CC BY
287
УДК 342.9 (470+571)
Чуева Арина Сергеевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета arina.chuieva.81 ©mail.ru
Иваненко Игорь Николаевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета [email protected]
Arina S. Chuyeva
Candidate of Legal Science, Associate professor of the Administrative and Finance Law Kuban State Agrarian University arina.chuieva.81 @mail.ru
Igor N. Ivanenko
Candidate of Legal Science, Associate professor of the Administrative and Finance Law Kuban State Agrarian University [email protected]
К ВОПРОСУ о понятии и ТИПОЛОГИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
To A QUESTION OF CONCEPT AND TYPOLOGY OF MUNICIPALITIES IN MODERN RUSSIA
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые теоретико-правовые аспекты территориальной основы местного самоуправления, анализируется действующее законодательство относительно термина «муниципальное образование», а также существующих в настоящее время типов (видов) муниципальных образований. Автором проводится анализ точек зрения ряда ученых относительно существующих проблем правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления в России. Особое внимание уделяется новеллам законодательства, а именно, введению таких типов (видов) муниципальных образований, как городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Аргументируется собственное мнение авторов по поводу понятия, сущности и основных признаков муниципального образования.
Ключевые слова: территориальная основа местного самоуправления; муниципальное образование; типы (виды) муниципальных образований.
Annotation. Some theoretical and legal aspects of a territorial basis of local government are considered in the article, the current legislation concerning the term «municipality» and existing types of municipalities is analyzed. The point of view of a number of scientists about existing problems of legal regulation of the territorial organization of local government in Russia are considered. The special attention is paid to legislative innovation, namely, to introduction of such types of municipalities as the urban district with intracity division and the intracity area. Own opinion of authors about concept, essence and the main features of municipality is reasoned.
Keywords: territorial basis of local government; municipality; types of municipalities.
Известно, что недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для эффективного решения задач на местном уровне, предоставлению качественных услуг населению, и, как следствие, комплексной реализации государственной политики.
Как свидетельствует история, административно-территориальный принцип организации местного самоуправления в России прошел длительную историческую эволюцию. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная единица, как губа.
В XVIII в. Указом Петра I создаются провинции. В
нашей стране получили широкое распространение -
как: сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. - город, поселок, район, область [1, с. 127].
Необходимо отметить, что, согласно ст.131 Кон-[2], -ществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Отсюда следует вывод о закреплении в России одноуровневой модели местного самоуправления, которая в дальнейшем, собственно говоря, и была реализована в Федеральном законе от
28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ).
Так, в ст. 1 названного Закона 1995 г. [3] муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного .
В настоящее время особую актуальность исследованию территориальных основ местного самоуправления придает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в » [4] ( - -
131- ),
осуществлен переход на двухуровневую модель
.
, . 2 2003 . [4]
«муниципальное образование» определяется как
городское или сельское поселение, муниципаль-
, ,
,
район либо внутригородская территория города .
На наш взгляд, определение, закрепленное в Законе 1995 г. наиболее удачно, тж. в нем фактически перечислены основные признаки муни-
. 2003 .
определения муниципального образования, а просто перечисляет возможные типы (виды) му. -
.
1. , - -сколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел,
станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и
),
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления
(ст. 2 Федерального закона № 131-ФЭ) [4].
, -
ляет территорию сельского поселения как состоящую из одного или нескольких населенных .
Вместе с тем, в п. 6 ч. 1. ст. 11 [4] закреплено, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт
или поселок с численностью населения более 1000 (
населения - более 3000 человек) и (шш) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (доя территории с
- 3000 -
ловек каждый). Согласно п. 7 ч. 1 ст. 11 [4], сельский населенный пункт с численностью населения
менее 1000 человек, как правило, входит в состав .
Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЭ отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным об.
В то же время, в п. 8 ч. 1 ст. 11 [4] закреплено, что в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Однако, до каких пределов может уменьшаться эта численность населения, За-2003 . .
2. - , которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправ-( . 2 131- ) [4].
, . 5 . 1. . 11 [4] ,
состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в
соответствии с генеральным планом городского
,
развития его социальной, транспортной и иной (
и сельских населенных пунктов, не являющихся
).
Считаем необходимым отметить, что п. 3 ч. ст. 11 Закона 2003 г. [4] закрепляет, своего рода, общие для сельских и городских поселений правила относительно их территории. Так, территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреаци-, .
,
земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11) [4].
3. - -
ний или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами ( . 2 131-
) [4]. -
стью входить в состав территории муниципального района (п. 16 ч. 1. ст. 11) [4].
, -
ниципального района является не только решение вопросов местного значения межпоселенче-
,
.
Важно, чтобы территория муниципального района соответствовала требованию транспортной
доступности. Жители всех поселений, входящих в состав того или иного муниципального района, должны иметь возможность в течение рабочего дня добраться до его административного центра .
4. - , -торое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а
также могут осуществлять отдельные государ,
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 2 Федераль-131- ) [4].
Позволим себе предположить, что данное определение городского округа не совсем удачно. Напомним, что под городским поселением в За-
2003 . . -
, ,
считать, что между городским округом и городским поселением нет существенных различий, они похожи друг на друга. В чем же различие названных двух типов (видов) муниципальных образований?
На самом деле отличия, на наш взгляд, состоят .
- , -
ния города статусом городского округа является необходимость его выхода из состава муници-. , результате данных преобразований муниципальный район не был лишен той социально,
эффективного осуществления местного самоуправления на его территории. -,
городского округа (в отличие от органов местного самоуправления городского поселения) вправе осуществлять как полномочия по решению вопросов местного значения, так и отдельные
.
5. ( -ское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города
,
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЭ) [4].
Названные муниципальные образования создаются, как правило, на территории городов феде. . 65 РФ [2], такой статус имеют три города: Москва, - , .
Продолжая наше исследование, считаем необ-
,
27.05.2014 г. № 136-ФЭ «О внесении изменений 26.3 «
принципах организации законодательных (пред) -
дарственной власти субъектов Российской Фе-» «
принципах организации местного самоуправле-
» [5]
131- -
.
, 2003 . -
дение двух новых видов (типов) муниципальных образований, а именно: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.
6. Согласно ст.2 Федерального закона № 131-ФЭ [4], под городским округом с внутригородским делением понимается городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.
7.
внутригородское муниципальное образование на
части территории городского округа с внутриго-
,
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским
.
,
()
своего рода ответом законодателей на пожелание Президента РФ В. В. Путина развивать сильную, независимую, финансово состоятельную власть на местах.
Так, 12 декабря 2013 г. в своем Послании Федеральному Собранию глава государства отметил следующее: «... мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалите-
,
принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют ка. -управления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбалансированы. Отсюда, часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно ... Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах ...» [6].
По мнению Д. Санжиева, выполнение законодателями данного президентского пожелания вылилось в секвестр финансовых возможностей . -можным разделить городские бюджеты, которые большей частью составляют львиную долю региональных бюджетов и служат яблоком раздора между мэрами и губернаторами, на ряд мелких бюджетов. С этой целью внутригородские муни-
ципальные образования были наделены правом: формировать, утверждать, исполнять бюджет внутригородского района и контролировать его исполнение; устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы; владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности и т.д. Всего к вопросам местного значения внутриго-
13 [7].
Рассуждая о современной системе муниципальных
образований в России, Р. В. Бабун справедливо
,
131- -
гии и системы муниципальных образований имеет свои «плюсы» и «минусы». Плюсы состоят в установлении единых для каждого типа муниципальных образований перечней и ставок налоговых доходов, что ведет к упрощению налогового администрирования. Минусы - в том, что между муниципальными образованиями каждого типа имеются ,
факторов, среди которых, например: размер территории, природно-географические условия, чис-
,
т.д.
,
утверждением данного автора о том, что крупное и компактное сельское поселение в районе с высокоразвитым сельским хозяйством и наличием промышленных предприятий на своей территории и малонаселенное поселение в северных районах с огромной территорией, практическим отсутствием инфраструктуры и оленеводством как основным видом занятости населения настолько различны между собой, что единый подход к ним просто невозможен. Смягчение этих различий на уровне субъектов РФ и муниципальных районов - задача исключительной
сложности [8, с. 62, 64-65].
, -
131- , -
зовым для местного самоуправления, выявила ряд проблем. Так, по мнению И. В. Выдрина, количественный рост самоуправляющихся территорий (муниципальных образований) не учитывал научно обоснованных подходов к проектированию муниципального деления. Еще на стадии разработки названного Закона специалисты предупреждали, что минимальная численность жителей в поселении должна составлять не менее 30 тыс. человек. Только в этом случае налоги и
сборы, хотя бы в минимальной степени, будут в состоянии покрывать расходные обязательства. Однако, при проведении муниципальной рефор-
2003 . -
, -
ность территорий и их способность к самостоятельному существованию и развитию. В итоге. многие муниципальные территории сегодня оказались неспособными эффективно решать вопросы местного значения, предоставлять качественные услуги населению.
Решение существующих в настоящее время проблем в сфере местного самоуправления данный ученый видит в сокращении общего количества самоуправляющихся единиц за счет упразднения
. ( -
),
весьма существенного [9, с. 12].
Все вышеизложенные аргументы позволяют
обосновать следующие выводы.
- , -
рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской » -
ваний значительно увеличилось. Более того, они были разделены на типы (виды), определяющие их различный правовой статус.
Так, анализ отдельных положений данного нормативного правового акта позволил выявить пробел в регулировании взаимодействия поселений с органами государственной власти. Речь идет о том, что лишь муниципальные образования, обладающие статусом муниципальных районов и городских округов, осуществляют взаимодействие с органами государственной власти, наделяются отдельными государственными полномочиями. -,
мы считаем целесообразным понимать населен, -
ляется местное самоуправление, имеются: выборные и иные органы местного самоуправления, находящееся в муниципальной собственно, ; -
пального образования и иные муниципальные
, ,
устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции.
Литература:
1. Акмалова А.А. Муниципальное право России : учебник. М. : ИКФ «ЭКМОС», 2002. С. 127.
2. -дерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. -дерации 1995. № 35. Ст. 3506.
4. -дерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Literature:
1. Akmalova A.A. Municipal right of Russia : textbook. M. : IKF «EKMOS», 2002. Page 127.
2. Russian Federation Code. 2014. № 31. Art. 4398.
3. Russian Federation Code 1995. № 35. Art. 3506.
4. Russian Federation Code. 2003. 40. Art. 3822.
5. Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. . 2770.
6. -бранию от 12.12.2013 г. «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» // Российская газета. 2013. 13 декабря.
7. Санжиев Д. Законодатели предлагают дробить городские бюджеты и отменить прямые
// .
2014. 20 марта.
8. . . -управления : учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М. : КНОРУС, 2013. С. 62, 64-65.
9. . . -
//
. 2012. 5. . 12.
5. Collection of the legislation of the Russian Federation. 2014. № 22. Art. 2770.
6. The message of the Russian President to Federal Assembly of 12.12.2013. «message of the Russian President Vladimir Putin to Federal Assembly» // Russian newspaper. 2013. December 13.
7. Sanzhiyev D. Legislators suggest to split up city budgets and to cancel direct elections of town governors // Economy and life. 2014. March 20.
8. Babun R.V. Organization of local government: manual. 3rd prod., reslave. and additional M. : KNORUS, 2013. P. 62, 64-65.
9. Vydrin I.V. New tendencies in the territorial organization of local government // Russian justice. 2012. 5. Page 12.
