К вопросу о необходимости наделения врачейстатусом государственного или муниципального служащего

Сучкова Татьяна Евгеньевна

Сенькина Ж. С. О содержании понятия «активность суда» на различных этапах развития уголовного судопроизводства

через категорию целеполагания, определяющую вектор познавательной деятельности суда. В свою очередь понятие допустимых средств уголовнопроцессуального познания весьма сложное, неоднозначное, поскольку тесно переплетается с понятиями способов доказывания, доказательств и их допустимости, а также обусловливается этическими установками власти и правоприменителей, не только эмоционально окрашивающими процесс познания-доказывания, но и являющимися важным составным элементом оценки допустимости доказательств. Этическая составляющая присутствует как в составе идеи оценки доказательств на основе свободы внутреннего убеждения, таки в составе системы норм, определяющих процесс доказывания. Таким образом, этическая составляющая уголов-

но-процессуального доказывания присутствует и в деятельности суда и, очевидно, влияет на характер его деятельности и активность. Полагаем, что этические представления законодателя проявляются через легальные (одобренные и допущенные властью в качестве законных) средства доказывания, а этические воззрения правоприменителей можно оценить с точки зрения соблюдения, следования установленным властью предписаниям.

Примечания

1. Цит. по: Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993. С. 394.

2. См. там же. С. 431.

T.E. Сучкова

Сучкова Татьяна Евгеньевна — аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета, Вятский государственный гуманитарный университет (610002, г. Киров, ул. Красноармейская, д. 26)

E-mail: [email protected]

К вопросу о необходимости наделения врачей статусом государственного или муниципального служащего

В работе автор рассматривает и обосновывает необ- In article the author examines and justifies the need to as-

ходимость наделения врачей статусом государственно- sign doctors the status of a state or municipal official. Un-

го или муниципального служащего. Раскрывая тему ра- covering the theme the author analyzes the current legislation

боты, автор анализирует действующее законодательство in the field of health, in terms of legal scholars, representatives

в сфере здравоохранения, точки зрения ученых-правове- of the medical community, revealing the specifics of the legal

дов, представителей медицинского сообщества, раскры- status of a doctor.

вающие особенности правового статуса врача.

Одним из важнейших элементов социальной политики государства, направленной на достижение благосостояния человека, является право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное в статье 41 Конституции Российской Фе-дерации1.

Понятия «охрана здоровья» и «медицинская помощь» содержатся в Федеральном законе от 21 ноября 2011 года № 323-ФЭ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»2 (далее — ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»), являющимся на сегодняшний день базовым нормативным правовым актом в сфере здравоохранения.

В научной литературе термин «охрана здоровья» принято рассматривать в широком и узком смыслах. Так, по мнению Л.Л. Попова, «под охраной здоровья понимается совокупность мер политиче-

ского, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарногигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья»3.

В узкоотраслевом смысле под охраной здоровья (здравоохранением) понимается система государственных и общественных мероприятий по охране здоровья, предупреждению и лечению болезней и продлению жизни человека4.

Помимо охраны здоровья гражданам, в соответствии со статьей 41 Конституции РФ, гарантируется право на медицинскую помощь, которая в отличие от достаточно широкого понятия охраны здоровья «представляет индивидуальный подход и оказыва-

ется системой здравоохранения, которая является небольшой частью системы охраны здоровья»5.

Понятие медицинской помощи закреплено в статье 2 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», согласно которой под медицинской помощью понимается комплекс мероприятий, направленных на поддержание и(или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг6 , однако в научной литературе понятие медицинской помощи, как правило, более разнообразно по содержанию7.

Исходя из законодательного определения, медицинскую помощь могут оказывать не только специалисты, но и лица, не являющиеся профессионалами в сфере медицины, то есть ухаживающие за больными детьми матери (лечение простуды, ссадин и т. п.), оказывающие первую медицинскую помощь спасатели и пожарные и т. п. Однако такая «непрофессиональная» медицинская помощь не относится к медицинской деятельности, поскольку, согласно статье 2 названного Закона, медицинская деятельность — это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи8.

Круг лиц, имеющих доступ к медицинской деятельности, регламентирован законодательством РФ. К лицам, имеющим право на осуществление медицинской деятельности в соответствии с действующим законодательством, относятся врачи всех специальностей, а также средний медицинский персонал: фельдшеры, акушерки, медицинские сестры. Однако в действующем ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан РФ» дефиниций этих понятий нет.

Имеющееся в данном Законе понятие «медицинский работник»9 достаточно широко по содержанию. В него помимо лиц, непосредственно ведущих медицинскую деятельность, можно включить тех, кто, не всегда обладая медицинским образованием, способствует оказанию профессиональной медицинской помощи. Это не только санитарки, медицинские регистраторы, нянечки или сестры-хозяйки, которых относят к младшему медицинскому персоналу, но и высококвалифицированные техники, обслуживающие сложные медицинские приборы или аппараты.

В статье 69 указанного Закона говорится лишь о лицах, имеющих право на осуществление медицинской деятельности при наличии определенных условий. При этом определение правового статуса врача в соответствии с его профессиональной деятельностью в современной юридической науке и практике до сих пор отсутствует. На сегодняшний день такое «отсутствие нормативно закрепленного правового статуса врача привело к снижению престижности этой профессии и оттоку кадров из этой области»10.

Таким образом, несмотря на широкое использование термина «врач» в действующем законодательстве, легального понятия нет, хотя «понятие «врач» — как раз общее понятие, поскольку оно обозначает всех представителей класса врачей»11.

Имеющееся в законе понятие лечащего врача как врача, «на которого возложены функции по организации и непосредственному оказанию пациенту медицинской помощи в период наблюдения за ним и его лечения»12, не решает этой проблемы, так как частное понятие в соответствии с законами логики не может раскрыть общее. По этой причине существование термина «лечащий врач» не может устранить имеющейся в законодательстве неясности по поводу содержания понятия «врач».

Кроме того, отсутствие понятия «врач» не позволяет четко определить статус таких специалистов, как анестезиолог, дежурный врач, врач, проходящий учебу и одновременно ведущий больных, и других, деятельность которых, по мнению Е.В. Козьминых, также «в конкретном клиническом случае влечет наступление и определенных юридических последствий в плане ответственности за несоблюдение должностных обязанностей или причинение вреда жизни или здоровью пациента»13.

Таким образом, на сегодняшний день существует необходимость законодательного закрепления определения, раскрывающего содержание термина «врач», которое, на наш взгляд, будет способствовать устранению существующей на сегодняшний день неопределенности.

К тому же в ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» не установлено соотношение по объему полномочий между врачом, медицинским работником и государственным служащим.

Согласно действующему законодательству, диагностические, лечебные и профилактические мероприятия, выполняемые медицинскими работниками, проводятся медицинскими организациями, среди которых значительную долю составляют медицинские учреждения, в частности, лечебнопрофилактические учреждения (ЛПУ) — «то, что принципиально отличает российскую систему здравоохранения от западной»14.

Основываясь на Конституции РФ, медицинские учреждения функционируют в рамках государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения15, при этом, в отличие от частных медицинских учреждений, имущество которых находится в частной собственности, государственные и муниципальные медицинские учреждения имеют другой административно-правовой статус.

Государственные и муниципальные медицинские учреждения находятся соответственно в государственной и муниципальной собственности, а основной целью их деятельности в соответствии с уставами является «оказание квалифицированной медицинской помощи взрослому, подростковому и детскому населению в соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи»16, которая предоставляется бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений17. Во исполнение данного конституционного положения законодательством РФ не предусматривается возможность

Сучкова Т.Е. К вопросу о необходимости наделения врачей статусом государственного или муниципального служащего

для учреждений здравоохранения отказаться от оказания бесплатной медицинской помощи гражданину по причине своего ненадлежащего финансирования18.

При этом, по мнению З.В. Каменевой, «содержание права на медицинскую помощь не следует раскрывать через перечисление ее отдельных видов или форм, так как это характеризует не столько содержание юридического права, сколько многообразие медицинской помощи. Оно должно раскрываться через правовые возможности гражданина на получение бесплатной медицинской помощи»19.

В последние годы все чаще поднимается вопрос об изменении правового статуса бюджетных учреждений в сфере здравоохранения, о расширении перечня организационно-правовых форм деятельности организаций здравоохранения с целью стабилизации их экономического положения в рамках мероприятий по модернизации всей системы здравоохранения РФ в целом20.

Однако на сегодняшний день только в рамках государственно-бюджетной системы здравоохранения граждане имеют гарантированную возможность получить бесплатную медицинскую помощь21.

С этих позиций следует признать, что такие вопросы требуют детальнейшего анализа и проработки в силу того, что затрагивают реализацию конституционных прав граждан на охрану здоровья и оказание медицинской помощи. В этом смысле трудно не согласиться с точкой зрения, которую высказали Е.А. Щербина, О.Ю. Александрова, О.Н. Лебединец о том, что создание и функционирование новых организационно-правовых форм юридических лиц в медицине, например, государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций, «может привести к перепрофилированию медицинских организаций и обострению проблемы обеспечения населения общедоступной медицинской помощью»22.

Таким образом, на сегодняшний день государственные органы власти или органы местного самоуправления, обеспечивая медицинские учреждения необходимыми средствами, техникой и оборудованием, создают бюджетные учреждения для выполнения общественного заказа по оказанию бесплатной медицинской помощи населению23.

Однако организация как юридическое лицо не может принять и осмотреть пациента, провести необходимые диагностические мероприятия и назначить лечение. Это прерогатива врача, работающего в данном учреждении. Именно врачи вкупе с другими медицинскими работниками данного учреждения являются непосредственными исполнителями функций государства или муниципального образования по оказанию бесплатной квалифицированной медицинской помощи.

Таким образом, медицинские работники, осуществляющие медицинскую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, выполняют публичную деятельность

по реализации конституционного права граждан на охрану здоровья.

Поскольку публичной деятельностью признается не только «деятельность во имя всеобщего блага, в интересах всех, во исполнение всеобщей воли»24, но и деятельность по исполнению функций государства или муниципального образования, совершенно оправданным, на наш взгляд, следует вывод о необходимости наделения медицинских работников статусом государственного или муниципального служащего.

Примечательно, что в Советском Союзе в соответствии с Конституцией 1977 года врачи признавались государственными служащими25, поскольку осуществляли деятельность в государственных учреждениях здравоохранения и занимали должности служащих, что, по мнению З.С. Гладуна, определяло их служебное положение26.

Характеристика правового статуса государственного служащего встречается в работах многих советских ученых-правоведов.

Так, Н.И. Фаянс к признакам государственного служащего относил следующие: 1) состоять на государственной службе — это значит работать в государственном учреждении или предприятии;

2) состоять на государственной службе — это значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии; 3) состоять на государственной службе — это значит получать определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу27.

В.М. Манохин при характеристике государственного служащего считал необходимым выделять такие критерии, как: 1) он действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению и от имени государства; 2) он занимает государственную должность, учрежденную государством;

3) оплата труда госслужащего осуществляется по нормам и формам, установленным государством28.

По мнению Л.М. Колодкина, служащие — это лица, «работающие в государственных органах и организациях, занимающие предусмотренные штатным расписанием должности по назначению, выборам или в ином установленном порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций и получающие плату за свой труд»29.

Таким образом, советские врачи: 1) работали в государственных медицинских учреждениях, занимая соответствующие должности; 2) действовали от имени государства, обеспечивая гражданам возможность реализовать свое право на охрану здоровья посредством оказания бесплатной квалифицированной медицинской помощи в государственных учреждениях здравоохранения30; 3) получали плату за свой труд из средств государственного бюджета.

На сегодняшний день понятие государственного служащего закреплено в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»31, согласно которому в правовой науке

под государственным служащим понимается лицо: 1) профессионально исполняющее свои должностные обязанности, 2) замещающее соответствующую должность государственной службы, 3) осуществляющее исполнение должностных обязанностей за соответствующее вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации32.

На наш взгляд, все вышеперечисленные признаки государственного служащего вполне применимы при характеристике статуса медицинского работника государственного учреждения здравоохранения.

В частности, во-первых, деятельность государственного служащего — это деятельность от имени государства и по его поручению. Но медицинский работник при осуществлении медицинской деятельности в государственном медицинском учреждении действует также от имени и по поручению государства, способствуя исполнению государством одной из своих социальных функций по предоставлению гражданам бесплатной квалифицированной медицинской помощи в соответствии с Конституцией РФ, поскольку для государства «обеспечение прав и законных интересов российских граждан в сфере охраны здоровья представляет собой важнейшую социальную задачу»33.

Во-вторых, государственный служащий профессионально исполняет свои должностные обязанности, то есть имеет специальное образование, стаж и опыт работы, необходимые для успешной практической деятельности. Все эти требования применимы к медицинским работникам, так как на сегодняшний день допуск их к профессиональной деятельности осуществляется не только при наличии высшего или среднего медицинского образования в РФ, но и при наличии диплома и специального звания, а также сертификата специалиста и лицензии на осуществление медицинской деятельности в соответствии со статьей 54 Основ34.

Далее, как и государственный служащий, каждый медицинский работник занимает в государственном медицинском учреждении соответствующую должность, учрежденную государством.

Такой признак государственного служащего, как оплата труда из государственного бюджета, также может быть использован при характеристике статуса медицинского работника бюджетного медицинского учреждения.

Таким образом, все признаки, присущие государственному служащему, применимы к медицинским работникам государственных медицинских учреждений.

На сегодняшний день «децентрализация как один из ведущих принципов развития здравоохранения в России возлагает на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем здравоохранения»35, а муниципальная система здравоохранения в целом является «одной из основных гарантий права на медицинскую по-

мощь»36. При этом, несмотря на «специфический уровень компетенции и должностной статус муниципальных служащих»37, в силу специального нормативно-правового регулирования на уровне муниципального образования, «традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального»38.

Соответственно, можно говорить также о необходимости наделения медицинских работников муниципальных медицинских учреждений статусом муниципального служащего.

Итак, на сегодняшний день в условиях реформирования системы здравоохранения в Российской Федерации, «соответствующим законом или подзаконным актом необходимо предусмотреть особый статус медицинских работников, по аналогии со статусом госслужащих, военнослужащих и т. д.»39, то есть необходимо перевести медицинских работников государственных и муниципальных медицинских учреждений в категорию государственных и муниципальных служащих.

Об этом в одном из своих публичных выступлений заявил руководитель фракции «Справедливая Россия» в Государственной Думе РФ С.М. Миронов, по мнению которого врачей и медицинский персонал необходимо «переводить наряду с учителями и другими бюджетниками в категорию государственных служащих»40.

Такое решение законодателя будет способствовать не только росту личностного и профессионального авторитета врача, осознанию ими своей сопричастности к государственному механизму, но и позволит поднять престиж здравоохранения в Российской Федерации.

Примечания

1. См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 48, ст. 6724.

3. Административное право России: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 517.

4. См.: Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М., 2000. Т. 1: А—О. С. 550.

5. См.: Акопов В.И. Охрана здоровья в России: принципы организации на фоне проблем [Электронный ресурс]: © 2004 relga.ru. 11Р1_: http://www.relga.ru/Environ/ WebObjects/tguwww.woa/wa/Main?textid=86&level1 =тат&

6. См.: Тихомиров А.В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. М.,

2001. С. 33—35; Ковалевский М.А. Правовые проблемы оказания платной медицинской помощи // Кодекс-1пТо.

2002. № 9. С. 72; Дроздова А.В. Понятие медицинской услуги как гражданско-правовой категории // Сибирский Юридический Вестник. 2004. № 3. С. 15—19; Сер Ю.Д. Основы медицинского права России. М., 2011. С. 5. 11Р_: http://book.tr200.net/about.ph

Сучкова Т.Е. К вопросу о необходимости наделения врачей статусом государственного или муниципального служащего

трибуни молодого ученого

ская академия естествознания. URL: http://www.rae.ru/ monographs/24

8. Моисеев В.И. Философия и методология науки [Электронный ресурс]: © Библиотека учебной и научной литературы, 2000—2012. URL: [email protected]

9. Козьминых Е.В. Что нового в «Новых основах» для врача и пациента с позиций судебной практики. Комментарий к ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» [Электронный ресурс]: © Пермский медицинский правозащитный центр. URL: Ь^у/пмпц.рф/ index.php?option=com_content&view=article&id=77:sam-kommentari-k-ovim-osnovam&catid=2:pmpc&Itemid=15

12. См., например: Выдержка из устава ГБУЗ АО «Котласская центральная городская больница им святителя Луки (В.Ф. Войно-Ясенецкого)» [Электронный ресурс]: © 2012 ГБУЗ АО «Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В.Ф. Войно-Ясенецкого)». URL: http://www.kotlasgb.ru/activity/

13. Ковалевский МЛ. Конституционно-правовой режим платной медицинской помощи // Менеджмент качества в сфере здравоохранения и социального развития. 2008. № 4. С. 3—24.

14. Каменева З.В. Понятие и содержание права граждан на медицинскую помощь // Адвокат 2004. № 7. С. 86—89.

15. См., например: Aкопян A.C. Реорганизации стационарной медицинской помощи — направление реформирования здравоохранения: дис. ... д-ра мед. наук. М., 1998; Лозовский A.В., Тихомиров A.В. Способы совершенствования хозяйственного положения учреждений здравоохранения // Главный врач: хозяйство и право. 2004. № 5. С. 28—30; Маслова Е. A. Организационно-правовые аспекты внедрения новых организационно-правовых форм в здравоохранении: автореф. дис. ... канд. мед. наук. М., 2007. С. 4; Стародубов В.И., Тихомиров A.В. Учреждение: pro et contra // Главный врач: хозяйство и право. 2004. № 1. С. 24—41.

17. Щербина ЕЛ., Aлeксандрова О.Ю., Лебеди-нец О.Н. Анализ возможных вариантов организационно-

правовых форм медицинских организаций // Менеджер здравоохранения. 2007. № 1. С. 10—19.

18. Александрова О.Ю., Щербина Е.А. Особенности и проблемы лечебно-профилактических учреждений как основной организационной формы оказания медицинских услуг населению в современном российском здравоохранении // Экономика здравоохранения. 2006. № 7. С. 5—10.

19. ВоробьевА.В., ПоляковА.В., Тихонравов Ю.В. Теория адвокатуры. М., 2002. С. 131.

20. Гладун З.С. Правовое положение советского врача // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1991. № 5. С. 83.

21. Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8.

22. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 7—8.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

23. Административное право. Общая и особенная части: учебник / под ред. А. П. Коренева. М., 1986. С. 75.

24. Конституция и законы Союза ССР: сборник / сост. П.П. Гуреев, А.В. Калитеевская, Н.А. Николаева. М., 1983. С. 10.

25. О системе государственной службы в РФ: федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ // СЗ РФ.

2003. № 22, ст. 2063.

26. Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Ки-лясханова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 168—169.

27. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июня 1993 года № 487-1 (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33, ст. 1318.

28. Фатуллаев Г.Г. Муниципальная система здравоохранения в России: правовые основы организации и деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 3.

29. Еникеев О.А. Конституционное право на медицинскую помощь: теория и практика: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.

30. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 266.

К вопросу о необходимости наделения врачейстатусом государственного или муниципального служащего Текст научной статьи по специальности «Право»

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Сучкова Татьяна Евгеньевна

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Сучкова Татьяна Евгеньевна

Текст научной работы на тему «К вопросу о необходимости наделения врачейстатусом государственного или муниципального служащего»