Роль лицензионноразрешительной системы полиции МВД России в обеспечении экономической безопасности Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 33 ББК 65

РОЛЬ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПОЛИЦИИ МВД РОССИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

ВАЛЕРИЙ ВАСИЛЬЕВИЧ КУШНИРЫК,

полковник полиции, начальник отдела ФГКУ «ВНИИ МВД России»

E-mail: [email protected]; АЛЕКСЕЙ АРКАДЬЕВИЧ КРЫЛОВ, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»

E-mail: [email protected]

Научная специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе экономической безопасности)

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Изучается влияние административного обеспечения ограниченной оборотоспособности специальных (общественно-опасных) объектов гражданских прав (оружия, патронов, выполняемых с ними работ и оказываемых услуг) на экономическую безопасность государства и его граждан. Анализируются экспертные оценки и расчетные решения оптимизации административной нагрузки на лицензионно-разрешительную систему МВД России.

Ключевые слова: лицензионно-разрешительная система (деятельность, работа) полиции, частная охранная деятельность, частная детективная деятельность, угрозы экономической безопасности.

Annotation. Considered the influence of administrative ensuring limited turnover ability of special (public and dangerous) objects of the civil rights (the weapon, cartridges (goods), performed with them works and the rendered services) on economic security of the state and its citizens. Analyzed expert estimates and settlement decisions of optimum administrative load on license and authorization system of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Keywords: license and authorization system (activity work) of police, private security activity, private detective activity, threats to economic security.

Тематика лицензионно-разрешительной деятельности (ЛРД) российской полиции традиционно располагается в плоскости задач обеспечения общественной безопасности посредством фактической реализации прикладных предупредительно-профилактических мероприятий в области оборота предметов повышенной общественной опасности: оружие, основные части огнестрельного оружия, патроны к оружию. ЛРД заключается в организационно-правовом и методическом обеспечении специальных административно-правовых и гражданско-правовых режимов ограниченной оборотоспособности определенных объектов гражданских прав (товара или продукции, работ, услуг), регулирование и контроль за оборотом которых отнесены к компетенции специально уполномоченных подразделений полиции. Нормативную базу этой деятельности составляют ст. 55 Конституции Российской Федерации1 и ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации2.

Основная функциональная нагрузка ЛРД - это, с одной стороны, защита прав и свобод третьих лиц

(сторонних граждан, индивидуальных предпринимателей, хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций, органов управления, а также иностранных государств - пассивных участников оборота объектов гражданских прав) в условиях присутствия и/ или активного оборота общественно опасной (в том числе потенциально опасной, реально опасной, особо опасной) продукции, работ либо услуг, в отношение которых на территории Российской Федерации или международными договорами установлен гражданско-правовой режим «ограниченной оборотоспособности» и вытекающие из него административные (управленческие) ограничения и запреты; и с другой стороны, защита самих участников (субъектов) оборота оружия (в том числе поставщиков, владельцев, организаций культуры, спорта, охоты, учебных заведений) и участников (субъектов, объектов) негосударственной охранно-сыскной деятельности, для чего государственной системой оказываются различные административно-консультационные услуги этой категории потребителям по безусловному (законному) и безопасному

■ф-

обеспечению реализации их законных прав и свобод в области оборота оружия, частной детективной и охранной деятельности.

ЛРД полиции функционально объединена в двух основных направлениях из числа указанных в ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»3:

• контроль за соблюдением законодательства в области оборота оружия, основу которого составляет Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»4;

• контроль за соблюдением законодательства в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, согласно Закону Российской Федерации от 11 марта 1993 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»5.

В тоже время ЛРД полиции решает целый ряд задач, непосредственно связанных с обеспечением экономической безопасности. Речь идет о регулировании социально-экономических процессов и, соответственно, управлении легальной экономикой деятельностью, связанной с продукцией, работами и услугами повышенной опасности для человека, общества и государства. В таком понимании ЛРД сосредоточена на противодействии теневой экономике и предупреждении преступлений, как общеуголовной, так и экономической направленности. Выполнение этих функций фактически занимает более 66% основного служебного времени сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы ОВД.

При этом примерно 2% времени посвящено решению задач административно-деликтного процесса по правонарушениям, выявленным в пределах компетенции полиции, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)6, и, в частности, подразделений ЛРР. Данную функциональную область ЛРД полиции отграничивает приказ МВД России от 5 мая 2012 г. № 4037, вступивший в силу 5 июля 2014 года и пришедший на смену приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 4448, который в этой связи утратил силу.

Почти 3% тратится на обеспечение и сопровождение оперативно-разыскной деятельности взаимодействующих подразделений (министерств, ведомств) и уголовного процесса по делам, находящимся в производстве органов внутренних дел и иных правоохранительных органов

Согласно первичным оценкам специалистов МВД России9, были «озвучены» исходно-ориентировочные нормативы нагрузки на одного инспектора ЛРД: 1) 1 500 частных владельцев оружия в городе, или 700 - в сельской местности, или 400 - в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях; 2) 25 организаций, осуществляющих оборот не менее 1000 ед. оружия (в год) либо имеющих около 700 работников с правом хранения и ношения оружия для выполнения служебных обязанностей; 3) 30 частных охранных организаций, имеющих около 700 частных охранни-

ков, сыскных объединений либо органов (организаций) по обучению частных охранников и детективов; 4) 30 тыс. респондентов (физических лиц) в год, сведения о которых вводятся и/или используются в АИПС «Оружие-МВД»; 5) 2 тыс. дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции подразделений лицензионно-разрешительной работы ОВД.

В 2011 году в ФГКУ «ВНИИ МВД России»10 был проведен анализ экспертных оценок и выполнены расчеты оптимальных ведомственных (отраслевых) нормативов численности подразделений лицензионно-разрешительной работы (ЛРД) ОВД, согласно которым требуемая штатная численность для идеальных условий деятельности эти подразделений должна составить 9 000 сотрудников из расчета по обозначенному 1-му из ранее указанных функциональных направлений - 5 230 сотрудников; 2-му - 340 сотрудников; 3-му -920 сотрудников; 4-му - 200 сотрудников и 5-му - 100 сотрудников; с учетом проводимых реформ предельную численность подразделений ЛРР предлагалось ограничить в пределах 4 500 сотрудников11 (на начало 2011 г. составила более 5 400 сотрудников12). При этом объем работ, не связанных с выполнением прямых функциональных обязанностей, предварительно оценен специалистами примерно в 13,1%, планируемых невыходов на работу - 16,4%, а также выведен ряд корректирующих показателей, позволяющих уточнять служебные трудозатраты13.

Таким образом, 2/3 объема деятельности ЛРД ОВД составляют процессы непосредственного (государственного) управления социально-экономической сферой: оборот оружейной и патронной продукции, услуги частных детективов и частных охранных организаций посредством применения метода административно-правового регулирования, не связанного с привлечением правонарушителей к административной ответственности и производством начальных процедур уголовного преследования, специальная (деликт-ная) часть не превышает 3-4% служебного фонда рабочего времени ЛРД.

Приведенные цифры существенно зависят от динамики служебной нагрузки, которая ежегодно увеличивается по количеству частных владельцев оружия в среднем на 6,13%; по количеству частных организаций - на 15,8%; по количеству респондентов АИПС «Оружие-МВД» - на 4,5%, а по количеству контролируемых организаций, хранящих и/или использующих оружие, начиная с 2006 г., - наоборот снижение в среднем на 23,1%, особенно в 2010 г. - на 53,4% (за счет ликвидации служб безопасности в коммерческих и некоммерческих организациях). После проведения полицейской реформы фактическая нагрузка на аппарат ЛРСП увеличилась в два раза по сравнению с расчетной (9 003 сотрудников) и на 40% в сравнении с нагрузкой на начало 2011 г. (5 456 сотрудников).

В 2010 г. на ведомственном оружейном учете состояло 5,23 млн. граждан, в личном пользовании которых было зарегистрировано более 6,21 млн. ед. оружия;

ф-

1 293 юридических лица и граждан, коллекционирующих и/или экспонирующих оружие; 7 250 невоенизированных организаций, обладающих правом хранения и использования оружия (почти 180,5 тыс. работников, 6 659 объектов хранения и 279 складирования оружия и патронов), включая 365 охотничьих и промысловых организаций, 545 спортивных организаций, 366 НОУ по обучению частных охранников и 351 образовательное учреждение другой учебной направленности; 1 035 юридических лиц, торгующих гражданским и служебным оружием с годовым объемом товарооборота около 1,8 млн. ед. оружия; 124 юридических лица с годовым объемом произведенной продукции: более 444 тыс. ед. оружия и 768 млн. патронов, а также реализованной продукции: более 414 тыс. ед. оружия и 743 млн. патронов (из них на экспорт - более 149 тыс. ед. оружия и 581 млн. патронов)14.

В тот же период ведомственным контролем было охвачено более 26 тыс. субъектов охранной и детективной деятельности, имеющих в своем штатном составе более 1 700 детективов и 641 тыс. охранников, силами которых охранялось почти 482 тыс. объектов15.

Во всех охранных, охотничьих и других подобных организациях используемое оружие учитывается и контролируется как основные средства юридического лица, а производимое и продаваемое - как оружейная и патронная продукция (товар).

В 2010 г. более 5,77 млн. проверок частных владельцев оружия по месту их жительства и хранения принадлежащего им оружия проведено силами ежегодно привлекаемых участковых уполномоченных поли-ции16. Исключением являются индивидуальные предприниматели, занимающиеся ведением охотничьего хозяйства. Их проверки проводятся только сотрудниками подразделений ЛРР в порядке, установленном для государственного контроля соответствующей категории охотничьих организаций.

Несмотря на сформированный за последние 20 лет положительный предупредительно-профилактический инструментарий ЛРД ОВД, МВД России и территориальные органы внутренних дел неоднократно подвергались ревизии, сокращению и реорганизации.

Так, до 1 марта 2011 г. ведомственный лицензи-онно-разрешительный режим распространялся и на взрывчатые материалы, пиротехнические изделия невоенного назначения, соответствующие им компоненты (взрывчатые вещества, пиротехнические составы и смеси, пороха, средства взрывания и инициирования) и отходы производства.

В рамках проводимой полицейской реформы перечисленные изделия выведены из предмета лицензи-онно-разрешительной деятельности полиции как избыточные и дублирующие, в частности, компетенцию Ростехнадзора (федеральной службы), эффективно контролировавшей совместно с милицией долгие десятилетия оборот взрывопиротехнической продукции, буровзрывные работы, фейерверки и прочие меропри-

ятия с изделиями, содержащими взрывчатые и пиротехнические материалы, их смеси и составы17.

В силу ограниченных обязанностей и прав полиции (ст.ст. 12 и 13 Федерального закона «О полиции»), с 1 марта 2011 г. обозначенные правомочия Ростехнад-зор осуществляет самостоятельно и без прямого участия реформированной лицензионно-разрешительной системы полиции (ЛРСП), прежняя функция которой заменена общеполицейской функцией по выявлению, пресечению и предупреждению правонарушений.

Негативные последствия такого решения очевидны и дадут знать о себе в самое ближайшее время, так как органы Ростехнадзора не в состоянии самостоятельно идентифицировать (установить личность) заявителя, проверить достоверность представленных документов на выявление в них признаков подделки и т.д., провести проверку на наличие судимостей и привлечения к административной ответственности, подтвердить паспортные данные и сведения о государственной регистрации по месту жительства, а главное, - проанализировать заявленные требования и их источник по формировавшимся более 60 лет делам об административном контроле (надзоре), в том числе архивного делопроизводства.

В 2008 и 2010 гг. ведомственная лицензионно-раз-решительная система аналогичным образом была выведена из процедур «согласующей стороны» по лицензированию производства гражданского и служебного оружия, основных частей огнестрельного оружия указанных двух видов, а также патронов к нему (см. постановления Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. №> 89018 и от 10 марта 2009 г. №> 21919).

На практике, этими решениями были ликвидированы крайне необходимые для ЛРСП ведомственные рычаги солицензирования, а фактически полномочия лицензирующего органа с правом изначальной юридической оценки (т.е. предупредительно-профилактического входного контроля в формацию лицензиатов) соискателей лицензий и периодической проверки лицензиатов.

Как следствие, блокирование милицейской составляющей в данном лицензионном процессе в 2010 г. обошлось стране тем, что 57 юридических лиц, не имея специальных производственных лицензий, продолжали незаконно изготавливать гражданское и служебное оружие, патроны к нему, а у 67 лицензиатов выявлено 21 нарушение правил производства, 113 нарушений правил хранения, 8 нарушений установленного порядка ввоза (вывоза) продукции, 12 нарушений ее реализации (торговли); вынесено 154 предписания, 6 письменных предупреждений, при этом составлено 54 административных материала без привлечения к уголовной ответственности20.

Еще раньше, в постсоветский период 19911998 гг., милиция лишилась еще части своих функций правотворчества и государственного контроля в области оборота радиоактивных материалов, источников инициирующего излучения, сильнодействующих ядо-

■ф-

витых веществ, средств цветного копирования, полиграфической и множительной техники. Последствия «упрощений» специфического контроля МВД России не заставили себя долго ждать: только в силу ослабленного контроля и ставшей общедоступной множительной и копировальной техники сформировались условия для повсеместной торговли как поддельными бланками дипломов и свидетельств, так и документами с подделанными сведениями, подделками печатей и штампов, их неограниченное использование - все те главные документарные средства, которые способствуют и обеспечивают теневую экономику, использование фальсификата, развитие нелегального рынка и расширение незаконного оборота оружия, который разными экспертами оценивается в пределах Российской Федерации в 1 млн. ед.

По фактам незаконного оборота в 2010 г. возбуждено 23 107 уголовных дел по ст. 222 УК РФ (АППГ

- -10,4%), 5 600 (АППГ - -12,2%) - по ст. 223, 1489 (АППГ - - 15,5%) - по ст. 226; в 2009 г., соответственно, - 25 800, 6 376 и 1 763 уголовных дел; в 2008 г. -24 351, 5 708 и 1 636 уголовных дел21.

В сфере частной и детективной охранной деятельности в 2010 г. возбуждено 71 уголовное дело по признакам преступления, предусмотренным ст. 203 УК РФ (превышение полномочий частным детективом или работником частной охранной организации, имеющим удостоверение частного охранника, при выполнении ими своих должностных обязанностей); в 2009 г.

- 72; в 2008 г. - 12822.

В области предпринимательской деятельности сотрудниками подразделений ЛРР в соответствии с КоАП РФ составлено следующее количество протоколов об административных правонарушениях при осуществлении ЛРСП (проанализированы сведения на примере 2008-2010 гг. 23, табл. № 1).

Таблица № 1

Сведения по годам

2008 2009 2010

Всего административных правонарушений (за год) 204885 212122 201163

Из них административных правонарушений, указанных в гл. 14 КоАП РФ, и в частности, по статьям: 1025 442 353

ст. 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) 20 10 35

ст. 14.2 КоАП РФ незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная продажа которых запрещена или ограничена 379 106 16

ст. 14.4 КоАП РФ продажа товара, выполнение работ или оказание услуг при отсутствии установленной информации или без контрольно-кассовой техники 20 3

ст. 14.7 КоАП РФ обман потребителей 2 1 0

ст. 14.10 КоАП РФ незаконное использование товарного знака 1 2 0

ст. 14.15 КоАП РФ нарушение правил продажи отдельных видов товаров 124 34 2

Из них административных правонарушений, указанных в гл. 17 КоАП РФ, по статьям:

ст. 17.10 КоАП РФ нарушение порядка официального использования государственных символов России 0 1 1

ст. 17.12 КоАП РФ незаконное ношение форменной одежды 11 5 1

Из них административных правонарушений, указанных в гл. 19 КоАП РФ, по статьям:

ст. 19.1 КоАП РФ самоуправство 46 39 5

ст. 19.3 КоАП РФ неповиновение распоряжению сотрудника полиции 67 53 114

ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в срок законного предписания 32 39 64

ст. 19.15 КоАП РФ проживание гражданина Российской Федерации без паспорта или без регистрации 0 53 35

ст. 19.16 КоАП РФ умышленная порча или утрата паспорта гражданина 0 1 1

1 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

3 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

4 СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

5 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888.

6 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.

7 См.: приказ МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протокола об административных правонарушениях и административному задержанию» (зарегистрирован в Минюсте России

26 июня 2012 г., рег. № 24709) // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». 2012. № 36.

8 См.: приказ МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» (зарегистрирован в Минюсте России 21 июля 2005 г., рег. № 6824) // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». 2005. № 31.

9 См.: исх. ГУОООП МВД России от 30 июня 2011 г. № 12/4535.

10 См.: распоряжения МВД России от 15 июня 2011 г. № 1/4814, от 10 августа 2011 г. № 1/6750 и от 27 сентября 2011 г. № 1/8238.

11 См.: исх. ГУОООП МВД России от 30 июня 2011 г. № 12/4535.

12 Сводный отчет по России 1-РС (Ф. 594) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2011. С. 6-10.

13 Например, в зависимости от: удаленности контролируемых объектов методом выездных проверок (средняя удаленность до 10 км, КуО ~ до +5%); учета влияния географических и социально-экономических условий (город ~ 0,978 (-2,2 %); сельская местность - 1,051 (+5,1 %); Крайний Север - 1,15 (до +15 %); труднодоступные места - 1,25 (до +25 %); учета характеристик проверяемого объекта: в зависимости от площади контролируемой территории (КХКО ) ~ от -30 % (при площади до 500 кв.м.) до +30% (при площади до 2 тыс. кв.м.) и периметра объекта (КХКО ) ~ от +10 % (для 1 км периметра) до +900% (для 30 км периметра). Данные коэффициенты представляют наибольший интерес для решения задач перераспределения

штатной численности подразделений ЛРСП на межмуниципальном уровне и, в меньше степени, на межрегиональном уровне.

14 Сводный отчет по России 1-РС (Ф. 594) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2011. С. 6-23; Сводный отчет по России 2-РС (Ф. 596) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2011. С. 3.

15 Сводный отчет по России 2-РС (Ф. 596) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2011. С. 2-18.

16 Детализацию результатов контрольных мероприятий см.: Кушнирык В.В. Общие вопросы обеспечения экономической безопасности ... С. 89-91.

17 Сводный отчет по России 1-РС (Ф. 594) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2011. С. 8. По состоянию на 1 января 2011 г. межведомственным (совместным) контролем МВД России и Ростехнадзора было охвачено 866 объектов хранения, а в их числе 166 базисных склада с объемом хранения более 159 тыс. тонн взрывчатых веществ промышленного назначения; 10,3 млн. шт. средств взрывания и 19,5 млн. метров огнепроводных шнуров и иных средств передачи инициирующего импульса взрывчатым материалам.

18 СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5835.

19 СЗ РФ. 2009. № 12. Ст. 1428.

20 Сводный отчет по России 1-РС (Ф. 594) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2011. С. 23.

21 Сводный отчет по России 1-ЕГС (Ф. 491) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2008-2010 гг.

22 Там же.

23 Сводный отчет по России 1-АП (Ф. 577) // ГИАЦ МВД России. М.: МВД России, 2008-2010 гг.

В Издательстве "ЮНИТИ-ДАНА" готовится к выходу учебное пособие «Актуальные проблемы экономической безопасности» / Под ред. С.С. Маиляна, Н.Д. Эриашвили.

Пособие подготовлено в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования третьего поколения и представляет собой учебный материал, дающий целостное представление об экономической безопасности России, как постоянно изменяющемся общественном явлении, о структуре экономической безопасности, её объектах и субъектах, о механизмах обеспечения экономической безопасности. Приведен зарубежный опыт обеспечения экономической безопасности государства. В учебном пособии наряду с теоретическими положениями анализируются проблемы современной практики, предложены пути их разрешения.

В издании учтены все изменения, внесенные в последние годы в законодательные и нормативные документы, обеспечивающие повышение уровня экономической безопасности.

Издание предназначено для студентов, обучающихся по экономическим направлениям, может быть использовано в программах подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации, а также будет полезным аспирантам, преподавателям и практикам.

ш

ю н и т и

UNITY

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮУШ'ШЩША» Адрес редакции: 123298,1\Мбсква^ул. Ирины Левченко, д. 1" Тел./факс: 8-499-740^0^85-4^^^^15 E-mail: unity«www.unity-dana.ru