CC BY
22
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРОФЕССИОНАЛЬНУЮ ПОДГОТОВКУ И ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ ЧАСТНЫХ ДЕТЕКТИВОВ И РАБОТНИКОВ ЧАСТНЫХ ОХРАННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
А.В. Меньшиков,
соискатель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена особенностям правового положения негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций. Автор формулирует собственное определение правового статуса указанных учреждений. В статье представлены виды правового статуса рассматриваемых негосударственных образовательных учреждений, обоснована их взаимосвязь.
Ключевые слова: статус, правовой, детектив, охранник, образовательный, учреждение, негосударственный, ответственность, административный, понятие
TO THE QUESTION OF THE LEGAL STATUS OF NON-STATE EDUCATIONAL INSTITUTIONS PROVIDING PROFESSIONAL TRAINING AND QUALIFICATION OF PRIVATE DETECTIVES AND EMPLOYEES OF PRIVATE SECURITY ORGANIZATIONS
A.V. Menshikov,
competitor of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article is devoted to the peculiarities of the legal status of non-state educational institutions providing professional training and qualification of private detectives and employees of private security organizations. The author formulates its own definition of the legal status of these institutions. The article presents the types of legal status of the considered non-state educational institutions, justified their relationship.
Keywords: status, legal, detective, security guard, educational, institution, private, responsibility, administrative, concept
В российском законодательстве и в научной ли- ливающих обусловленные соответствующей право-тературе отношение к понятию «правовой статус субъектностью образовательного учреждения его негосударственных образовательных учреждений, юридические права и обязанности (компетенцию) в осуществляющих профессиональную подготовку сфере профессиональной подготовки и повышения и повышение квалификации частных детективов и квалификации частных детективов и работников работников частных охранных организаций» (да- частных охранных организаций, а также систему лее — НОУ), неоднозначно. Не вдаваясь в тонко- и механизм осуществления юридических гарантий сти научных споров между представителями теории реализации этих прав и обязанностей. права и отраслевых юридических наук, под право- Данная трактовка в целом соответствуют пози-вым статусом указанных субъектов предлагаем ции, которой придерживается законодатель в Зако-понимать совокупность правовых норм, устанав- не РФ «Об образовании»1. Правосубъектность при
этом включает в себя такие правовые качества НОУ (правоспособность и дееспособность), которые, во-первых, характеризуют его одновременно как учреждение и как юридическое лицо; во-вторых, отражают особенности принадлежности к определенному уровню образования, конкретному типу и виду образовательного учреждения, его организационно-правовой форме. Иными словами, содержание и специфика правового статуса НОУ, прежде всего, и главным образом, соотносятся с особенностями образовательной компетенции того уровня системы образования, в котором это учреждения находится в каждом конкретном случае.
Система юридических гарантий реализации НОУ своих прав и обязанностей включает такие правовые средства, как система нормативного регулирования оказания образовательных услуг в рассматриваемой сфере, контроль и надзор, осуществляемые уполномоченными на то органами и лицами (Рособрнадзор, МВД России), а также различные меры правового принуждения, среди которых особое место занимают меры юридической ответственности, применяемые к физическим и юридическим лицам, нарушающим нормы образовательного или иного законодательства.
Как представляется, важным является выделение различных видов самого правового статуса НОУ, на что редко обращается внимание в специальной литературе. В зависимости от видов правовых норм, устанавливающих права, обязанности и гарантии их осуществления, можно говорить о следующих основных видах правового статуса НОУ: гражданско-правовой, административно-правовой и образовательно-правовой2.
Все эти статусы связаны между собой, что обусловлено свойством системности права как социального регулятора. Кроме того, в зависимости от конкретных аспектов анализа деятельности НОУ и управления этой деятельностью, на передний план выходят различные виды статусов.
Так, особенности гражданско-правового статуса НОУ связаны, прежде всего, с характеристикой его как юридического лица — одной из фундаментальных категорий гражданского права.
Действующее законодательство об образовании устанавливает, что всякое образовательное учреждение (учреждение, осуществляющее образовательный процесс) является юридическим лицом (п.2 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»).
Напомним, что юридическим лицом Гражданским кодексом Российской Федерации признается организация, имеющая обособленное имущество в собственности либо на правах хозяйственного ведения, либо в оперативном управлении (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Юридическое лицо отвечает имуществом по своим обязательствам; приобретает и реализует гражданские (имущественные и личные неимущественные) права; исполняет обязанности от своего имени; выступает истцом и ответчиком в судах общей юрисдикции,
арбитражных судах, третейских судах; должно иметь самостоятельный баланс или смету.
При этом все юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ), где некоммерческие структуры не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не вправе распределять получаемую прибыль между своими участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Подобные организации создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, в иных целях, направленных на защиту общественных интересов.
Как следует из Закона РФ «Об образовании» (статьи 11-1, 12), юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность, могут создаваться только как некоммерческие организации. Тем самым законодатель определил в качестве основной цели образовательных организаций не извлечение прибыли, а решение социально значимых вопросов посредством осуществления образовательного процесса. Иное означало бы, что учредитель образовательной организации был бы вправе предпринять все усилия для получения прибыли для себя лично и уделять минимум внимания организации, обеспечению обучения, воспитания, экономя на потребностях обучающихся3.
Закрепление в нормах гражданского законодательства особого правового статуса образовательных организаций обусловлено необходимостью правовой охраны образовательной деятельности, связанной с реализацией конституционного права личности. Эта необходимость определяет и ряд требований к НОУ:
- функционирование в определенных законом организационно-правовых формах некоммерческих организаций;
- установление специальной правоспособности, т.е. права осуществлять только ту деятельность в соответствии с законом, которая прямо указана в их учредительных документах; в частности, образовательная деятельность является для таких организаций основной и должна быть указана в учредительных документах образовательной организации;
- лицензирование образовательной деятельности (ст. 33 Закона РФ «Об образовании»);
- требования к педагогическому составу, материальному оснащению, экономическому обеспечению;
- требования, связанные с реализацией конкретных образовательных программ установленных Законом РФ «Об образовании», уровней, стадий и др.
Даже этот небольшой перечень требований свидетельствует о том, что статус НОУ как юридического лица имеет значительную специфику, отличающую его от гражданско-правового статуса иных учреждений и организаций.
Законодательство об образовании использует понятие «образовательное учреждение» в двух аспектах: 1) как родовое понятие — организацию, создаваемую («учреждаемую») собственником имущества для определенных функций, не связанных с извлечением прибыли; 2) как установленную законом организационно-правовую форму, вид юридического лица, определяющую правовой статус, т.е. права, обязанности и правовую ответственность.
В качестве определенной организационно-правовой формы собственно «учреждение» упоминается в ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Закона о некоммерческих организациях, а правовое положение имущества такого учреждения определяется статьями 213, 296 и 298 ГК РФ. Учреждение создается (учреждается) собственником имущества, которое закрепляется за учреждением на праве оперативного управления, и финансируется учредителем полностью или частично. В соответствии с Гражданским кодексом РФ учреждение создается (учреждается) одним, единственным учредителем, собственником имущества для осуществления обусловленным им целей некоммерческого характера.
Введенное Законом РФ «Об образовании» понятие образовательного учреждения как организационно-правовой формы не является разновидностью учреждения, как отдельного вида юридического лица, установленного ГК РФ. Тем самым нормы ГК РФ, закрепляющие правовой статус учреждения как такового, не должны применяться, по крайней мере, в полном объеме, к образовательным учреждениям.
Относительно следующего аспекта статуса НОУ — административно-правового, следует заметить, что согласно п.5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» типовые положения об образовательных учреждениях для НОУ выполняют функции «примерных». Тем самым, НОУ вправе разрабатывать собственные (уникальные, индивидуальные) положения и на их основе столь же индивидуальные уставы — внутриорганизационные, управленческие нормативы. Это, однако, не означает, что устав НОУ может не содержать позиций, предусмотренных ст. 13 Закона РФ «Об образовании». Речь идет лишь о том, что любое НОУ вправе конкретизировать и дополнять данный законодательный перечень деталями, отражающими специфику образовательной деятельности каждого из них.
Административно-правовую основу деятельности рассматриваемых НОУ составляют следующие правовые источники:
- Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-! «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности»;
- Постановление Правительства РФ от 14 ав-
густа 1992 г. N 58 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. № 174 г. «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»;
- Приказ МВД России от 28 мая 2012 г. № 543 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан Российской Федерации, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников»;
- Приказ МВД РФ от 15.08.2011 г. № 940 «Об утверждении типовых требований к содержанию экзаменационных билетов квалификационного экзамена частных охранников»;
- Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 30 августа 2012 г. N 680 «Об утверждении требований к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации частных детективов и требований к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации частных охранников»;
- Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 сентября 2010 г. N 909 «О требованиях к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации руководителей частных охранных организаций»;
- Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 апреля 2010г. № 429 «О требованиях к минимуму содержания программы профессиональной подготовки частных детективов»;
- Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 апреля 2010г. № 430 «О требованиях к минимуму содержания программы профессиональной подготовки частных охранников»; а так же КоАП РФ — в части касающейся административной ответственности за нарушение правил профильной для НОУ деятельности, речь о которой пойдет ниже.
В рамках административно-правового статуса НОУ не следует забывать и об административно-правовом институте контроля, нормы которого распространяют свое влияние на сферу общественных отношений, где НОУ представлены в качестве подконтрольных объектов, свидетельством этому служат приведенные выше нормативные правовые источники.
Образовательно-правовой аспект статуса НОУ, по нашему мнению, следует рассматривать в качестве основного в том смысле, что осуществление именно образовательной (т.е. обучающей) деятельности определяет смысл существования и социальную роль этих организаций. Именно образовательное учреждение, пусть даже такое узкона-
правленное, образует первичное организационное звено всей образовательной системы в целом.
Законодательство об образовании определяет «образовательные» права, обязанности и гарантии их осуществления НОУ. Их перечень, содержание и объем (полномочия и компетенция) обусловливается, прежде всего, уровнем образования, типом и видом самого образовательного учреждения. Следует заметить, что в нашем случае мы сталкиваемся с разновидностью правового регулирования, которая в общей теории отнесена к «предоставительно-обя-зывающему» типу, основанному на том, что использование предоставляемых субъективных прав есть одновременно и исполнение соответствующей и одноименной обязанности. В наиболее общем плане полномочия НОУ закреплены в ст. 32 Закона РФ «Об образовании». Выделим из представленного перечня наиболее существенные, на наш взгляд, образовательные права и обязанности. Это, в частности:
- подбор, прием на работу и расстановка кадров, прежде всего, педагогических работников;
- использование и совершенствование методик образовательного процесса и образовательных технологий, в том числе дистанционных образовательных технологий;
- разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин;
- самостоятельное формирование контингента обучающихся, в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением о НОУ и Законом РФ «Об образовании»;
- самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом НОУ;
- осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучаемых НОУ в соответствии со своим уставом и требованиями Закона РФ «Об образовании»;
- содействие деятельности педагогических организаций (объединений) и методических объединений;
- координация в образовательном учреждении деятельности общественных (в том числе молодежных) организаций (объединений), не запрещенной законом и др.
Что касается ответственности НОУ, то Законом РФ «Об образовании» (ст. 32) предусматриваются правила, нарушение которых составляет содержание противоправных деяний, указанных в диспозициях бланкентных норм КоАП РФ. К ним относятся: а) невыполнение функций, отнесенных к его компетенции; б) реализация не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; низкое качество образования выпускников; в) несоблюдение правил безопасного осуществления образовательного процесса; г) нарушение прав и свобод обучающихся и работников НОУ и т.п.
Законодательно юридическая ответственность НОУ закреплена, во многих статьях КоАП РФ, среди которых следует выделить ст. 5.57 «Нарушение пра-
ва на образование и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций», ст. 19.30 «Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса», ч.3 ст. 20.16 КоАП РФ «Незаконная частная детективная или охранная деятельность». Однако говорить в настоящее время о наличии обширной правоприменительной практики по указанным составам в отношении рассматриваемых нами НОУ не приходится.
Здесь следует отметить выраженную взаимосвязь двух статусов НОУ — административно-правового и образовательно-правового.
Составной частью образовательно-правового статуса НОУ являются различные формы их самостоятельного контроля собственной образовательной деятельности: самоаттестация, самоэкспертиза, внутренний мониторинг качества обучения и др., направленые на обеспечение качества образования, являющегося основным индикатором социальной успешности образовательной деятельности любого НОУ — от школы до высшего учебного заведения.
Полагаем, что представленная выше характеристика правового статуса НОУ дает достаточное представление об основах правового регулирования их деятельности.
Литература:
1. Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 (в ред. от
03.12.2011) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета, № 100, 30.04.1992.
Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от
12.11.2012) «Об образовании» // Российская газета, № 13, 23.01.1996.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 23.02.2013) // Российская газета, № 256, 31.12.2001.
4. Куров С.В. Образование и гражданское право. Учебное пособие. М., 2004.
Интернет-ресурсы:
5. http://www.lexed.ru/pravo/theory/yagofarov 2005Z763.html
1 Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от 12.11.2012) «Об образовании» // Российская газета, № 13, 23.01.1996.
2 Подробнее см.: http://www.lexed.ru/pravo/theory/yagofarov2005 /?63.Мт1
3 Куров С.В. Образование и гражданское право. Учебное пособие. М., 2004.
