CC BY
234
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2018
Л.Н. СВИРИНА
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра исследований проблем государственного управления Института экономики РАН
К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕЗЕРВА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В статье рассматриваются вопросы становления и развития института «резерва управленческих кадров» на федеральном уровне, целью функционирования которого является создание подготовленного к управлению в изменяющихся условиях состава государственных служащих, обеспечение непрерывности и преемственности государственного управления. Предлагается использование механизма формирования государственного заказа на подготовку управленческих кадров с целевой ориентацией части из них в федеральный кадровый резерв. Проводится оценка новых подходов к совершенствованию организации работы с кадровым резервом.
Ключевые слова: кадровый резерв государственной службы, федеральный резерв управленческих кадров, государственный заказ на подготовку резерва кадров для государственного управления.
1БЬ: М12.
Повышение эффективности государственного управления является одной из приоритетных задач современной России. Ее решение потребует формирования высокопрофессиональных управляющих команд, в первую очередь из числа лиц, входящих в резерв управленческих кадров. Важным элементом в механизме отбора, подготовки и рационального использования управленческих кадров выступает институт кадрового резерва. Главная задача создания кадрового резерва заключается в том, чтобы выявить наиболее перспективных специалистов, обладающих качествами, которые более всего необходимы для данной профессиональной деятельности.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.08.2008 N 1252 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров»1 в России запущена Программа формирования резерва управленче-
1 Указ Президента Российской Федерации от 25.08.2008 №1252. www.garant.ru/ рго^^5/1ро/рптеМос/93778.
ских кадров. То есть в масштабах страны в целом, и отдельного субъекта Российской Федерации в частности, появляется институт «резерва управленческих кадров». Причем этот институт направлен на кадровое обеспечение не только государственного и муниципального управления, но и на развитие профессионального управления бизнесом в его самом широком смысле. В Российской Федерации установлена многоуровневая система формирования кадрового резерва на гражданской службе с выделением следующих видов кадровых резервов: президентский резерв управленческих кадров, федеральный кадровый резерв; кадровый резерв федерального государственного органа; кадровый резерв субъекта Российской Федерации; кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации.
Работа по формированию резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации, осуществляется во исполнение Перечня поручений Президента Российской Федерации от 1 августа 2008 г. № Пр-15732. Право рекомендовать кандидатов в президентский резерв было предоставлено должностным лицам Администрации Президента, членам Правительства, руководителям иных федеральных государственных органов и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации.
В обновленный (10 января 2018 г.) и одобренный В. Путиным состав Президентского резерва управленческих кадров вошли 143 человека - представители федеральных и региональных государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций. На основе федерального кадрового резерва, кадрового резерва субъектов Российской Федерации, кадрового резерва федеральных государственных органов и кадрового резерва государственных органов субъектов Российской Федерации федеральным государственным органом по управлению государственной службой формируется Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Более пристальное внимание в настоящей статье уделяется анализу становления института федерального кадрового резерва.
Федеральный резерв управленческих кадров
Федеральный резерв управленческих кадров состоит из трех уровней: высший уровень резерва — руководящий состав государственных органов федерального и регионального уровней, а также государственных корпораций и организаций; базовый уровень резерва — руководители
2 Общая концепция формирования и использования резервов управленческих кадров в Российской Федерации. gossluzhba.gov.ru/Rezerv.
среднего уровня государственных органов федерального и регионального уровней, а также государственных корпораций и организаций; перспективный уровень резерва — государственные гражданские служащие, а также сотрудники государственных корпораций и организаций в возрасте до 35 лет. По состоянию на 12 июля 2017 г. количество лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров, составлял 1959 человек: 389 резервистов в высшем уровне резерва; 700 резервистов в базовом уровне резерва; 870 резервистов в перспективном уровне резерва.
В соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 1 августа 2008 г. № Пр-1573 реализуется Федеральная программа «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2018 годы)» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2010 г. № 636-р)3.
Результаты реализации Федеральной программы объединены в пять блоков: 1) создание условий профессиональной коммуникации и обмена успешным управленческим опытом между участниками Программы (показатель результативности - количество очных и дистанционных коммуникационные мероприятий); 2) создание условий для отработки на практике полученных знаний и навыков (показатель результативности - количество зарубежных стажировок); 3) повышение уровня навыков и знаний участников программы в сфере управления (показатель результативности - не менее 10% прироста управленческих знаний у участников программы); 4) внедрение современных методов обучения (показатель результативности - количество сквозных проектных работ, объем индивидуального консультирования, использование информационных технологий); 5) реализация мероприятий по профессиональному развитию участников Программы в соответствии с их индивидуальными планами развития.
С точки зрения главного приоритета кадровой политики - формирования профессионально подготовленного кадрового состава -все большую актуальность приобретают аттестационные и адаптационные программы для лиц, впервые поступающих на госслужбу, стажерские программы для молодых специалистов, наставнические формы обучения. Подготовка и переподготовка федерального резерва управленческих кадров включает также обучение, организованное по модульному принципу, проектно-аналитические сессии, коммуникационные мероприятия, зарубежные стажировки, а также встречи участников программы с представителями политического и экономического сообщества. Координатором федеральной программы является Аппарат Правительства Российской Федерации, государственным заказчиком - Министерство труда и социальной защиты РФ, испол-
3 docs.cntd.ru/document/902213137.
нители реализации Программы - образовательные, научные и иные организации, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Поэтапная реализация программы для высшего резерва управленческих кадров осуществляется в РАНХ и ГС при Президенте Российской Федерации с 2010 г. В рамках реализации I этапа программы (2010-2011 гг.) на базе РАНХ и ГС состоялось обучение 20 человек пилотной группы высшего уровня резерва управленческих кадров. По итогам реализации II этапа программы (2012-2015 гг.) успешно завершили обучение участники четырех потоков лиц, включенных в резерв управленческих кадров (всего 838 человек). В рамках реализации III этапа программы (2016-2018 гг.) запланировано обучение трех потоков лиц, включенных в резерв управленческих кадров (480 человек). Кроме того, предусмотрено дополнительное участие в программе новой категории слушателей - участников отдельных мероприятий программы из числа лиц, включенных в резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации. 29 мая 2017 г. в президентской академии состоялось официальное открытие федеральной программы «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров высшего уровня (2010-2018 гг.)» для шестого потока слушате-лей4. Следует отметить тот факт, что на повышение качества подготовки резервистов высшего уровня по этой программе несомненно скажется организация процесса обучения в рамках проектной работы. Это означает, что учебные проекты слушателей должны быть ориентированы на решение конкретных актуальных задач, которые могут возникнуть перед органами исполнительной и законодательной власти.
Федеральная программа «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2015 г.)» базового и перспективного уровней резерва управленческих кадров реализуется также Московским государственным университетом им. М.В. Ломоносова при координирующей роли Аппарата Правительства Российской Федерации. Заказчиком является Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Ведущую роль в реализации программы играет факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. Программа нацелена на создание новой системы работы с резервом управленческих кадров, включающей подготовку и переподготовку, а также дальнейшее привлечение в систему государственного управления наиболее квалифицированных, инициативных и перспективных представителей резерва.
Участниками программы стали молодые сотрудники и руководители структурных подразделений федеральных и региональных орга-
4 hspa.ranepa.ru/post/news/356.
нов исполнительной власти, а также корпораций с государственным участием — всего свыше двухсот человек из более чем пятидесяти регионов России. Программа подготовки и переподготовки резерва управленческих кадров, реализуемая факультетом государственного управления МГУ, является образовательным проектом самого высокого уровня. В ней используются новейшие образовательные технологии, инновационная система лекций, проектные и тренинговые форматы, а также зарубежные стажировки в ведущих мировых центрах подготовки управленческих кадров. 14 мая 2014 г. в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова состоялось открытие обучения третьего потока федеральной программы «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2015 гг.)» базового и перспективного уровней резерва. Успех реализации программы для третьего потока во многом, на наш взгляд, предопределен возможностью использования в ходе двух предыдущих потоков опыта по реализации программы полученного. По их результатам был проведен мониторинг, который показал, что из 385 представителей резерва, завершивших обучение, уже треть получили повышение по службе5.
Механизм формирования государственного заказа
на подготовку управленческих кадров
В настоящее время в рамках реализации перспективного направления централизованной подготовки гражданских служащих федерального уровня по приоритетным направлениям через государственные задания ведущим вузам страны целесообразно, на наш взгляд, осуществлять формирование заказа на подготовку управленческих кадров с целевой ориентацией включения части из них в федеральный кадровый резерв по востребованным видам профессиональной деятельности [1, с. 32-33]. Государственный заказ представляет задание российского правительства на календарный год на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральным органам исполнительной власти, являющимся государственным заказчиком в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели. Он рассчитывается на основе прогнозируемой численности государственных служащих, которых предстоит обучить, и экономических нормативов. Численность государственных служащих указывается с распределением по должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения. Экономические нормативы для определения стоимости обучения даны по группам должностей и видам обучения государственных слу-
5 russkiymir.liveiournal.com/509537.html.
жащих. В государственном заказе содержатся сведения о численности обучаемых государственных служащих, объеме средств, необходимых для оплаты обучения, финансирования научно-методического, учебно-методического, информационно-аналитического сопровождения государственного заказа.
Механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по государственному заказу следующий. Они представляют заявки на финансирование за счет средств федерального бюджета профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Заявки должны быть сформированы в соответствии с расчетом потребности в обучении кадров на календарный год. Федеральные органы исполнительной власти размещают государственный заказ в образовательных учреждениях, которые имеют лицензию на осуществление дополнительного профессионального образования. Заявки представляются в Министерство труда и социального развития Российской Федерации, которое готовит проект государственного заказа. Затем оно вносит проект на рассмотрение Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. После рекомендации комиссии Минтруд России представляет проект государственного заказа и предложения по объемам его финансирования в Правительство Российской Федерации. Государственный заказ утверждается Правительством Российской Федерации. Средства на исполнение государственного заказа выделяет Министерство финансов Российской Федерации. После выделения средств Минтруд России возмещает федеральным органам исполнительной власти затраты на обучение государственных служащих в соответствии с договорами, которые они заключили с образовательными учреждениями. Минтруд России является также государственным заказчиком работ и услуг по научно-методическому, учебно-методическому, информационно-аналитическому сопровождению государственного заказа. Минтруд России совместно с Министерством образования Российской Федерации по согласованию с Минфином России разрабатывает и утверждает экономические нормативы для определения стоимости обучения государственных и муниципальных служащих, Значительное место в этой работе принадлежит Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих федеральных органов исполнительной власти. Она координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по подготовке и реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.
Новые подходы к формированию федерального кадрового резерва
Несмотря на то что комплексная кадровая технология «институт кадрового резерва» неоспоримо имеет преимущества по сравнению с традиционной формой «взращивания» руководящих кадров на основе института заместительства, в современных условиях необходимо не только прочное закрепление ее позиций, но и дальнейшее совершенствование подходов к организации работы с кадровым резервом. Резервы управленческих кадров в нашей стране как институт подбора и подготовки управленцев существует достаточно давно. Есть Президентский резерв, есть Федеральный резерв управленческих кадров. Во всех субъектах РФ сформированы резервы управленческих кадров регионального уровня. Однако изучение существующей практики показало, что эти виды резервов формируются по-разному. Заметна также недостаточная востребованность включенных в резервы с точки зрения назначения на должности. По мнению экспертов Президентской академии, необходимо изменить данную ситуацию, прежде всего в следующих направлениях совершенствования базовых принципов формирования резерва управленческих кадров [3]:
- использование ресурсного подход как к оценке, так и к подготовке лиц, включенных в резерв (четкое определение основных преимуществ резервиста, его личностно-профессиональных качеств, которые обеспечат прорыв и выход на новый уровень развития);
- преодоление разрозненности существующих резервов как по уровням, так и сформированных в разных регионах за счет использования единой методологии работы с резервом;
- повышение востребованности резервиста за счет правильного включения его в работу команд первых лиц.
В ближайшее время в России планируется формирование федерального кадрового резерва, в который войдут государственные гражданские служащие, а также лица, желающие поступить на госслужбу по всей России. Предполагается, что будущий реестр объединит кадровые резервы, которые формируются различными ведомствами. Соответствующий указ президента, утверждающий положение о системе формирования кадрового резерва, уже подготовлен Министерством труда. Это будет межотраслевой кадровый резерв, который объединит кадры из резервов различных федеральных ведомств и позволит находящимся в списке людям претендовать на работу в других госструктурах. Резерв будет сформирован по группам должностей и направлениям деятельности. Участие в конкурсе на попадание в кадровый резерв может принять любой желающий. Для этого необходимо будет предоставить личное заявление, анкету, копию паспорта, документы
об образовании и квалификации, а также копию трудовой книжки. При проведении конкурса комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов и результатов конкурсных процедур, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по должностям федеральной гражданской службы. Наличие сопоставимых результатов оценки позволит, на наш взгляд, более активно обмениваться лучшими управленческими кадрами между субъектами РФ и федеральными органами власти, сделает самих резервистов более мобильными и востребованными. Функционирование федерального кадрового резерва будет осуществляться с использованием информационной системы. Через указанную систему желающие также смогут подать необходимые документы для участия в конкурсе на включение в федеральный кадровый резерв.
По одному из вариантов создания единого центра по подбору кандидатов на вакантные должности гражданской службы обсуждается возможность его формирования на базе РАНХ и ГС, которая уже сейчас располагает огромной базой данных для такого сравнения. В базе несколько тысяч руководителей сферы государственного управления разного уровня. По другому варианту на высшем уровне активно обсуждается вопрос создания в России нового федерального органа, который будет отвечать за развитие системы государственной службы. Пока не определено, в какой организационно-правовой форме будет создан федеральный орган (будет ли это министерство или агентство) и кому будет подчиняться: правительству или администрации главы государства. Предполагается, что в его функции войдут вопросы по развитию системы государственной службы, подбор и создание кадрового резерва, формирование требований и обучение госслужащих и т. д. На сегодняшний день эти обязанности разделены между администрацией президента, аппаратом правительства и несколькими ведомствами. В действующем законодательстве уже есть положение о федеральном государственном органе по управлению госслужбой, но каждый раз, когда возникает необходимость этот орган определить, выходит указ президента, в котором эти функции поручаются конкретному ведомству.
Общего подхода среди российских специалистов к данной проблеме нет. По их мнению, этот вопрос всегда будет дискуссионным, потому что есть разные модели в различных странах. Например, во Франции такой специально выделенный объединенный государственный орган существует. Его учредителем выступает государство и профсоюз государственных служащих. Он занимается подбором кадров для республиканской и территориальной службы, их развитием, различными назначениями и т. д.
Интересный опыт подготовки кадрового резерва накоплен в Японии, где особое внимание уделяется деятельности Школы государственного управления и промышленного менеджмента. Выпускники этой школы, как показывает практика, становятся политическими и экономическими лидерами Японии. То есть приоритетной задачей является, подготовка лиц, состоящих в резерве кадров, которые должны занять высшие должности в государстве в долгосрочной перспективе.
В Соединенных Штатах Америки основным органом, занимающимся резервом кадров для государственной службы является Служба управления персоналом, в которой функционирует Центр системы оценки кадров и должностных обязанностей, занимающийся не только оценкой персонала при приеме на работу, но и дальнейшим продвижением служащих на новые управленческие должности. Повышением квалификации государственных служащих, зачисленных в кадровый резерв, занимаются также Вашингтонский институт управления, Институт государственной политики, Профессиональный институт Американской ассоциации управления.
В Великобритании работа с кадровым резервом на государственной службе осуществляется по программе «Быстрый поток». Данная программа способствует быстрой кадровой рокировке из кадрового резерва на вакантную должность и наоборот. Принцип программы: успешные кандидаты в рамках программы в течение нескольких лет после поступления на службу активно переводятся из департамента в департамент в целях приобретения опыта. Через пять лет кандидаты выходят из программы, и их карьера в дальнейшем строится в соответствии с общими принципами управления персоналом в государственных учреждениях [3].
Аргументация российских экспертов по отношению выбора той или иной западной модели управления резервом кадров для государственной службы из единого центра или разделенных институтов носит двоякий характер: по их утверждению, с одной стороны, легче иметь весь набор информации, стандартов и технологий в одном месте, но, с другой стороны, управлять этой одной структурой будет тяжелее. Появление нового органа, с их точки зрения, ставит под сомнение правомерность существования дублирующих кадровых служб, работающих сейчас в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, и в Минтруде6, которые сегодня являются основными точками, где осуществляется полный спектр деятельности по кадровому обеспечению. Таким образом, сторонники другого подхода придерживаются мнения о том, что реформирование должно идти не в направлении структурных преобразований, а по пути повышении эффективности кадрового управления тех структур, которые ответственны в настоящее время за формирование федерального кадрового резерва.
6 В России появится Федеральный орган по развитию госслужбы. iz.ru/news/582949.
Программа «Лидеры России»
В 2017 г. в первый раз в истории России Администрацией Президента был запущен Всероссийский конкурс «Лидеры России» для отбора квалифицированных управленцев с перспективой работы в государственных органах, министерствах, государственных корпорациях (специальная программа развития кадрового управленческого резерва). Аналогов этого конкурса по масштабности и уровню отбора ни в нашей стране, ни за рубежом не существует. По сути, это не конкурс на кадровый резерв - он не был нацелен на замещение каких-то должностей, а преследовал своей целью выработку системы отбора перспективных управленцев, руководителей нового поколения и дальнейшею поддержку их профессионального роста. То есть изначально сформулированная организаторами цель проекта не преследовала трудоустройство конкретных людей, а предполагала оказание финалистам помощи в росте квалификации и дальнейшем их участии в формировании кадрового резерва для государства. В начале февраля 2018 г. только 300 человек из 200 тыс. участников вышли в финал. Именно они составят золотой фонд кадрового резерва страны — это настоящая и будущая управленческая элита.
Победители конкурса, получившие грант на сумму 1 млн руб. (вознаграждение рассчитывалось из примерной стоимости обучения по программе «Мастер делового администрирования» - MBA, Master of business administration), смогут использовать эти средства для дальнейшего обучения в течение года в любом лицензированном образовательном учреждении РФ7. По информации пресс-службы проекта «Лидеры России» 45 участников конкурса были назначены на высокие должности в Администрацию Президента РФ, в федеральные и региональные органы исполнительной власти, государственные и частные корпорации. Администрация Президента предполагает ежегодное проведение Всероссийского конкурса «Лидеры России», целями которого являются поиск перспективных руководителей нового поколения и дальнейшая поддержка их профессионального роста.
Заключение
Результат проведенного анализа показывает, что вопросам подготовки и повышения квалификации руководителей высшего звена и перспективных кадров на выдвижение (резерва управленческих кадров) у нас в стране в последнее время уделяется больше внимания, однако говорить о систематической, целенаправлен-
7 Конкурс «Лидеры России». Досье. tass.ru/info/4937487.
ной и эффективной работе в этом направлении пока рано. В этой связи государственная кадровая политика в части формирования сводного федерального резерва управленческих кадров из единого органа, на наш взгляд, не может быть пока реализована без упора на стандартизацию, без предварительного определения на единой методической основе общих принципов, направлений подбора кадров по профессиональным, нравственным и иным качествам. Необходимость работы в этом направлении позволит осуществлять отбор по сопоставимым результатам оценки наиболее перспективных резервистов для систематического обновления государственного аппарата и рационального использования имеющегося кадрового потенциала.
ЛИТЕРАТУРА
1. Экспертная дискуссия «Кадровый вектор развития государственного управления в современной России» // Государственная служба. 2015. № 1 (93).
2. Новый подход к формированию резерва управленческих кадров в Калининградской области. РАНХ и ГС при Президенте Российской Федерации. www.ranepa.ru/ sobytiya/novosti/novyj-podhod-k-formirovaniyu-rezervov-upravlencheskih-kadrov-v-kaliningradskoj-oblasti.
3. Стукало М.Г. Зарубежный опыт организации работы с кадровым резервом на государственной (публичной) службе // Молодой ученый. 2017. № 51. С. 247-249. moluch.ru/archive/l85/47434/ (дата обращения 06.02.2018).
4. Сороко А.В. Федеральный резерв управленческих кадров как элемент системы управления кадровым потенциалом органов государственной власти // Государственная служба. 2011. № 3. С.25-29.
ABOUT THE AUTHOR
Lyudmila Nikolaevna Svirina - Candidate of Economic Sciences, Senior Research Associate, Center for Public Administration Studies of the Institute of Economics of Russian Academy of Sciences (the RAS) Moscow, Russia. ludasvirina@mail.ru
ON THE ISSUE ABOUT THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF THE FEDERAL RESERVE OF MANAGERIAL STAFF FOR THE PUBLIC SERVICE The article deals with the formation and development of the "managerial reserve" institute e at the federal level, the purpose of which is to create a composition of civil servants, prepared for management in changing conditions, to ensure continuity and succession . of state administration. The use of the mechanism for the formation of a state order for the training of managerial personnel with a targeted orientation of some of them to the federal personnel reserve, is proposed. An assessment of new approaches to improving the organization of work with the personnel reserve, is being carried out.
Key words: personnel reserve of public service, federal reserve of managerial personnel, state order for preparation of personnel reserve for public administration.
JEL: М12.
