CC BY
40
Д. Г. Демидов
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ И ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ, ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ, НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ, ЭФФЕКТИВНАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ
Статья посвящена актуальному вопросу, связанному с функционированием избирательных комиссий муниципальных образований в Российской Федерации. Рассматриваются общие условия формирования и деятельности такого рода комиссий, а также формы и способы контроля над их работой, отслеживаются тенденции, негативно влияющие на эту работу. В конце статьи автор формулирует предложения, реализация которых повысит степень участия представителей гражданского общества в избирательном процессе, а следовательно, будет способствовать развитию демократических правовых принципов в формировании избирательных органов местного самоуправления.
Как известно, представительная демократия подразумевает реальное функционирование народовластия: граждане избирают депутатов в органы местного само-
ДЕМИДОВ
Дмитрий Геннадьевич — аспирант, преподаватель кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
E-mail: [email protected]
KEY WORDS
FUNCTIONING OF ELECTION COMMITTEE, MUNICIPAL ENTITY, REPRESENTATIVE DEMOCRACY, DIRECT DEMOCRACY, EFFECTIVE GOVERNANCE
The article is dedicated to the actual issue, connected with the activity of the election committees in Russian Federation. General conditions and forms of control for formation and functioning of such committees are considered, tendencies that are negatively influencing on their activity are traced. At the end of the article the author formulates proposals, which realization will raise level of participation of representatives of civil society in election process, and consequently, will promote development of democratic legal principles of formation of local government election organs.
управления и делегируют им право принимать законы, необходимые для развития местных сообществ и реализации конституционных прав граждан. Непосредственным высшим выражением власти народа являются референдум и выборы (п. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).
Отметим, что выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных процедур и действий, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами. При этом принципиальное отличие выборов от прямого
ш
£ >
<
ш *
> и
ОС <
ио
и
й.
<
и
назначения чиновников любого 1 уровня состоит в том, что выборы должны проводиться публично и открыто, без какого-либо принуждения и административного давления на избирателей со стороны государственных органов. Т. е. выборы должны быть свободными, прежде всего от вмешательства собственного государства. Это аксиома демократии1.
На наш взгляд, эффективная государственность напрямую зависит от институтов непосредственной и представительной демократии. Поясним, что в понятие «эффективная государственность» мы вкладываем именно реализацию конституционных принципов народовластия. В ч. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека указано: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Анализ современного российского законодательства о выборах позволяет сделать вывод о наличии определенных негативных тенденций в избирательном процессе, а именно: введение технических правовых норм не позволяет в полной мере реализовывать избирательные права граждан. Предлагаем рассмотреть данный тезис на примере формирования избирательных комиссий муниципального уровня.
В ст. 12 Конституции Российской Федерации определено: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Представляется, что сегодня весьма актуальным вопросом является порядок формирования и организации деятельности избирательных комиссий муниципальных образований в Российской Федерации.
Выборы органов местного самоуправления проводятся в обязательном порядке: согласно Европейской хартии местного самоуправления в системе органов местного самоуправления обязательно наличие представительного органа, который формируется гражданами в ходе тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
В федеральном избирательном законодательстве обозначены общие условия формирования избирательных комиссий различного уровня (например, гл. 4, ст. 22 Федерального закона № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный избирательный закон))2. В частности, ст. 24 указанного федерального закона определяет основной порядок формирования избирательных ко-
Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. А. В. Иванченко. — М.: Новое издательство, 2005. С. 225.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.
2
миссий муниципальных образований. Пункт 7 рассматриваемой статьи предусматривает формирование данного вида комиссий представительным органом муниципального образования на основе предложений избирательных объединений, допущенных к распределению мандатов в представительном органе муниципального образования, политических партий, прошедших в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, общественных объединений. В этот список также входят предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. При этом стоит отметить, что законодатель обязывает представительный орган муниципального района назначить не менее 2 членов муниципальной избирательной комиссии на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
В формировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации принимает участие высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс-
шего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), причем им назначается не менее одной второй из числа членов избирательной комиссии субъекта. Таким образом, прослеживается влияние органов исполнительной ветви власти на формирование избирательных комиссий муниципальных образований.
Организацию деятельности избирательных комиссий муниципальных образований регулируют Федеральный избирательный закон, а также законодательство субъектов Российской Федерации. В Законе Санкт-Петербурга от 19 декабря 2003 г. № 734-110 «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» (с изм. на 17.04.2007)3 деятельность муниципальных избирательных комиссий регулируется гл. IV, а организация деятельности — ст. 18. Данная статья отражает основные положения ст. 28 Федерального избирательного закона и закрепляет, что председатель избирательной комиссии муниципального образования избирается тайным голосованием, но избирается он по предложению Санкт-Петербургской избирательной комиссии (пп. «а», п. 4 ст. 18
№ 67-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 5.01.2006 г. № 225-ФЗ, от 30.12.2006 г. № 274-ФЗ, от 20.04.2007 г. № 62-ФЗ, от 26.04.2007 г. № 64-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2006. № 50. Ст. 5303; 2007. № 1. Ст. 37; № 17. Ст. 1938; № 18. Ст. 2118.
Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» от 19 декабря 2003 г. № 734-110 (с изм. на 17.04.2007) // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2004. № 2.
<
ш
>
и
ОС <
ио
и
й.
<
т,
>
и
^ Закона). Если же такое предложе-1 ние отсутствует, то председатель избирается по предложениям членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Вместе с тем следующий пункт данной статьи (п. 5) исключает такую возможность, так как региональный законодатель (вслед за федеральным) обязывает Санкт-Петербургскую избирательную комиссию повторно внести кандидатуру из числа членов муниципальной избирательной комиссии с правом решающего голоса. Представляется, что у членов избирательных комиссий муниципальных комиссий просто не остается выбора, ведь количество раз представления одной и той же кандидатуры на пост председателя не ограничено.
Несмотря на то, что в законе данная процедура называется избранием, фактически она является назначением. Так, в п. 6 ст. 18 упомянутого Закона Санкт-Петербурга указывается, что председатели окружных избирательных комиссий и участковых избирательных комиссий назначаются на должность избирательной комиссией муниципального образования и окружной избирательной комиссией. Такой же порядок формиро-
вания избирательных комиссий предусмотрен, например, ст. 21 Избирательного кодекса города Москвы от 06 июля 2005 г. (с изм. от 04.07.2007)4, ст. 10 Закона Ленинградской области от 13 мая 2005 г. № 34-оз «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области»5. Но и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов определяется, что избирательные комиссии работают в соответствии с принципом коллегиальности, а не принципом жесткой централизации, они не зависят в пределах своей компетенции ни от органов государственной власти, ни от органов местного самоуправления.
Обратим внимание, что во всех демократических государствах принцип свободных выборов является ключевым. В политической системе таких государств важнейшая роль отводится избирательным органам, они призваны пресекать незаконное использование административного ресурса, в первую очередь правящими партиями и государственными служащими6.
Избирательный кодекс г. Москвы от 06 июля 2005 г. (с изм. от 04.07.2007) // Ведомости Московской городской Думы. 2005. № 8.
Закон Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» от 13 мая 2005 г. № 34-оз // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. № 23.
Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. А. В. Иванченко. — М.: Новое издательство, 2005. С. 225-226.
4
5
6
Принцип выборности — главный принцип формирования органов местного самоуправления. Согласно Хартии местного самоуправления право местного самоуправления реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Другого формирования органов местной власти Хартия не предполагает7.
В комментариях к ст. 12 Конституции Российской Федерации определяется также, что самостоятельность местного самоуправления обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая «разде-ленность» означает, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами госу-
дарственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения8.
Следует отметить, что государственные органы и их должностные лица участвуют в электоральных правоотношениях исключительно в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, независимо от целесообразности подобных действий9. Представляется, что участие в формировании избирательных комиссий муниципальных образований государственных служащих, а также косвенно (например, через Санкт-Петербургскую избирательную комиссию либо избирательные комиссии субъектов) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является вмешательством в избирательный
7 Миронов С. М. Проблемы и перспективы реформирования системы местного самоуправления: взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Управленческое консультирование. 2007. № 1. С. 10.
8 Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1928; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. — М.: Юрайт-М, 2002. С. 94.
9 См., например: Веденеев Ю. А., Князев С. Д. Избирательные правоотношения // Государство и право. 1999. № 5. С. 27-35; Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. — Ростов-на-Дону: «Феникс», 2004. С. 172-173; Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России. — М.: Эксмо, 2007. С. 229.
<
ш *
> и
ОС <
ио
и
й.
<
и
процесс на муниципальном уровне. Хотя с точки зрения современного федерального и регионального законодательства подобное вмешательство органов исполнительной власти в формирование избирательных комиссий муниципальных образований является правомерным.
Процессы формирования избирательных комиссий на муниципальном уровне подвержены влиянию негативных тенденций. В избирательной практике известны случаи, когда государственные органы и органы местного самоуправления вопреки предоставленной им компетенции уклонялись от назначения выборов, отменяли и переносили уже назначенные выборы, распускали избирательные комиссии. При этом, обосновывая свои решения, они, как правило, ссылались на то, что такие действия прямо не запрещены избирательным законодательством и, как следствие, могут иметь место в деятельности государственных и муниципальных органов власти, их должностных лиц10.
Правовед и исследователь в области муниципального права В. В. Пы-лин отмечает, что выборы являются одной из государственных форм контроля за деятельностью выборных органов и должностных лиц государственной и муниципаль-
ной власти и повышают их ответственность перед населением11. Поэтому изначально следует исходить из принципов независимой организации и формирования избирательных комиссий, которые непосредственно занимаются избирательным процессом в муниципальных образованиях.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. отмечается, что в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением — контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. В иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т. е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ст. 132, ч. 2; ст. 15, ч. 2).
Конституционный Суд РФ указал, что формы и способы такого контроля, его механизм и по-
Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 173.
Пълин В. В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учеб.-практ. пособие. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 89.
10
рядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Такие позиции Конституционного Суда РФ позволяют сделать вывод о том, что установление дополнительных случаев административного контроля за местным самоуправлением, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти вступает в противоречие с Конституцией РФ. В этом случае можно говорить о том, что фактически органы местного самоуправления становятся низовым уровнем государственной власти12. На наш взгляд, существующий в настоящее время способ формирования избирательных комиссий муниципальных образований, окружных комиссий и участковых комиссий для выборов в органы местного самоуправления включает в себя элементы административного контроля со стороны органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации над избирательным процессом на муниципальном уровне.
Следует обратить внимание на тот факт, что даже в Законе РСФСР
от 27 октября 1989 г. «О выборах депутатов местных советов народных депутатов РСФСР»13 в ст. 28 председатели избирательных комиссий избирались (именно избирались, а не назначались!) на первом заседании соответствующей комиссии. Безусловно, здесь следует обратиться только к самому законодательному акту как исто-рическо-правовому источнику, абстрагируясь от политических реалий того времени.
Негативный характер вмешательства в формирование избирательных комиссий муниципального образования объясняется в большей степени и местом этих органов в системе разделения властей. Если рассматривать основные цели органов исполнительной власти, подразумеваемые под ее положением в системе разделения властей, то в первую очередь они заключаются в качественном выполнении задач и функций государственного управления (в узком понимании — административная деятельность). Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается, в том числе, самим разделением властей, когда государственная деятельность осуществляется не одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в определенном смысле независимыми органами, а решаемые ими задачи
См.: ШугринаЕ. С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 26-32.
Закон РСФСР «О выборах депутатов местных советов народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.
<
ш *
> и
ОС <
ио
и
й.
<
и
считаются общими для всех орга-1 нов государства14.
Самостоятельность местного самоуправления означает не абсолютную независимость местных социальных коллективов, а лишь относительную автономию муниципальной власти в общей системе публичной власти в Российской Федерации. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, наличии у органов местного самоуправления правотворческих полномочий и т. д.15 К этим элементам, на наш взгляд, следует отнести и порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований, которые непосредственно, через избирательный процесс, оказывают влияние на формирование выборных органов местного самоуправления.
Кроме того, при формировании избирательных комиссий совершенно необходимо участие гражданского общества. В настоящее время, как отмечает в одной из своих работ В. В. Пылин16, уровень развития гражданского общества (а также его местных сообществ)
и степени его воздействия на государственные и общественные дела в целом в стране и в большинстве субъектов Федерации и муниципальных образований очень низкий. Тем не менее представляется важным подключение к формированию избирательных комиссий муниципальных образований независимых представителей гражданского общества в лице представителей общественных объединений, а также всего спектра политических партий, включая оппозиционные. Каждая избирательная кампания может и должна стимулировать развитие социально-политической активности граждан17.
Резюмируя вышеизложенное, можно сформулировать следующие предложения, касающиеся формирования и организации работы избирательных комиссий муниципального образования, окружных и участковых избирательных комиссий:
1) избрание председателя избирательной комиссии муниципального образования по итогам тайного голосования на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса; исключение возможности обязатель-
14 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В. Административное право: Учебник. — М.: Норма, 2005. С. 48.
15 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. А. В. Иванченко. — М.: Новое издательство, 2005. С. 195.
16 Пылин В. В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учеб.-практ. пособие. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 31.
17 Там же. С. 89.
ного представления кандидатуры председателя со стороны избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;
2) ликвидация квоты на назначение не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования по предложению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и переход к формированию комиссии по предложениям представителей общественных организаций и всех легальных политических партий;
3) избрание председателей окружных избирательных комиссий и участковых избирательных комиссий по итогам тайного голосования на их первом заседании из числа членов избирательной
комиссии с правом решающего 13 голоса. ■
Представляется, что реализация перечисленных выше предложений повысит степень участия представителей гражданского общества в избирательном процессе, а следовательно, будет способствовать развитию демократических правовых принципов в формировании избирательных органов местного самоуправления. Только независимые от органов государственной власти и органов местного самоуправления избирательные комиссии смогут без политического и административного давления осуществить действительные демократические выборы, обеспечив населению подлинное представительство их интересов.
