CC BY
344
- постановление (распоряжение) о подразделении по управлению бюджетными рисками, включающее должностные инструкции.
Наиболее сложным процессом представляется разработка региональных стандартов по управлению бюджетными рисками субъектов Российской Федерации в силу отсутствия подобных федеральных стандартов.
На наш взгляд, региональные стандарты управления бюджетными рисками должны содержать следующие направления:
1) подходы к идентификации бюджетных рисков исходя из социально-экономических и географических особенностей территории;
2) методы оценки бюджетных рисков;
3) приемы и методы минимизации бюджетных рисков, включая систему превентивных мероприятий;
4) распределение зон ответственности за минимизацию бюджетных рисков между участниками субъекта управления;
5) меры текущего мониторинга и контроля за управлением бюджетными рисками, основанные на системе оперативных данных.
При этом региональные стандарты управления бюджетными рисками субъектов Российской Федерации должны быть связаны с целями и функциями управления общественными финансами региона в целом.
Что касается практической стороны вопроса, то системный подход к управлению бюджетными рисками субъектов Российской Федерации в силу его целостности и более сильной по сравнению с фрагментарным управлением бюджетными рисками организацией повышает эффективность процесса управления бюджетными рисками субъектов Российской Федерации, а значит, обеспечивает устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации, что и является главной целью управления бюджетными рисками.
В заключение следует заметить, что предложенные меры способствуют развитию управления бюджетными рисками субъектов Российской Федерации, его интеграции в бюджетный процесс, повышению устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, что в итоге определяет качество и уровень жизни населения региона и страны.
1. Горохова Д.В. История становления и современный взгляд на управление бюджетными рисками субъектов Российской Федерации // РИСК. 2012. № 3.
2. Дорждеев А.В. Институциональные аспекты управления региональным долгом. Волгоград: Издатель, 2008.
3. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне: учеб. пособие / под ред. А.М. Лаврова. М.: ДиПЛит, 2008. Т. 4.
удк 336.22 Юрий Владимирович Лапин,
# аспирант кафедры финансов,
[email protected] СГСЭУ
К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНЫХ ИНСТРУМЕНТАХ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
Отсутствие четкого определения инструментов налоговой политики и их реального состава негативно сказывается на эффективности проведения государством налоговой политики. На основе анализа научной литературы и различных точек зрения на понятие «инструменты налоговой политики» автор приходит к выводу, что эффективными следует считать конкретные виды налогов, налоговые ставки, налоговые льготы и санкции, а также налоговую базу и процедуру налогового администрирования. В статье подробно рассмотрен каждый из терминов, описаны положительные и отрицательные стороны применения того или иного инструмента налоговой политики.
Ключевые слова: инструменты эффективной налоговой политики, налоги, налоговая база, налоговое администрирование, налоговая ставка, налоговая льгота, налоговая санкция.
Yu.V. Lapin
EFFECTIVE TOOLS OF TAX POLICY
The paper shows that the absence of a clear definition of fiscal policy tools and their content has a negative impact on the efficiency of state tax policy. Based on the analysis of the academic papers and various interpretations of the concept of "tools of tax policy" the author concludes that only specific types of taxes, tax rates, tax incentives and penalties as well as tax base and tax administration procedures should be considered efficient. The paper discusses in detail each of the terms that describe the positive and negative aspects of each instrument of fiscal policy.
Keywords: tools of effective tax policy, tax, tax base, tax administration, tax rate, tax relief, tax penalty.
Реализация как текущих, так и перспективных целей налоговой политики зависит от способности государства определять и эффективно использовать налоговые инструменты. В настоящее время широко применяется понятие «инструменты налоговой политики», но пока не сложилось однозначного понимания этого термина, состава этих инструментов, включая те, которые способны
дать наибольший положительный эффект в период осуществления налоговой политики. Поэтому рассмотрение именно этих вопросов является крайне важным для теории и практики налогообложения.
Существуют различные взгляды на состав инструментов налоговой политики. Так, например, Е.Ю. Жидкова и П.В. Акинин к инструментам налоговой политики
предлагают отнести налоговую ставку, льготы и санкции [1, с. 76 - 79]. Т.Ф. Юткина, соглашаясь с мнением Е.Ю. Жидковой и П.В. Акинина, считает необходимым описать всю совокупность налоговых инструментов через систему налоговых льгот и налоговых санкций [4, с. 85]. Таким образом, предлагается налоговую ставку не признавать самостоятельным элементом налоговой политики. В. Г. Пансков к инструментам налоговой политики причисляет налоговую ставку, налоговую льготу, налоговые санкции, налоговую базу и некоторые другие [3, с. 55] (но, что следует понимать под так называемыми «другими» инструментами налоговой политики, автор не уточняет). М.В. Романовский и О.В. Врублевская дополняют состав инструментов налоговой политики конкретными видами налогов и их элементам, субъектами, сроками уплаты [2].
На наш взгляд, представленные подходы не дают четкого определения инструментов налоговой политики и их реального состава, что, в свою очередь, негативно сказывается на эффективности проведения налоговой политики.
Определение конкретных видов налогов как одного из основных инструментов налоговой политики основывается на том, что именно установление налога как обязательного платежа является основой функционирования любого государства. Этот вывод сегодня является неоспоримым. Он доказан учеными и зафиксирован в Налоговом кодексе РФ. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, который взимается с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств для обеспечения финансовыми средствами деятельности всех субъектов Федерации. И, следовательно, от налоговых поступлений зависит наполняемость дохода консолидированного бюджета РФ. Исходя из официальных данных, доля налоговых поступлений в совокупных доходах государства в течение 2009 - 2011 гг. составила от 67,5% до 70,8% (таблица).
Консолидированный бюджет РФ в 2009 - 2011 гг., млрд руб.
Виды доходов 2009 2010 2011
ВСЕГО 16003,9 13599,7 16031,9
Налоговые доходы: 10812,6 9454,5 11345,1
- налог на прибыль организаций 2513,2 1264,6 1774,6
- налог на доходы физических лиц 1666,3 1665,8 1790,5
- налоги и взносы на социальные нужды, страховые взносы 2113,2 2300,5 2477,1
- налог на добавленную стоимость 2132,5 2050,3 2498,6
- акцизы 350,0 347,2 471,5
- налоги, сборы за пользование природными ресурсами 1742,6 1080,9 1440,8
Неналоговые доходы: 4315,8 3619,0 4145,2
- доходы от внешнеэкономической деятельности 3584,9 2683,3 3227,7
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 439,5 653,9 679,7
Сост. автором по: Российский статистический ежегодник. 2011. М.: Статистика России, 2011.
Распределение поступающих доходов от налогов между бюджетами разных уровней осуществляется в рамках бюджетного законодательства. Одной из серьезных проблем бюджетного федерализма в России является неустойчивость распределения доходов по каждому из регулируемых налогов.
Наряду с конкретными видами налогов эффективным инструментом налоговой политики является также и налоговая ставка, которая одновременно выступает как элемент налогообложения и как важнейший инструмент налоговой политики, при помощи которого можно регулировать экономические отношения, возникающие между государством и налогоплательщиками. Под налоговой ставкой следует понимать величину налога в расчете на единицу налогообложения, подлежащую уплате в виде налога. Значимость налоговой ставки как элемента налогообложения связана с тем, что в случае ее отсутствия в налоговом законодательстве невозможно признавать правовым факт определения обязательства для плательщика по уплате налога. При существовании таких условий плательщик не имеет возможности выполнить свои налоговые обязательства перед государством, поскольку отсутствие или нечеткое толкование этого важного элемента налогообложения по конкретному налогу или сбору не позволяет налогоплательщику рассчитать и в последующем своевременно перечислить сумму налога или сбора в бюджет. Кроме того, в данном случае налог будет являться неустановленным, так как не определен один из элементов налогообложения, и, следовательно, обязанность по его уплате будет незаконна. Это подтверждается действующей формулировкой ст. 17 Налогового кодекса РФ, где четко прописано, что налог считается установленным в том случае, если определены налогоплательщики и элементы налогообложения, к которым следует отнести налоговую ставку, объект налогообложения, налоговую базу, налоговый период, порядок исчисления и сроки уплаты налога.
Значимость налоговой ставки как основного инструмента налоговой политики обосновал известный экономист Дж.М. Кейнс, который считал, что основным инструментом регулирования экономики является уровень процентной ставки. Именно посредством активного использования налоговой ставки в качестве инструмента для достижения справедливого распределения доходов можно повлиять на увеличение склонности к потреблению. Различают твердые и процентные налоговые ставки. Так, твердые налоговые ставки устанавливаются в абсолютном размере на объект налогообложения независимо от полученного плательщиком размера дохода . Но данная особенность по применению подобных налоговых ставок может отрицательно сказаться на финансовом состоянии налогоплательщиков. Ведь в этом случае не учитывается основной фактор
- наличие достаточных средств у налогоплательщика для исполнения налоговых обязательств. Следовательно, размер твердой налоговой ставки должен быть экономически соизмерим со спросом и предложением. Особенно негативные последствия будет иметь применение твердых ставок в период экономического спада. Твердые налоговые ставки целесообразно активно использовать для налогообложения отдельных акцизных
товаров (спирт, алкогольная продукция, бензин и т.д.), транспортных средств в рамках транспортного налога, объектов животного мира, объектов водных биологических ресурсов и др.
Процентные налоговые ставки устанавливаются в виде процента от объекта налогообложения, который должен иметь только стоимостную оценку. Данное условие является основополагающим при применении процентных, или, как их еще называют, адвалорных, налоговых ставок. В налоговой теории процентные налоговые ставки классифицируют на пропорциональные, прогрессивные и регрессивные. В настоящее время установление конкретных размеров налоговых ставок в России декларируется Налоговым кодексом РФ.
Другим важным инструментом реализации налоговой политики являются налоговые льготы, которые, как и налоговая ставка, признаются элементом налогообложения. Четкое определение налоговых льгот приведено в ст. 56 НК РФ. Но действующим налоговым законодательством в настоящее время, к сожалению, не раскрывается полный состав налоговых льгот. Кроме того, формы и способы предоставления льгот в любом государстве постоянно развиваются. Активное использование различных форм налоговых льгот способствует развитию малых предприятий, привлечению иностранного и российского капитала в научно-технические разработки, экологические проекты, выпуску конкурентоспособной продукции и другим приоритетным направлениям. Таким образом, налоговые льготы - это инструмент налоговой политики, использование которого позволяет активизировать деятельность организаций и физических лиц в направлении, выгодном государству.
Не менее важным инструментом налоговой политики являются налоговые санкции, при помощи которых обеспечивается выполнение всеми налогоплательщиками налоговых обязательств, установленных в соответствии с требованиями Налогового кодекса РФ, и использование налогоплательщиком более эффективных форм хозяйствования [3, с. 59]. Однако, на наш взгляд, данная сентенция недостаточно точна и убедительна: ведь понятно, каким образом и при помощи какого механизма налоговая санкция поможет заставить организацию изменить форму хозяйствования. Более справедливо предположить, что налоговая санкция может способствовать совершенствованию системы бухгалтерского и налогового учета, подбору и повышению квалификации специалистов, ответственных за организацию и осуществление расчетов предприятия с бюджетом по налогам и сборам.
В настоящее время еще не сформировалось однозначного мнения в отношении категории «налоговые санкции». Неоднозначное понимание этого термина в первую очередь связано с попыткой истолковывать налоговые санкции не только в рамках налогового законодательства, но и в связи с административными правонарушениями и нарушениями норм природопользования. Для более корректного определения термина «налоговые санкции» предлагается учитывать и такую категорию, как субъект налогового правонарушения. Субъектами налогового правонарушения могут быть и налого-
плательщик, и налоговый агент. Исходя из вышеизложенного, под налоговыми санкциями следует понимать денежное взыскание, налагаемое на налогоплательщика или налогового агента за нарушение норм налогового законодательства в виде штрафов и пени.
По мнению автора, инструментом налоговой политики государства, кроме конкретных видов налогов, налоговой ставки, налоговых льгот и налоговых санкций, должна быть и налоговая база. Ведь налоговая база признается одним из элементов налогообложения и характеризуется как стоимостная, количественная или физическая характеристика объекта налогообложения. Налоговая база необходима именно для исчисления налога, поскольку если определен объект налогообложения, то в отношении этого объекта будет рассчитана и налоговая база. Налоговая база как инструмент налоговой политики государства способна как создавать дополнительные стимулы, так и, наоборот, ограничивать расширение производства, инвестиционные проекты, рост или снижение экономического развития. На формирование налоговой базы существенное влияние оказывают и доходы, и расходы, которые учитываются для целей налогообложения прибыли организации.
Процедуру налогового администрирования, оказывающую существенное влияние на обеспечение эффективности функционирования как налоговой системы, так и налоговой политики, также следует отнести к инструментам налоговой политики. На современном этапе развития процесс совершенствования налогового администрирования в основном направлен на достижение двух важнейших целей - минимизации издержек налогового администрирования и максимизации налоговых поступлений. Вопросы оптимизации налогового администрирования всегда были актуальны в России. Но в настоящее время система налогового администрирования имеет много недостатков, которые оказывают негативное воздействие на ее эффективность. Для улучшения сложившейся ситуации налоговые органы должны внедрять в практику инструменты и передовые технологии, позволяющие эффективно бороться с уклонением от уплаты налогов, обеспечивая наполняемость налоговыми доходами бюджетов всех уровней.
Подводя итог, следует сказать, что в настоящее время к эффективным инструментам государственной налоговой политики относятся конкретные виды налогов, налоговая база, налоговые ставки, налоговые льготы и санкции, а также процедура налогового администрирования, непосредственно связанные с обеспечением эффективности функционирования налоговой системы.
1. Налоги и налогообложение / П.В. Акинин, Е.Ю. Жидкова. М.: ЭКСМО, 2008.
2. Налоги и налогообложение / под ред М.В. Романовского. СПб.: Питер, 2001.
3. Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации: учебник для вузов. М.: МЦФЭР, 2006.
4. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М.: ИНФРА-М, 2002.
