CC BY
13
УДК 316
Шевченко Андрей Иванович
докторант кафедры философии и социологии
Краснодарского университета МВД России
milena. [email protected]
Shevchenko Andrei Ivanovich
doctoral candidate of chair of philosophy and sociology
of the Ministry of internal affairs Krasnodar university of Russia
milena. [email protected]
К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВНЫХ ПОХОДАХ К СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ В ОТНОШЕНИИ ТРУДОВОЙ ЗАНЯТОСТИ ЛЮДЕЙ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ
TO THE QUESTION OF THE MAIN CAMPAIGNS TO SOCIAL POLICY CONCERNING LABOUR EMPLOYMENT OF PEOPLE WITH
LIMITED OPPORTUNITIES
Аннотация: в статье говорится об основных подходах к социальной политике в отношении трудовой занятости людей с ограниченными возможностями. Основой различных моделей социальной политики являются различные схемы распределения, которые, в свою очередь, определяются различными исходными критериями и представлениями о социальной справедливости.
Формирование современной социальной политики невозможно без достижения определенного баланса между принципами гуманности и экономической эффективности, без использования взаимодополняющих социальных и экономических показателей.
Ключевые слова: политика, баланс, социальная политика, трудовая занятость, ограниченные возможности.
Summary: in article to be spoken about the main approaches to social policy concerning labor employment of people with limited opportunities. Basis of various models of social policy are various schemes of distribution which, in turn, are defined by various initial criteria and ideas of social justice.
Formation of modern social policy is impossible without achievement of a certain balance between the principles of humanity and economic efficiency, without use of complementary social and economic indicators.
Keywords: policy, balance, social policy, labor employment, limited opportunities.
Правильно выстроенная социальная политика по отношению к людям с ограниченными возможностями позволяет достичь не только гуманистического, но и экономического эффекта, а, значит, является не столько затратной, сколько «выгодной» для государства формой
инвестирования общественных ресурсов. В разных странах используются разные подходы, основанные на политико-идеологических доктринах, выработанных по отношению к инвалидам.
Как известно, структура, принципы организации, механизмы функционирования социальной сферы в решающей степени определяются характером социальной политики, проводимой государством. Социальная политика в узком смысле есть не что иное, как перераспределение (на основе действующего законодательства) финансовых ресурсов между различными социальными группами населения, отраслями экономики с использованием механизмов государственной налоговой и бюджетной системы.
В современном обществе социальная политика по отношению к людям с ограниченными возможностями должна выполнять следующие основные две функции: а) стабилизационная функция, которая способствует улучшению социального положения данной категории населения (повышение занятости и доходов); б) интеграционная функция, которая обеспечивает включение инвалидов в общественную жизнь, а, следовательно, единство общества на принципах социального партнерства и социальной справедливости.
Отметим, что построенная на таких принципах социальная политика по отношению к людям с ограниченными возможностями создает благоприятные условия для устойчивого развития экономики страны, увеличения спроса населения на товары и услуги, расширения налоговой базы, увеличения объема средств, направляемых на социальные нужды и развитие социальной сферы, и, в конечном счете, обеспечивает социально-политическую стабильность в обществе. То есть, необходимо превратить данную категорию населения в полноправных участников социальной и экономической жизни - в полноценных налогоплательщиков.
Расширение доступа людей с ограниченными возможностями к образованию и трудоустройству имеет огромный экономический эффект, поскольку их человеческий капитал преобразуется в источник будущего экономического роста государства, снижаются расходы путем улучшения возможностей их трудоустройства. Ограничения в доступе к занятости выступают основной причиной бедности находящихся в трудоспособном возрасте инвалидов.
Проблема активности социальной политики и ее взаимодействия с экономической политикой имеет принципиальное значение и с точки зрения ближайших и отдаленных перспектив нашего общества, системы ценностей, норм морали. С учетом этого еще более очевидна важность той системы социальных приоритетов, из которой исходит социальная политика. По своей природе социальная политика (как в узком, так и в широком смысле) производна, ибо ее характер определяется за пределами социальной сферы. Она является конкретным воплощением определенной политической и идеологической доктрины и формируется той экономической моделью, которая утверждается в обществе.
Поскольку экономические модели различны, как и соответствующие идеологические и политические доктрины, различны и модели социальной политики. Каждое общество формирует свое отношение к людям с инвалидностью, и, в зависимости от этого отношения, от того, какое место оно отводит им в социальной и экономической жизни, государство выстраивает социальную политику в отношении данной категории населения.
В современной литературе используются несколько типологий социальной политики - в зависимости от параметров сравнения. Наиболее популярна классификация моделей социальной политики, разработанная Г. Эспинг-Андерсоном, в которой выделяются либеральная, консервативная и социал-демократическая модели.
Либеральная модель основана на доминировании рыночных механизмов. Социальная помощь оказывается в рамках определенных минимальных социальных потребностей по остаточному принципу бедным и малообеспеченным слоям населения, не способным самостоятельно добыть средства существования. Таким образом, государство несет хоть и ограниченную, но, тем не менее, всеобщую ответственность за социальное обеспечение всех граждан, которые оказываются неспособны к эффективному самостоятельному экономическому существованию. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США. По отношению к людям с ограниченными возможностями здесь, в основном, развиваются антидискриминационные меры, направленные на создание инвалидам равных условий и прав с другими гражданами. У работодателей нет обязательств по трудоустройству инвалидов. Но существует запрет дискриминировать людей с ограниченными возможностями при приеме на работу и дальнейших трудовых отношениях. Также нельзя создавать дополнительные требования к вакансии, которые сознательно ущемляют возможности инвалидов по сравнению с другими гражданами, если только это не является необходимым компонентом служебных обязанностей (например, наличие водительских прав или умение быстро передвигаться по городу на общественном транспорте). Ну и, конечно, при проведении собеседования должны обеспечиваться равные возможности для доступа ко всем материалам и элементам общения с работодателем (приглашение сурдопереводчика, перевод материалов на язык Брайля и т.д.).
В целом, такие меры, как антидискриминационное законодательство в отношении инвалидов, доказали свою эффективность. Но необходимо учитывать, что эти меры могут действовать только в условиях развитой правовой и судебной системы, когда соответствующие государственные, общественные структуры и граждане имеют возможность контролировать выполнение законов. В случае нарушения законов должна быть возможность обжаловать сложившиеся спорные ситуации в административном (в специально созданных комиссиях) и судебном порядке.
Консервативная модель, действующая в центральных европейских государствах, построена на взаимных страховых обязательствах между работодателями и наемными работниками (так называемыми социальными партнерами), и на принципе трудового участия, когда труд определяет последующее социальное обеспечение. При невысокой степени налогового перераспределения в рамках этой модели в сложном положении оказываются те слои населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты и поэтому не имеют страховок. Эти слои могут рассчитывать на поддержку местных властей и частных благотворительных организаций. Страной, где максимально реализованы принципы консервативной модели, является Германия, которая первой в мире ввела систему страхования. В отношении трудовой занятости людей с ограниченными возможностями используются в основном методы квотирования рабочих мест. На работодателей государство законодательным путем накладывает обязательства по использованию в определенном процентном соотношении сотрудников из числа инвалидов. За ними закрепляется определенное количество рабочих мест в компании, а в случае невыполнения работодателем условий приема на работу сотрудников с инвалидностью на него накладываются установленные законом санкции. Система квотирования рабочих мест имеет весьма длинную историю. Еще к концу 1923 года Австрия, Германия, Италия, Польша и Франция приняли систему квотирования, при которой работодатели были обязаны принимать на работу инвалидов - ветеранов войны. После Второй мировой войны система квотирования была введена и во многих других европейских странах, главным образом по причине высокой безработицы среди инвалидов, а также недейственности подхода, основанного на доброй воле работодателей в отношении приема на работу людей с ограниченными возможностями.
Во многих странах государство стимулирует работодателей принимать на работу людей с тяжелыми формами инвалидности. К примеру, беря на работу человека, пользующегося инвалидной коляской, работодатель заполняет не одно, а два или даже три места в счет установленной квоты. Подобное стимулирование применяется и при приеме на работу инвалидов, не имеющих опыта работы.
В ряде стран работодатель может «обменять» обязательство нанять определенное число людей с инвалидностью на обязательство уплатить определенную сумму в специальный фонд, средства которого будут расходоваться на содействие занятости людей с ограниченными возможностями (quota-levy system). Подобные правила установлены, например, в Австрии, Венгрии, Германии, Польше, Румынии, Словакии, Франции, Чехии, Японии и некоторых других государтсвах. Наконец, есть страны, установившие санкции работодателям за увольнение людей с инвалидностью, нанятых по программе льгот (Германия).
В большинстве стран с консервативной моделью социальной политики существуют специализированные рабочие места для инвалидов. Программы создания специализированных рабочих мест могут быть двух типов: к
первому типу относятся переходные программы содействия занятости, которые предусматривают проведение переподготовки и повышения профессиональной квалификации лиц с ограниченными возможностями здоровья на специально созданных рабочих местах - с расчетом на то, что это позволит им получить конкурентоспособные профессиональные навыки. Ко второму типу относятся расширенные программы содействия занятости, которые носят долгосрочный характер и направлены на создание постоянных рабочих мест для инвалидов на базе специализированных предприятий.
К специализированным предприятиям относят предприятия и кооперативы, использующие исключительно труд людей с ограниченными возможностями, как правило, государственные по форме собственности, создание которых инициируется государством, а не самими инвалидами.
Такие предприятия расцениваются не как предпочтительное место работы для человека с ограниченными возможностями, а как «запасной вариант» трудоустройства, когда не удается найти место работы на общих для всех условиях, или как компонент подготовки инвалидов к дальнейшему трудоустройству на открытом рынке труда. На них, в основном, используют труд имеющих серьезные нарушения людей, для которых физически невозможно или чрезвычайно затруднительно создать необходимые условия труда на обычном предприятии.
Социал-демократическая модель действует в скандинавских странах Европы. Здесь главным принципом социального обеспечения является универсализм: все граждане, независимо от степени нужды и трудового вклада, имеют право на социальное обеспечение, гарантированное, главным образом, государством (бюджетом). Люди с ограниченными возможностями здесь пользуются весьма серьезной государственной поддержкой, а работодателей заинтересовывают брать сотрудников-инвалидов тем, что государство само оплачивает значительную часть их заработной платы (предоставление работодателям субсидии для компенсации разницы в производительности труда или доплаты к зарплате работникам-инвалидам для компенсации их более низких заработков).
Государственные субсидии предприятиям, как правило, предоставляются только тогда, когда человек с ограниченными возможностями гарантированно получает такую же заработную плату, как и работник не инвалид в аналогичной должности, и имеет долгосрочный трудовой контракт. В основном субсидии предоставляются на оборудование рабочего места для человека с инвалидностью, приобретение специализированного оборудования и т.д. В некоторых скандинавских странах работодатели получают льготы по взносам в фонды социального страхования со средств, выплачиваемых в качестве заработной платы сотрудникам-инвалидам. Кроме того, в этих странах в ряду основных мер по трудоустройству граждан с ограниченными возможностями выступает создание специализированных мастерских, где люди с серьезными ограничениями имеют возможность трудиться и приобретать профессиональный опыт. Надо учесть, что данные мастерские выступают в
роли именно учебных предприятий для людей с инвалидностью, после которых их стараются устроить на открытом рынке труда
Приведенные выше примеры структур социальной политики весьма условны, так как любая страна использует разные методы, присущие различным моделям с тем или иным уклоном. Если взять во внимание только социальную политику в отношении людей с ограниченными возможностями, то и здесь нельзя выделить сугубо «чистые модели». Например, в Германии принят закон о запрете дискриминации в сфере занятости в отношении людей с серьезными нарушениями здоровья, а в Великобритании действует система квотирования рабочих мест. Или в Соединенных Штатах Америки развиваются учебные мастерские для инвалидов, как и в странах с социал-демократической или консервативной моделями социальной политики. Опыт реализации в развитых странах социальной политики и политики занятости в отношении лиц с ограниченными возможностями показывает, что более эффективным является совмещение нескольких направлений. Это позволяет компенсировать определенные недостатки каждого направления и усилить достоинства, тем самым повысив совокупный эффект политики по интеграции инвалидов в открытый рынок труда. Но при этом любая страна все равно вынуждена сделать определенный выбор в пользу тех или иных механизмов, что зависит от отношения в обществе к данной категории населения. В той же Германии система антидискриминационных законов не является основополагающей в структуре социальной интеграции инвалидов (и ее действие непосредственно не охватывает частный сектор), а в Великобритании обязанности по квотированию рабочих мест существуют при отсутствии действенных штрафных санкций.
Или в скандинавских странах, в отличие от США, учебные мастерские для инвалидов имеют прямую государственную финансовую поддержку и выступают основным средством реабилитации и трудоустройства людей с инвалидностью. Но, в целом, основной акцент в ведущих странах мира перенесен на интеграцию людей с ограниченными возможностями в открытый рынок труда, хотя специализированные формы занятости продолжают существовать. Как упоминалось, применение тех или иных моделей и методов социальной работы с инвалидами основывается на отношении общества к данной проблеме и отношении к возможностям людей с ограниченными возможностями в трудовой сфере.
Надо учесть, что, несмотря на широкое разнообразие систем квотирования и связанных с ними требований, в результате исследования, проведенного Европейской комиссией, не были выявлены конкретные примеры того, как применение систем квотирования приводило бы к достижению поставленных целей. Поэтому страны с либеральной и социал-демократической моделями экономики и не стали вводить системы квотирования вообще или, как в примере с Великобританией, ограничились в большей степени декларативностью. Вместо этого было принято решение сосредоточиться на совершенствовании системы профессионально-технического обучения и профессиональной реабилитации, а также на
стимулировании работодателей к добровольным действиям. В связи с этим все большее число государств в мире, при активном лоббировании со стороны инвалидов и их объединений, встают на путь разработки антидискриминационного законодательства.
Такой поворот к антидискриминационному законодательству стал поистине революционным событием в сфере занятости людей с ограниченными возможностями. Подобно системам квотирования и другим схемам, финансируемым государством, антидискриминационное законодательство основывается на том тезисе, что для привлечения инвалидов на рынок труда необходимы специальные меры. Однако, в отличие от систем квотирования, антидискриминационное законодательство исходит из того, что люди с ограниченными возможностями в состоянии конкурировать за рабочие места, основываясь на личных профессиональных качествах, при условии, что они не будут подвергаться дискриминации по признаку инвалидности. Система антидискриминационного законодательства может реализовываться через принятие специальных законов (англосаксонский путь) или путем включения специальных норм в отношении людей с инвалидностью в состав более общего антидискриминационного законодательства (европейский континентальный). Очевидно, что первый путь характерен для стран с либеральной моделью социальной политики, а второй - с консервативной моделью. Обусловлено это тем, что для стран с либеральной моделью антидискриминационное законодательство является основой их работы с инвалидами, а для вторых всего - лишь одним из вспомогательных моментов в системе квотирования рабочих мест для людей с инвалидностью.
Отметим также, что в странах с либеральной и социал-демократическими моделями экономики и социальной политики развивается система инклюзивного (включенного) образования детей с инвалидностью, а в странах с консервативной моделью - сегрегированное (специализированное). Это опять-таки подчеркивает, что основой для политики в отношении граждан с ограниченными возможностями является отношение к данной категории населения со стороны государства и остальной части общества. А подобные аспекты наиболее прогрессивны именно в странах с либеральной моделью, где люди с инвалидностью рассматриваются как полноправные и полноценные участники всех социальных отношений. Государство в странах с либеральной моделью сосредоточивает свои усилия не на введении дополнительных обязательств для работодателей, а на создании условий, при которых люди с инвалидностью смогут именно так себя позиционировать на рынке труда.
Основой различных моделей социальной политики являются различные схемы распределения, которые, в свою очередь, определяются различными исходными критериями и представлениями о социальной справедливости.
Формирование современной социальной политики невозможно без достижения определенного баланса между принципами гуманности и
экономической эффективности, без использования взаимодополняющих социальных и экономических показателей.
Современные подходы к анализу и оценке социальной политики предусматривают использование метода сравнения «социальных затрат и социальных выгод», то есть комплексный подход к оценке социального и экономического эффектов.
Литература:
1. Ромм М.В. Изучение социальной адаптации личности: полипарадигмальный подход. //Личность. Культура. Общество., 2004, вып.4.
2. Сидоров И.Т. Структура жизненного пространства индивида // Теория и история. 2005. - №2.
3. Ярская-Смирнова Е.Р. Социальная работа с инвалидами СПб.: Питер, 2005. С. 20.
4. Константинова Л. В. Социальная политика: штрих к социальной концепции //Социс. 2005. -№2.
5. Тарасенко, Е.А. Социальная политика в области инвалидности: кросс-культурный анализ и поиск оптимальной концепции для России // Журнал исследований социальной политики. 2004. - Т.2, №1.
6. Холостова, Е.И., Дементьева, Н.Ф. Социальная реабилитация.- М, Дашков и Ко, - 2003. С. 40.
Literature:
1 . Romm M. V. Studying of social adaptation of the personality: poliparadigmalny approach. // Personality. Culture. Society. 2004, вып. 4.
2 . Sidorov I.T. Structure of vital space of the individual//Theory and history. 2005 . - No. 2.
3 . Yarskaya-Smirnova E.R. Social work with disabled people of SPb. : St. Petersburg, 2005.
4 . Konstantinova L. V. Social policy: stroke to the social concept//Sotsis. 2005 . -№2.
5 . Tarasenko, E.A.Sotsialnaya policy in the field of disability: the cross-cultural analysis and search of the optimum concept for Russia//the Magazine of researches of social policy. 2004 . - T.2, No. 1.
6 . Holostova, E.I. Dementyev, N F. Social rehabilitation. - M, Dashkov and To, - 2003.
