CC BY
70
УДК 338.24
К ВОПРОСУ О КОНЦЕПЦИИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Е. С. УСТИНОВИЧ,
кандидат политических наук, профессор, директор Курского филиала Российского государственного торгово-экономического университета E-mail: lenausti@mail. ru
Анализируются информационные процессы, развивающиеся в сфере государственного управления России. Подчеркивается фактическая системность информационной деятельности, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации во главе с Правительством РФ. Однако система информационной деятельности должна приобрести статус правовой, необходимы разработка и принятие закона «Об информации и информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации».
Ключевые слова: информационная деятельность, государственное управление, органы исполнительной власти, правовая система, законопроект.
Как известно, 9 февраля 2009 г. принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В этой связи появились научные публикации, дающие оценку преимуществ и недостатков указанного закона [3]. Что же касается предмета настоящей статьи, то актуальным представляется, по мнению автора, следующий аспект. Долгожданный закон об обеспечении доступа к информации, который вступил в силу с 1 января 2010 г., при всех его преимуществах все-таки является нормативным правовым актом, который закрепляет правовые гарантии всего лишь одного из нескольких возможных методов реализации информационной функции управления органов государственной власти, а именно — обеспечение доступа к ин-
формации. Однако проводимые в Российской Федерации преобразования социально-экономических отношений, демократизация общественной жизни требуют коренного изменения структуры и характера информационного обеспечения во всех сферах жизнедеятельности общества. Возникновение новых государственных и общественных структур или изменение их функций, радикальная государственная реформа вызывают изменение информационных потребностей в обществе, направленности и содержания информационных потоков и форм предоставления информации. Все эти требования не могут быть удовлетворены в рамках информационной среды, существующей в стране сегодня. Вполне справедливо этот тезис адресовать и современному российскому законодательству [2]. Постараемся проиллюстрировать суждение на примере феномена информационной деятельности в сфере государственного управления, важнейшими субъектами которой являются федеральные органы исполнительной власти во главе с Правительством РФ.
Очевидно, что современный вектор развития России, тождественный мировому, подразумевает ее постепенный переход от индустриального общества к информационному, в котором научное знание и информация становятся определяющими факторами общественной жизни. Наряду с общей тенденцией роста роли информации все большее значение для повседневной жизни российских граждан приобретает информация, создаваемая
Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. К тому же модернизация государственного управления ставит перед ними одну из важнейших задач — формирование системы взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями, основанном на широком применении информационных телекоммуникационных технологий, в том числе Интернета. Таким образом, роль правительственной информации и ИКТ становятся ключевыми факторами трансформации и оптимизации деятельности государственных органов и государственных организаций, проведения реформы государственного управления. Успех этих преобразований во многом определяется качеством новых отношений между обществом и властью, построенных на взаимном уважении, доверии и общности интересов. Поэтому высокую актуальность сегодня приобретают механизмы выстраивания информационного взаимодействия этих двух сложных институтов — власти и общества. Действенность же этих механизмов в России как демократическом, правовом и социальном государстве должна быть гарантирована соответствующими нормативными правовыми актами.
Значительный вклад в правовое обеспечение этих процессов сегодня вносит российское законодательство о праве на информацию и на доступ к ней. Однако следует признать, что современное российское законодательство, гарантирующее реализацию информационных прав человека и гражданина, в основном направлено на реализацию конституционных прав на доступ к информации о деятельности государственных органов власти. Об этом убедительно свидетельствуют реализация требований уже упомянутого Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также многочисленные нормативные правовые акты, ускоренными темпами принимаемые Правительством РФ в связи с созданием и необходимостью широкомасштабного запуска электронного правительства. Сложившееся положение дел приводит к негативной тенденции в современном российском законотворческом процессе, связанной с ее значительным перекосом в сторону развития законодательства именно о доступе к информации.
Таким образом, в России сегодня дальнейшее развитие получило конституционное право граждан на доступ к информации, чем, однако, создан правовой дисбаланс в гарантировании права на информацию и на доступ к ней. Как отмечает в этой
связи современный выдающийся немецкий ученый-философ и социолог Ю. Хабермас, чью идею публичной сферы широко разделяют сторонники демократии, коммуникативная практика может осуществляться лишь совместно, и в которой на повестке дня стоит, в конечном счете, правильное понимание конституции [6].
Такого рода правовой дисбаланс законодательства о праве на информацию и на доступ к ней обусловлен целым рядом причин объективного плана: недостаточность научно-теоретических и правовых исследований; отсутствие классификации по функциональному признаку информации в государственном управлении как ее особого вида; некритическое заимствование зарубежного опыта и его одностороннее использование в российском законотворчестве; игнорирование практических рекомендаций, содержащихся в документах глобального характера, связанных с построением информационного общества, необходимость в этой связи перестройки национальных систем государственного управления и правового сопровождения этих процессов; проблемы организационного характера и др.
В силу стремительного развития информационные отношения в сфере государственного управления не стали пока что в достаточной степени объектом комплексных научных исследований. Только в самое последнее время теоретико-правовые взгляды на информационные процессы в сфере государственного управления России претерпели изменения — от утверждения об операциях с информацией в государственном управлении как атрибута всякой управленческой деятельности [1] к утверждению об информационной деятельности как неотъемлемой и самостоятельной части деятельности многих государственных органов и организаций, в том числе и федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (например, ежегодный национальный доклад «Информационные ресурсы России»).
Термин «информация», несмотря на его законодательное закрепление, тем не менее, не получил пока что своей квалификации по функциональному назначению применительно к сфере государственного управления. В целом сегодня ученые говорят о более 20 видах информации. Аналогичная классификация необходима и в государственном управлении для определения, например, оптимальных методов информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их специфики, компетенции, социально-экономической ситуации и других факторов.
- 55
Это возможно реализовать на практике в рамках специального закона «Об информации и информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации». В российском информационном законодательстве также пока отсутствуют законодательно закрепленный термин «информационная деятельность» применительно к сфере государственного управления и иные термины, связанные с ним, что порождает эклектичность в его применении. Терминологическая эклектичность, практическое отсутствие или, как минимум, недостаточность исследований участия государственной власти в информационном процессе и их отчетливо институциональный характер резко сужают понимание сущности и содержания информационных процессов, происходящих в федеральных органах исполнительной власти современной России и при их взаимодействии со структурами гражданского общества.
Организационные и правовые усилия, связанные с созданием электронного правительства в России, уже имеющийся наработанный опыт Европейского Союза и отдельных государств (США, Канада, Сингапур и др.) приводят к рассмотрению электронных коммуникаций в государственном управлении в качестве самостоятельного сектора. В этой связи возникает термин — «электронная интеграция» как признак того, что сфера взаимодействия органов государственной власти и граждан все больше переносится в виртуальную среду. Для российского законодательства заимствование такой части зарубежного опыта несет в себе определенную опасность. Связана она с тем, что внимание российских законодателей как бы автоматически может быть приковано только к правовому обслуживанию так называемых «электронных возможностей» взаимодействия власти и общества, что, в принципе, сегодня и наблюдается. Такое некритическое заимствование российскими законодателями зарубежного опыта также уже привело к преимущественному использованию при формировании современного российского информационного законодательства принципа «пассивной гласности». Правовыми гарантиями сегодня активно обеспечивается прежде всего институт доступа к информации, реализуемый на практике такими способами, как: обнародование (опубликование); размещение информации о своей деятельности в сети Интернет, в помещениях, занимаемых государственными органами власти, через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан на заседаниях коллегиальных государственных органов, а также подготовка ответов по запросу пользователей информации [3, с. 6].
56 -
В этой связи, по мнению автора, возникает необходимость в совершенствовании законодательства о праве на информацию и на доступ к ней в целях правового оформления и других возможностей федеральной исполнительной власти, наработанных ею за последнее десятилетие в своей деятельности. Тем более что есть вполне приемлемый для российской действительности положительный опыт, например, таких государств, как Бельгия, Швейцария, Великобритания и Германия, которые имеют достаточно развитое законодательство, предоставляющее своим гражданам комплексные гарантии реализации их информационных прав в государственном управлении — не только на доступ к ней, но и на саму информацию.
Создается впечатление, что в российском законотворческом процессе не в полной мере учитываются также и рекомендации, содержащиеся в документах глобального характера ЮНЕСКО, посвященных построению информационного общества. Так, в частности, не учтена заявленная в Руководящих принципах политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием [4] необходимость определения на национальном уровне новых форм и способов партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и частным сектором, гражданским обществом для установления и развития партнерских отношений между заинтересованными сторонами в информационном обществе, обеспечения их правовыми гарантиями. Можно также утверждать, что сегодня информационные процессы в государственном управлении России недостаточно скоординированы и организованы. Отсутствует единый центр управления правительственной информацией, а также информацией, создаваемой федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, усилия законодателей сегодня необходимо направить на ликвидацию сложившейся ситуации правового дисбаланса с учетом устранения его вышеуказанных причин. В частности, можно создать дополнительный правовой механизм реализации права на информацию в сфере государственного управления. Именно право на информацию сегодня начинает неуклонно завоевывать признание в мире, ведь все больше в сознании граждан укореняется идея, что государственные органы создают и хранят информацию не для себя, а ради общественного блага [5].
В силу высокой значимости правительственной и ведомственной информации для жизнеде-
ятельности российского общества, миссию создания такого правового механизма сегодня вполне целесообразно возложить на федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации во главе с Правительством РФ. Для этого имеются очевидные основания, связанные с особой ролью исполнительной власти для граждан в системе разделения властей, компетенцией Правительства РФ, определяющей ответственность за формирование государственной политики, в том числе информационной политики в сфере государственного управления, высоким уровнем информатизации федеральной исполнительной власти, осуществлением ею на современном этапе развития особого вида своей деятельности — информационной.
Опережающая информатизация федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, высокий уровень их информационно-технологического обеспечения создали необходимые предпосылки для информационного обеспечения собственной функциональной деятельности и для их более широких коммуникационных возможностей с гражданами, организациями и обществом в целом. Это стало, в свою очередь, причиной возникновения в деятельности федеральных органов исполнительной власти целого ряда информационно емких направлений. Совершенствуется делопроизводство как обеспечивающее направление информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляются постепенный переход на электронный документооборот, внедрение систем управления базами данных (СУБД). Расширяется традиционная инфраструктура информационной деятельности за счет появления таких новых ее элементов, как многофункциональные центры по оказанию государственных (и муниципальных) услуг (МФЦ), Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ) и др. С каждым годом растет число лиц, профессионально выполняющих операции с информацией. Постепенно развивается система предоставления федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации государственных услуг, в том числе информационных и электронных, заинтересованным гражданам и организациям.
Таким образом, в настоящее время имеются все основания утверждать, что федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации становятся основными субъектами информационной деятельности в государственном управлении России и субъектами формирования правового механизма собственной информационной деятельности.
Полагаем, что институт информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти является фактически сформированным. Информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации сегодня — это особый, специфический вид профессиональной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, направленный на решение задач информационного обеспечения собственной функциональной деятельности, организационно-правового обеспечения доступа к информации о своей деятельности, публичного (массового) информирования граждан и надежного обеспечения их значимой для них социально-политической, экономической и духовно-патриотической информацией. Также обеспечивается информационное взаимодействие между самими органами власти, а также их взаимодействие с гражданами, организациями и институтами гражданского общества, предоставление им информационных и электронных услуг.
Однако информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации как сложившийся институт требует сегодня своего правового оформления. Очевидно, правовому оформлению института информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти должно способствовать использование системного подхода, позволяющего решить в этом процессе, как минимум, следующие основные задачи. Применение указанного подхода к рассмотрению информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации позволяет уже сегодня сделать вывод о наличии у этого института признаков системности. К его системным элементам относятся информационная инфраструктура; источники, методы и средства информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти; принципы ее осуществления; ресурсное обеспечение, необходимые информационные взаимосвязи. Отметим, что отдельные элементы уже получили свое законодательное закрепление1.
Кроме того, применение системного подхода к рассмотрению информационной деятельности
1 См., например, Конституцию Российской Федерации 1993 г. (ст. 29, 24 и др.), Федеральный закон от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных».
- 57
федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации позволит: во-первых, сформировать модель информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, адаптированное использование которой в дальнейшем будет возможно и в других федеральных органах государственной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, показать, что регулируемые правом лишь отдельные элементы системы информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти не образуют пока правового целого. Как уже было сказано выше, законодательно сегодня обеспечивается только один из возможных способов информационной деятельности в государственном управлении — обеспечение доступа к информации. На практике же федеральными органами исполнительной власти сегодня, как минимум, развиваются еще и такие способы, как публичное (массовое) информирование, информационное и электронное взаимодействие и другие. Кроме того, правовое обеспечение реализации, например, основных направлений информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (связи с общественностью и взаимодействие с независимыми СМИ, создание собственных аудиовизуальных СМИ, теле- и радиокомпаний, рекламная и издательская деятельность, формирование имиджа, в том числе и российского государства в глазах международной общественности и др.) закреплено преимущественно в актах федеральных министерств и ведомств. Поэтому в значительной степени совокупность именно информационных норм, содержащихся в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, составляет общую правовую основу реализации их собственной информационной деятельности. В-третьих, продолжая логику суждений, приходим к выводу о том, что информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, те не менее, не приобрела пока статуса правовой системы.
Что же следует предпринять, чтобы система информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации действительно приобрела статус правовой? По мнению автора, жизненно необходимы разработка и принятие соответствующего правового механизма — специального закона «Об информации и информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации».
58 -
В условиях модернизации государственного управления и проведения административной реформы целенаправленная системная информационная деятельность, осуществляемая на принципах планомерности и непрерывности, приобретает следующие характеристики. Она становится социальной технологией управления информацией и информационными процессами в государственном управлении, инновационной технологией реализации функций федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, а также их самостоятельной и постоянной функцией.
Информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти как целевая и самостоятельная функция имеет свои методы, к которым относятся, в частности:
1) обеспечение доступа к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти;
2) публичное (массовое) информирование;
3) информационное взаимодействие и электронная интеграция.
Создание правового механизма информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти позволит законодательно закрепить их новую функцию — информационную. Разработка правового механизма информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в рамках создания специального закона «Об информации и информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации» необходима также и для завершения создания комплексной национальной правовой структуры информационной политики. В этом случае правовой механизм осуществления информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти создаст основу для повышения социальной эффективности государственного управления, что позволит:
• осуществлять федеральным органам исполнительной власти информационную деятельность как специфический и самостоятельный вид своей деятельности, реализовывать как целевую, постоянную функцию;
• выработать единые рамочные для всех федеральных органов исполнительной власти требования к организации их информационной деятельности;
• создать единый центр управления правительственной информацией и информацией, создаваемой в государственном управлении, осуществлять координацию информационной
деятельности между министерствами и ведомствами;
• создать предпосылки для эффективного информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ между собой;
• создать единый центр публичного (массового) информирования граждан, который мог бы одновременно осуществлять и функции по политическому образованию граждан и повышению культуры демократии;
• формировать действительно единую государственную информационную политику в едином информационном пространстве России;
• стать реальным политико-правовым инструментом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с гражданами и гражданским обществом.
Правовой механизм реализации информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти создаст также реальные дополнительные правовые гарантии реализации прав граждан на информацию, ликвидирует имеющийся правовой дисбаланс в правовом обеспечении реализации конституционных прав граждан на информацию и на доступ к ней в сфере государственного управления.
В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что в условиях построения в России информационного общества представляется необходи-
мым уделять особое внимание не только информационным процессам в сфере государственного управления. Следует и в целом поднять вопрос о разработке Концепции информационной деятельности в обществе.
Список литературы
1. Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические вопросы). М.: Юридическая литература, 1978.
2. Мрочко Л. В. Теория и практика массовой информации. М.: Флинта: МПСИ, 2006.
3. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 № 9-ФЗ.
4. Руководящие принципы политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием / ЮНЕСКО, Париж, 2004. URL: http://www. ifapcom. ru/files/ pubHcations/Ruk_princ_poHt_gos_mf. pdf.
5. ТобиМендел. Свобода информации: сравнительное правовое исследование / ЮНЕСКО, Париж, 2008. URL: http://www. unesco. org/webworld/ en/foi.
6. Хабермас Ю, Ратцингер Й.(Бенедикт XVI). Диалектика секуляризации. О разуме и религии // пер. с нем. Серия «Современное богословие». М.: Библейско-богословский институт св. апостола Андрея, 2006. С. 53.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 [email protected]
