективную сторону и отражены в диспозициях: признаки места совершения административного правонарушения (место, время, способ совершения, средства, размер вреда, формы вины и др.).
Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства РФ не содержится в нормативных правовых актах субъектов РФ и является прерогативой законодательства об административных правонарушениях федерального уровня.
Литература
1. Бахрах Д.Н., Котельникова Е.В. Длящиеся административные правонарушения: вопросы правоприменительной практики // Административное право и процесс. 2005. № 3. С. 7.
2. Муравенкова М.В. Административная ответственность в сфере миграционной политики в Российской Федерации // Молодой ученый. 2015. № 10. С. 921—926.
3. Конвенции о защите прав человека и основных свобод (вместе с «Протоколом (№ 1)» (Подписан в г. Париже 20 марта 1952 г.), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 г.), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22 ноября 1984 г.)) // СПС Консультант Плюс.
4. Конституции РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СПС Консультант Плюс.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ// СПС Консультант Плюс.
6. ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
7. ФЗ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СПС Консультант Плюс.
8. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 2 (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 6 июля 2016 г.) // СПС Консультант Плюс.
9. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2014 г. № 22-КГ14-15.
10. Решение от 20 марта 2017 г. Федерального суда Советского района г. Махачкалы РД по делу № 2а-1204/17.
10. Решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ от 13 марта 2017 г. № 2в-1067/2017.
References
1. Bakhrakh D.N., Kotel'nikova E.V. Dlyashchiy-esya administrativnyye pravonarusheniya: voprosy pra-voprimenitel'noy praktiki // Administrativnoye pravo i protsess. 2005. № 3. S. 7.
2. Muravenkova M.V. Administrativnaya otvet-stvennost' v sfere migratsionnoy politiki v Rossiyskoy Federatsii // Molodoy uchenyy. 2015. №10. S. 921—926.
3. Konventsii o zashchite prav cheloveka i osnovnykh svobod (vmeste s «Protokolom (№ 1)» (Podpisan v g. Pa-rizhe 20 marta 1952 g.), «Protokolom № 4 ob obespeche-nii nekotorykh prav i svobod pomimo tekh, kotoryye uzhe vklyucheny v Konventsiyu i pervyy Protokol k ney» (Podpisan v g. Strasburge 16 sentyabrya 1963 g.), «Protokolom № 7» (Podpisan v g. Strasburge 22 noyabrya 1984 g.)) // SPS Konsul'tant Plyus.
4. Konstitutsii RF. Prinyata vsenarodnym goloso-vaniyem 12 dekabrya 1993 g. // SPS Konsul'tant Plyus.
5. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administrativ-nykh pravonarusheniyakh ot 30 dekabrya 2001 g. № 195-FZ // SPS Konsul'tant Plyus.
6. FZ ot 31 maya 2002 g. № 62-FZ «O grazhdanstve Rossiyskoy Federatsii» // SPS Konsul'tant Plyus.
7. FZ ot 15 avgusta 1996 g. № 114-FZ «O poryadke vyyezda iz Rossiyskoy Federatsii i v"yezda v Rossiyskuyu Federatsiyu» // SPS Konsul'tant Plyus.
8. Obzor sudebnoy praktiki Verkhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii. 2016. № 2 (utverzhden Prezidiumom Verkhovnogo Suda RF 6 iyulya 2016 g.) // SPS Konsul'tant Plyus.
9. Opredeleniye sudebnoy kollegii po grazhdanskim delam Verkhovnogo Suda RF ot 12 sentyabrya 2014 g. № 22-KG14-15.
10. Resheniye ot 20 marta 2017 g. Federal'nogo suda Sovetskogo rayona g. Makhachkaly RD po delu № 2a-1204/17.
10. Resheniye Zheleznodorozhnogo rayonnogo suda g. Ulan-Ude ot 13 marta 2017 g. № 2v-1067/2017.
