CC BY
630
шение районного Собрания Ершовского муниципального района от 3 августа 2006 г. № 7-66 «Об утверждении районной программы реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье — гражданам России" на территории Ершовского муниципального района Саратовской области на 2007-2010 годы». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
44 См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е., Чеснокова М.Д. Указ. соч.
Д.А. Смирнов, А.Ю. Соколов
К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫХ МЕРАХ
В данной статье раскрывается правовая природа административно-предупредительных мер принуждения. Проводится исследование системы и классификации указанных мер.
Ключевые слова: административное принуждение, меры принуждения, основания применения, реализация, ответственность.
D.A. Smirnov, A.Yu. Sokolov
TO A QUESTION ABOUT
THE ADMINISTRATIVE-PREVENTIVE MEASURES
In this article lawful nature of the administrative- preventive measures of coercion is revealed. The authors is conducted a study of system and classification of the measures indicated.
Key words: the administrative coercion, the measure of the coercion, the base of the application, the realization, the responsibility.
Административно-предупредительные меры, составляя самостоятельную группу мер административного принуждения, широко применяются в управленческой сфере. Возможность их реализации закреплена значительным числом нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области обеспечения порядка и безопасности.
Применение административно-предупредительных мер не является карой. Исходя из своего наименования, данные предупредительные меры призваны «предупредить, предварить, упредить»1. Рассматриваемые меры административного принуждения применяются в целях предостережения физических и юридических лиц от совершения неправомерных поступков, предупреждения правонарушений или устранения возможных вредных последствий, вызванных обстоятельствами, угрожающими безопасности личности, общества, государства к лицам, не нарушившим правовых предписаний. Наступление этих обстоятельств может быть обусловлено как объективными (стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, аварии и др.), так и субъективными (попытки насильственного изменения конституционного строя, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и т. д.) факторами.
Наиболее распространенным основанием применения этих мер выступают юридические презумпции, т. е. реальные предположения о возможности совершения отдельным субъектом правонарушения, в отношении которого применяются указанные меры2. Кроме этого, такими основаниями могут быть: неодно-
© Смирнов Дмитрий Анатольевич, 2012
Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Соколов Александр Юрьевич, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия). 103
кратное совершение административных правонарушении; судимость лица или факт его привлечения к административной ответственности; наступление реальной опасности, угрожающей интересам государства, жизни и здоровью людей3.
В случае возникновения обстоятельств, содержащихся в норме права, уполномоченные субъекты (органы и должностные лица) без обращения за судебным подтверждением применяют их в принудительном порядке в пределах установленной компетенции независимо от волевой направленности противоположной стороны.
Выделение исследуемых мер в отдельную группу известно еще дореволюционной юридической науке4. В настоящее время мнение об обособленном существовании административно-предупредительных мер разделяется большинством ученых-административистов5. Тем не менее, в научной литературе отсутствует единство относительно их наименования. Так, отдельными авторами они называются «мерами административной профилактики»6, «мерами административно-правового ограничения»7, «принудительными мерами административного предупреждения»8.
Административно-предупредительные меры представляют собой часть административной превенции. В этой связи не все административно-предупредительные меры являются принудительными.
В правовой литературе имеет место отнесение к мерам административного принуждения различных контрольно-надзорных мер, применяемых с целью получения достоверной информации о соблюдении соответствующими субъектами установленных правил9 и общеправовых обязанностей (запретов)10. На наш взгляд, рассматриваемые меры не могут быть однозначно отнесены к мерам административного принуждения. 2 Так, применяемые в рамках различных форм контрольно-надзорной деятель-
? ности инспектирование, ревизии и другие меры не носят характера правообре-£ менения лица, поскольку направлены на реализацию первичных прав и обязан-
т о
ц ностей, составляющих содержание как компетенционного статуса органов, на-
1 деленных властными полномочиями, так и правового статуса субъектов, в отно-| шении которых эти полномочия осуществляются11. Являясь способом проверки
го
| исполнения возложенных на субъектов права юридических обязанностей, рас-
| сматриваемые меры не охватываются объемом административного принуждения.
| Установление общеправовых обязанностей, несмотря на свою профилактиче-
2 скую направленность, также не может отождествляться с административным ° принуждением, поскольку их применение не связано с непосредственным воздей-£ ствием на поведение субъекта. Реализация этих мер осуществляется вне конкрет-| ных правоотношений. Обязанность, являясь адресованной неопределенному кру-е гу лиц, первично полагается на добровольное исполнение, в то время как мера ад° министративного принуждения не оставляет принуждаемому субъекту возмож-
0
° ности выбора. И если меры административного принуждения закреплены в упол-
(Го
¿5 номочивающих нормах, то административные ограничения — это установления
1 административно-ограничивающих и административно-обязывающих норм12.
| В юридической литературе предпринимались попытки классификации пред-
упредительных мер. Так, А.Е. Луневым в зависимости от предметно-отраслевого критерия выделяются административно-медицинские (принудительное медицинское освидетельствование и лечение, запрещение въезда в страну и выезда из нее лицам, если их здоровье способно быть источником массовых заболеваний) и административно-технические, применяемые в связи с охраной безопасности экс-104 плуатации предприятий, транспортных средств, зданий и сооружений, меры13.
Л.Л. Попов и А.П. Шергин проводят разграничение по их непосредственному назначению и характеру правоограничений на: меры, направленные на предупреждение правонарушений (административный надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы и др.) и другие меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения своих обязанностей (реквизиция, принудительное освидетельствование и т. д.), выделяя в особую группу меры лечебно-профилактического характера14.
Ю.С. Рябов разграничивает административно-предупредительные меры в зависимости от двух классификационных критериев. Так, исходя из непосредственной цели применения, им выделяются меры, применяемые для предупреждения правонарушений и меры, применяемые с целью предотвращения случаев возможного нарушения общественной безопасности, а в зависимости от направленности воздействия — меры, направленные на личность субъекта и на имущество субъекта15.
В зависимости от направленности предупредительного воздействия И.И. Ве-ремеенко выделяет административно-предупредительные меры индивидуального характера (принудительный врачебный осмотр и т. д.) и административно-предупредительные меры территориального характера (реквизиция и др.)16.
По порядку возникновения оснований для применения выделяются меры, применение которых обусловлено предыдущим поведением субъекта, и меры, применяемые по основаниям, объективно от него не зависящим17.
П.И. Кононов различает среди мер административно-правового ограничения в зависимости от способа воздействия на поведение людей при обеспечении безопасности контрольно-предупредительные и оперативно-защитные18.
В зависимости от условий (обстановки) применения называются меры, реа- ш лизуемые: а) в обычных условиях государственной и общественной жизни (та- | моженный досмотр, досмотр вещей, багажа и др.); б) в условиях особого поло- а жения (оцепление (блокирование) участков местности, реквизиция имущества о и др.); в) в условиях чрезвычайного положения (эвакуация граждан из районов, о опасных для проживания); г) в условиях военного положения (реквизиция зда- С ний, сооружений, военно-транспортная обязанность и др.)19. р
В.М. Манохин выделяет меры административного принуждения, применяе- е мые в силу государственной необходимости и контрольно-предупредительные о меры20. Указанную позицию разделяет Н.М. Конин, обосновывая существование р административно-предупредительных мер, применяемых для общественных и 1 государственных нужд, в силу сложившихся особых условий и обстоятельств и о административных мер контрольно-предупредительного характера21. К
Отсутствие единства в вопросах определения границ административно- | предупредительных мер и их классификации неизбежно сказывается и на различ- 1 ном определении перечня мер данного вида. В разное время, в силу множествен- №
со
ности нормативно-правовых актов, регулирующих применение административно- 6 предупредительных мер, исследователями данной группы предлагались различ- о ные по объему перечни22. 2
Анализ российского законодательства позволяет выявить следующие меры административного принуждения, обладающие характерными для административно-предупредительных мер признаками: 1) реквизиция23; 2) проверка документов, удостоверяющих личность, а также документов на право пользования и управления транспортными средствами24; 3) доставление физических лиц в органы внутренних дел РФ (иные компетентные органы) для установления 105
личности в случае отсутствия документов, удостоверяющих их личность25; 4) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов26; 5) отбуксировка транспортных средств27; 6) использование личных или служебных транспортных средств28; 7) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества29; 8) беспрепятственное проникновение в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности30; 9) принудительная остановка транспортных средств31; 10) временное ограничение или запрещение движения транспортных средств и пешеходов32; 11) осмотр граждан, транспортных средств и грузов, личный досмотр, досмотр ручной клади, вещей, багажа, транспортных средств, жилища33; 12) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества34; 13) временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной тех-ники35; 14) временное изъятие оружия и боеприпасов, патронов к оружию, ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ, взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров36; 15) принудительная госпитализация, госпитализация в психиатрический стационар в недобровольном порядке37; 16) временное отстранение от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства38.
Отсутствие в административном законодательстве ярко выраженных критериев, позволяющих отграничить административно-предупредительные меры административного принуждения от иных административных мер, имеющих профилактическую направленность, препятствует приведению их исчерпывающего перечня. На наш взгляд, основательная разработка таких критериев является перспективным вопросом, требующим дальнейшего глубокого исследования.
1 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. III. М., 1955. С. 390.
2 См.: Бабаев В.К. Презумпции в советском праве: учебное пособие. Горький, 1974. С. 14; Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991. С. 86.
3 См.: Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры по советскому праву: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 10.
4 Так, И.Т. Тарасов выделял «превентивные меры» (см.: Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 2: Общая часть. М., 1910. С. 171), В.М. Гессен — «превентивно-принудительные (полицейские)» (см.: Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1908. С. 55), И.Е. Андреевский и Н.Н. Белявский — «предупредительные меры» (см.: Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. I. СПб., 1871; Белявский Н.Н. Полицейское право (конспект лекций). Юрьев, 1904).
5 Научной литературе известна и другая точка зрения, обосновывающая их непринудительный характер (см.: Административная ответственность (часть Общая): учебное пособие / под ред. Д.Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004. С. 10; Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. 1968. № 10; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 146-149).
6 См.: Пастушенко Е.Н. Функции административного принуждения по советскому законодательству: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1986. С. 8.
7 См.: Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 28.
8 См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 181.
9 Так, к административно-предупредительным мерам относят контроль и надзорные проверки (см., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 265), проверку соблюдения правил (см., например: Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Скляров И.А. Административное принуждение в России: учебное пособие / под ред. И.А. Склярова. Н. Новгород, 2002. С. 40-46) и др.
10 Карантин, закрытие участков границы (см., например: Веремеенко И.И. О классификации мер административного принуждения // Вестник Московского университета. Сер. 12, Право. 1970. № 4. С. 78), обязательные профилактические прививки (см., например: Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Скляров И.А. Указ. соч. С. 61) и т. д.
11 См.: Йонаш В.В. Административное пресечение в системе административного принуждения / под ред.
B.М. Манохина. Саратов, 2008. С. 30.
12 См.: Бочкарев И.Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 60.
13 См.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 94-96.
14 См.: Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973.
C. 169; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л., 1975. С. 30.
15 См.: Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры. Теоретические вопросы. Пермь, 1974. С. 56-58.
16 См.: Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 63-71.
17 См.: Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 45.
18 См.: Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. С. 146-149.
19 См.: Виноградов О.В. Административно-предупредительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 201.
20 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2009. С. 100.
21 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 155-156.
22 См.: Ардашкин В.Д. О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. С. 3637; Серегин А.В. Указ. соч. С. 45-48; Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. Киев, 1979. С. 73-77; Манохин В.М., Адушкин Ю.С, Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 71; Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 302 и др.
23 Данная мера регламентирована ст. 242 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) (Часть первая ГК РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; подп. 6 п. 2 ст. 45, ст. 51 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; ст. 270 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 18, ст. 2207; Сводным законом РСФСР от 28 марта 1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества» // Собр. узаконений РСФСР. 1927. № 38, ст. 248; ст. 8 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 28, ст. 3493; ч. 1 ст. 41 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 29, ст. 3400; ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46, ч. 2, ст. 4448; ч. 2 ст. 27.3 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17, ст. 1918.
24 См. п. 1 ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее — Закон о противодействии терроризму) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 11, ст. 1146; п. «г» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее — Закон о чрезвычайном положении) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2277; ст. 11 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее — Закон о ведомственной охране) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 16, ст. 1935; п. 20 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
25 См. п. 1 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму.
26 См. п. 2 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму.
27 См.: Там же.
28 Рассматриваемая мера предусматривается в отношении транспортных средств, принадлежащих государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций), а в исключительных случаях — транспортных средств, принадлежащих гражданам, для пресечения преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, для доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, для отбуксировки с места дорожно-транспортного происшествия поврежденных транспортных средств, для проезда к месту совершения преступления, административного правонарушения, к месту происшествия, с отстранением при необходимости от управления водителей (см. п. 37 ст. 13 Закона о полиции; п. 5 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму; ст. 11 Закона о ведомственной охране).
29 См. п. 6 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму.
30 Данная мера применяется для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях; для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления; для пресечения преступления; для установления обстоятельств несчастного случая (см. п. 11 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму; ст. 15 Закона о полиции).
31 См. п. 20 ст. 13 Закона о полиции.
32 См. п. 10 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму; п. «з» ст. 11 Закона о чрезвычайном положении; п. 20 ст. 13 Закона о полиции.
33 См. п. 12 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму; п. «з» ст. 11, п. «г» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении; пп. 16, 18, 20 ст. 13 Закона о полиции; ст. 11 Закона о ведомственной охране; ст. 32.3 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о правовом положении иностранных граждан) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.
34 См. п. «и» ст. 11 Закона о чрезвычайном положении.
35 См. п. «б» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении.
36 См. п. «д» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении; ст. 27 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (далее — Закон об оружии) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 51, ст. 5681; п. 16 ст. 13 Закона о полиции.
37 Рассматриваемая мера применяется для обследования или изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания, граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, лиц, страдающих психическим расстройством (см. абз. 1, 2 подп. 6 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650; ст. 29 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33, ст. 1913).
38 См. абз. 4 подп. 6 п. 1 ст. 51 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Н.И. Химичева, В.В. Аржанов
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена рассмотрению полномочий местного самоуправления. На основе анализа отдельных полномочий, таких как охрана общественного порядка, школьное и дошкольное образование, оказание услуг связи, делается предложение о необходимости изменить подход к разграничению полномочий. Предлагается разграничивать не полномочия, а предметы ведения.
Ключевые слова: муниципальное право, разграничение, полномочия, предметы ведения, вопросы местного значения, государственная власть, местное самоуправление.
N.I. Khimicheva, V.V. Arzhanov
ABOUT DIFFERENTIATION OF POWERS AND SUBJECTS OF CONDUCTING THE STATE AND LOCAL GOVERNMENT
The article considers the analysis of powers of local self-government organs. According to the definition of powers of local self-government organs such as battery of powers and duties which are necessary for the resolution of the issues of local character, the author gives the analysis of specific powers of federal legislature. Also the author proposes to mark off not the the powers but but the subjects of leading.
Key words: Municipal law, marking off, powers, the issues of local character, state power, local self-government organs.
Начиная с 1990-х гг., с момента становления современной модели организации местного самоуправления в России, вопрос разграничения полномочий между различными уровнями власти является неразрешенной проблемой, которой посвящено значительное количество работ Ч Вопрос разграничения полномочий обусловлен отнюдь не праздным интересом ученых. Постоянно наблюдают-
© Химичева Нина Ивановна, 2012
Доктор юридических наук, академик МАН ВШ, заслуженный работник высшей школы РФ, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Аржанов Владимир Владимирович, 2012
Преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная 108 юридическая академия).
