CC BY
33
декса Российской Федерации), общих принципов деятельности налоговых органов (глава 5 Налогового кодекса Российской Федерации) и обеспечения прав и законных интересов налогоплательщика». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Конституционный Суд РФ, касаясь вопросов применения налоговых презумпций, также стремится использовать при этом принципы налогового права в качестве средств, ограничивающих негативное усмотрение, а также вносящих ясность, четкость и справедливость в практику налогообложения (подробнее об этом см. п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 1 марта 2010 г. № 430-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ОАО «"СВЯ-ТОГОР"» на нарушение статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
О.А. Лёвина
К ВОПРОСУ О ХАРАКТЕРИСТИКЕ КОНТРОЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ПРОЦЕССЕ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Статья посвящена исследованию характеристики контрольных правоотношений, возникающих в связи с проверкой показателей бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в процессе исполнения федерального бюджета. Приводится классификация контрольных правоотношений в зависимости от подлежащих контролю показателей.
Ключевые слова: исполнение бюджета, финансовый контроль, Федеральное казначейство, принципы бюджетной системы, лимиты бюджетных обязательств, бюджетные ассигнования.
O.A. Lewina
TO A QUESTION ON THE CHARACTERISTIC OF CONTROL LEGAL RELATIONSHIP IN THE COURSE OF EXECUTION OF THE FEDERAL BUDGET
The article is devoted research of the characteristic of the control legal relationship arising in connection with check of indicators of budgetary appropriations and limits of budgetary obligations in the course of execution of the federal budget, their classification depending on indicators which are subject to control.
Key words: budget execution, financial control, Federal exchequer, principles of budgetary system, limits of budgetary obligations, budgetary assignments.
В соответствии с бюджетным законодательством Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в числе своих полномочий функции по предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета1. При этом Федеральное казначейство согласно ст. 267 Бюджетного кодекса РФ2 (далее — БК РФ) осуществляет контроль в процессе исполнения федерального бюджета по нескольким направлением. Обозначенные контрольные правоотношения требуют более подробного рассмотрения с целью определения процедурных особенностей, характерных для исследуемых правоотношений.
В рамках контрольной деятельности, осуществляемой Федеральным казначейством, следует выделить контроль за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями)
© Лёвина Ольга Андреевна, 2012
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 219
средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств3. Исследование указанного направления контрольной деятельности должно осуществляться одновременно с анализом контроля за непревышением бюджетных ассигнований4, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными ими бюджетными ассигнованиями в связи с тем, что данные правоотношения по исполнению федерального бюджета закрепляются едиными нормативно-правовыми актами и имеют схожую процедуру реализации.
Согласно п. 2.2 Порядка5, утвержденного Приказом Министерства финансов РФ (далее — Минфином РФ) от 30 сентября 2008 г. № 104н контрольным правоотношениям на данном этапе исполнения бюджета предшествует доведение бюджетных данных Минфином РФ до Федерального казначейства, а также непосредственно до главных распорядителей средств федерального бюджета. Термин «бюджетные данные» в данном случае объединяет в себе бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств, представленные Минфином РФ в Федеральное казначейство. Однако подобный термин в Бюджетном кодексе РФ не используется и является своего рода новацией в бюджетной терминологии.
Первоначально контрольные правоотношения возникают на этапе проверки Федеральным казначейством полученных бюджетных данных на соответствие требованиям, предусмотренным п. 2.5 Порядка, с момента получении от Минфина РФ бюджетных данных, утвержденных в соответствии с вступившим в силу 2 законом о бюджете и должны быть завершены не позднее 3 рабочих дней, следу? ющих за днем получения бюджетных данных. Осуществляемый контроль носит а в данном случае предварительный характер. Федеральное казначейство осуществляет проверку на преемственность временных и утвержденных бюджетных дан-
1 ных с учетом данных о фактическом исполнении федерального бюджета на соот-| ветствие следующим требованиям:
го
| а) коды бюджетной классификации по утвержденным бюджетным данным
§ должны соответствовать кодам бюджетной классификации, действующим в те-
| кущем финансовом году и плановом периоде;
2 б) суммы утвержденных Минфином РФ для главных распорядителей средств ° федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования « дефицита федерального бюджета бюджетных данных должны быть равны или | больше сумм временных бюджетных данных по соответствующим кодам бюд-е жетной классификации;
1 в) суммы утвержденных в установленном порядке для главных распорядите-
0
° лей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финан-
(Го
¿5 сирования дефицита федерального бюджета бюджетных данных должны быть
1 равны или больше сумм соответствующих временных бюджетных данных, рас-| пределенных соответственно главными распорядителями средств федерального
бюджета между находящимися в их ведении распорядителями и получателями средств федерального бюджета по соответствующим кодам классификации расходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между находящимися в их ведении администраторами с полномочиями главного администратора источников фи-220 нансирования дефицита федерального бюджета и администраторами источников
финансирования дефицита федерального бюджета по соответствующим кодам классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета.
После проведения соответствующих проверочных операций Федеральное казначейство в случае соответствия утвержденных бюджетных данных указанным требованиям формирует и доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета казначейские уведомления двух видов: 1) на основании которых осуществляется отзыв временных бюджетных данных; 2) на основании которых доводятся утвержденные бюджетные данные.
Кроме того, результаты проверки закрепляются Протоколом, в котором указываются бюджетные данные, не соответствующие указанным требованиям, и причины, по которым такие бюджетные данные не принимаются для доведения соответствующим участникам бюджетного процесса. Протокол регистрируется в Журнале регистрации неисполненных документов и направляется Федеральным казначейством в Минфин РФ в электронном виде не позднее срока, установленного для проведения проверки представленных бюджетных данных.
Федеральное казначейство на основании Казначейских уведомлений на отзыв временных бюджетных данных и Казначейских уведомлений на доведение утвержденных бюджетных данных отражает на лицевых счетах главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета соответствующие бюджетные данные. Не позднее трех рабочих дней после получения от Минфина РФ бюджетных данных Федеральное казначейство доводит бюджетные данные, соответствующие требованиям, установленным настоящим пунктом, до главных ш распорядителей средств федерального бюджета. н
На практике контролируемые показатели распределяемых лимитов бюджет- С
а
ных обязательств отражены на лицевых счетах, которые открываются и ведутся т
о
органами Федерального казначейства с целью учета операций, осуществляемых к
о
участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий. Право- о' вые аспекты открытия, переоформления и закрытия лицевых счетов и их виды уа регулируются Порядком открытия и ведения лицевых счетов Федеральным каз- в
начейством и его территориальными органами, утвержденным Приказом Феде- нн
о
рального казначейства РФ от 7 октября 2008 г. № 7н «О порядке открытия и ве- Ю
дения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными ор- и
ганами» (с изм. от 23 августа 2010 г.)6. к
После отражения бюджетных данных на соответствующих лицевых счетах на- а
ступает процедура их распределения, которое осуществляется: главными распо- Л
Ф
рядителями и распорядителями средств федерального бюджета между находя- | щимися в их ведении распорядителями и получателями (иными получателями) • средств федерального бюджета; главными администраторами источников финан- 8 сирования дефицита федерального бюджета и администраторов с полномочиями 2^ главного администратора источников финансирования дефицита федерального 2 бюджета между находящимися в их ведении администраторами с полномочиями главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета и администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета.
По итогам распределения бюджетных данных указанные субъекты формируют Расходные расписания в виде отдельных документов либо в виде Реестров 221
расходных расписаний. Расходные расписания и Реестры расходных расписаний представляются главными распорядителями средств федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в Федеральное казначейство. Распорядители средств федерального бюджета и администраторы с полномочиями главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета представляют Расходные расписания или Реестры расходных расписаний в органы Федерального казначейства по месту обслуживания.
После получения Расходных расписаний и (или) Реестров Расходных расписаний возникают контрольные правоотношения, в рамках которых Федеральное казначейство, органы Федерального казначейства осуществляют проверку указанных в них показателей на соответствие определенным требованиям. Данные правоотношения завершаются не позднее рабочего дня, следующего за днем получения Расходных расписаний и (или) Реестрах расходных расписаний.
Анализ закрепленных проверочных действий позволяет осуществить их классификацию в зависимости от подлежащих контролю показателей, содержащихся в Расходных расписаниях и (или) Реестрах расходных расписаний.
Первую группу контрольных действий на данном этапе предлагается именовать проверкой различных кодов бюджетной классификации, наименования, кодов и лицевых счетов участников бюджетного процесса, в ходе которой осуществляется контроль на соответствие следующим требованиям:
наименования и коды участников бюджетного процесса должны соответствовать реквизитам, указанным в сводном реестре главных распорядителей, распоря-3 дителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов ~ и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и
оо
™ администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета; | должны быть указаны номера лицевых счетов, открытых главным распоряди-
| телям, распорядителям, получателям средств федерального бюджета, главным
| администраторам, администраторам источников финансирования в Федераль-
° ном казначействе, органах Федерального казначейства;
0
| коды бюджетной классификации должны соответствовать кодам бюджетной
^ О
| классификации, действующим в текущем финансовом году на момент представ->§ ления Расходного расписания (Реестра расходных расписаний); | код главного распорядителя средств федерального бюджета, главного админи-
| стратора источников финансирования дефицита федерального бюджета по бюд-| жетной классификации Российской Федерации должен соответствовать коду,
установленному законом о бюджете. | Вторую группу контрольных действий предлагается назвать проверкой соот-
§ ветствия сумм бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обяза-
1 тельств необходимым показателям, в процессе которой проводится контроль | на соответствие следующим требованиям:
суммы бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, распределенные между находящимися в ведении главных распорядителей или распорядителей средств федерального бюджета, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, не должны превышать сумм бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, доведенных главным рас-222 порядителям или распорядителям средств федерального бюджета;
суммы бюджетных ассигнований, распределенные между администраторами с полномочиями главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета и администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, находящимися в ведении главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета или администраторов с полномочиями главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета, не должны превышать сумм бюджетных ассигнований, доведенных главным администраторам источников финансирования дефицита федерального бюджета или администраторам с полномочиями главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета.
При детализации лимитов бюджетных обязательств детализированные лимиты бюджетных обязательств должны быть согласованы в части:
1) периодов: детализация лимитов бюджетных обязательств по кодам бюджетной классификации текущего финансового года должна соответствовать детализации лимитов бюджетных обязательств планового периода;
2) конкретного распорядителя, получателя средств федерального бюджета: детализация лимитов бюджетных обязательств по кодам бюджетной классификации должна соответствовать детализации ранее доведенных до данного распорядителя, получателя средств федерального бюджета в текущем финансовом году бюджетных данных.
Третью группу контрольных действий можно назвать проверкой бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств в случае их уменьшения. Контроль при этом осуществляется на соответствие следующим требованиям:
суммы изменений соответствующих бюджетных данных должны быть мень- с ше или равны суммам нераспределенных бюджетных ассигнований и (или) ли- к митов бюджетных обязательств, уменьшенных на суммы зарезервированных р
а
для распределения между находящимися в ведении главного распорядителя или с распорядителя средств федерального бюджета распорядителями и получателями | средств федерального бюджета бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюд- у
жетных обязательств по соответствующим кодам классификации расходов феде- с
т
рального бюджета, учтенным на соответствующих лицевых счетах; н сумма измененного лимита бюджетных обязательств не должна быть
меньше 1
суммы поставленных на учет в органах Федерального казначейства бюджетных и
обязательств получателя средств федерального бюджета; е
о
суммы измененных бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обяза- | тельств не должны быть меньше произведенных кассовых выплат получателя Д средств федерального бюджета; |
суммы изменений соответствующих бюджетных ассигнований должны быть • меньше или равны суммам нераспределенных бюджетных ассигнований, умень- ( шенных на суммы зарезервированных для распределения между администрато- ~ рами с полномочиями главного администратора источников финансирования де- 2 фицита федерального бюджета и администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета.
В результате осуществленной проверки бюджетные данные, указанные в Расходных расписаниях или Реестрах расходных расписаний, соответствующих установленным требованиям, учитываются на соответствующем лицевом счете с начала текущего финансового года по существующим кодам классификации рас- 223
ходов федерального бюджета или классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Если представленные на бумажном носителе Расходные расписания или Реестры расходных расписаний7 не соответствуют требованиям, они возвращаются главному распорядителю, распорядителю средств федерального бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита федерального бюджета, администратору с полномочиями главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета со штампом «Отклонено» и с приложением Протокола с указанием причины возврата (если осуществлялся электронный документооборот, соответствующий протокол отправляется в электронном виде). Данная процедура завершает финансово-контрольные правоотношения в рамках исполнения федерального бюджета.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в связи с проверкой показателей бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств возникают контрольные правоотношения, субъектом которых является Федеральное казначейство: во-первых, на этапе проверочных действий на соответствие бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, представленных Минфином РФ в Федеральное казначейство, необходимым требованиям; во-вторых, при проверке Расходных расписаний и Реестров Расходных расписаний, представленных главными распорядителями средств федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в Федеральное казначейство.
Контрольные действия осуществляются путем документальной проверки соответствующих показателей нормативным требованиям и осуществляются в пределах коротких сроков, установленных нормативно-правовыми актами, регулирующими рассматриваемую сферу общественных отношений по исполнению федерального бюджета, и завершаются оформлением Федеральным казначейством документов по результатам проведенных проверочных действий.
1 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» (с изм. от 24 марта 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 49, ст. 4908; 2011. № 14, ст. 1935.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2011. № 49, ч. 5, ст. 7056.
3 Согласно ст. 6 БК РФ под лимитом бюджетных обязательств понимается объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). Лимиты бюджетных обязательств утверждаются главным распорядителям средств федерального бюджета в разрезе ведомственной структуры и кодов классификации операций сектора государственного управления.
4 Следует отметить, что согласно БК РФ бюджетные ассигнования — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
5 Приказ Минфина РФ от 30 сентября 2008 г. № 104н «О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» (с изм. от 17 августа 2010 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 44; Российская газета. 2010. 29 сент.
6 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 12; 2010. № 48.
7 Согласно п. 3.10 Порядка Реестр расходных расписаний, сформированный главным распорядителем, распорядителем средств федерального бюджета, главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета, администратором с полномочиями главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета, не принимается к исполнению, если хотя бы одно Расходное расписание, входящее в данный Реестр, не соответствует требованиям, установленным пунктом 3.7 настоящего Порядка.
