CC BY
43
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ПОДСИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ЖКХ НА ОСНОВЕ СИНТЕЗА СТРАТЕГИЧЕСКИХ И ТАКТИЧЕСКИХ КОМПОНЕНТ В.В. Копылов
В статье изложены основные направления и подходы в управлении развитием жилищнокоммунального комплекса. Дается описание стратегического и тактического уровней управления ЖКХ.
Ключевые слова: жилищно-коммунальный комплекс, система управлением развитием ЖКХ, стратегический уровень развития ЖКХ, тактический уровень развития ЖКХ.
В современном урбанизированном обществе одной из актуальных проблем является ведение и реформирование жилищнокоммунального хозяйства (ЖКХ). Город стал основным местом обитания людей. В России в городах и поселках городского типа проживает 73 % населения страны. Человек в современном городе должен быть обеспечен жильем, водой, канализацией, теплом, городским транспортом и т. д.
Современное производство также невозможно без обеспечения его услугами ЖКХ. Компоненты ЖКХ создают условия жизни работнику, доставляют его к месту работы, поставляют строительным и промышленным предприятиям воду, газ, тепло, электроэнергию, участвуя тем самым в процессе производства.
Являясь важной частью народного хозяйства страны, эта отрасль требует выделения на свое содержание и развитие значительного объема финансовых ресурсов. Отрасль имеет двусторонние отношения с бюджетом, которые складываются в пользу отрасли, т. е. она получает средств из бюджета больше, чем вносит в него.
Как отрасль ЖКХ включает ряд подотраслей: жилищное хозяйство, водопроводноканализационное хозяйство, топливно-энергетическое хозяйство, городской пассажирский транспорт, благоустройство населенных мест.
В консолидированном бюджете России расходы на ЖКХ составляют примерно 14% общих расходов. При этом ассигнования на ЖКХ почти полностью выделяются из территориальных бюджетов. Из общей суммы средств, направляемых на финансирование ЖКХ, 35 % приходится на региональные бюджеты и 65 % - на местные бюджеты.
Жилищное хозяйство - одна из важнейших отраслей социально-бытовой инфраструктуры. Рост народного благосостояния тесно связан с улучшением жилищных условий. Жилищный фонд стал главным общественным богатством городов, удельный вес его в общем объеме основных фондов, подведомственных органам городскому самоуправлению составляет 70-80 %.
Бюджетные средства в жилищное хозяйство направляются только из территориальных бюджетов, в т. ч. около 30 % - из региональных бюджетов и 70 % - из местных [1, 2].
На сегодняшний момент существует множество мнений по поводу направлений развития, а также разделения ответственности различных уровней государственного управления и соответствующих институтов власти в решении проблем развития жилищнокоммунального комплекса. Здесь следует отметить работы Е.В. Басина, И.В. Бычковского, Ю.А. Дмитриева, Г.В. Гутмана, О.А. Дониче-ва, А.А. Дронова, А.Ю. Жданьковой, В.Н. Лек-сина, Б. Рено, И.В. Стародубровской, Р. Страйка, А.В. Талоновой, Ф.Г. Таги-Заде, Г.П. Хованской, Л.Н. Чернышова, А.К. Шрайбера, Р. Шпинера и др.
Коммунальное хозяйство призвано обеспечить жителей населенных мест водой, теплом, дорогами, транспортом и т. д. Из всей отрасли ЖКХ к коммунальному хозяйству относятся: водопроводно-канализационное
хозяйство, топливно-энергетическое хозяйство, городской пассажирский транспорт, благоустройство населенных мест.
Расходы на оплату услуг, производимых коммунальными предприятиями, осуществляются за счет средств территориальных бюджетов, средств физических и юридических лиц. Из всех средств, поступающих ком-
мунальным предприятиям из бюджетной системы, на местные бюджеты приходится 58 %, на региональные - 42 %. В территориальных бюджетах расходы на финансирование коммунальных предприятий составляют 11 %.
В настоящее время представлено достаточно много научных публикаций, в которых описан достаточно широкий спектр направлений развития и управления развитием жилищно-коммунального комплекса.
Представляет особый интерес мнение управляющих и сотрудников организаций жилищно-коммунального комплекса, а также представителей органов власти различных городов России.
Е.А. Моторин, директор РСУ Центрального района г. Санкт-Петербурга, считает, что необходимо в первоочередном порядке решить следующие проблемы:
- сформировать законодательную базу ЖКХ на уровне РФ; разработать Стандарты предоставления услуг ЖКХ, Стандарты качества, новые нормы технического обслуживания и ремонта жилищного фонда и др.;
- активизировать разъяснительную, методическую и практическую работу по приватизации государственного жилищного фонда, созданию и совершенствованию управляющих компаний, развитию системы «заказчик-подрядчик»;
- ускорить реализацию программы РФ по ресурсо- и энергосбережению.
Д.Г. Родионов особое внимание уделяет проблемам развития конкурентных условий на рынке ЖКУ, а также государственного контроля за жилищно-коммунальными организациями. Он предлагает изменить существующие процедуры и методы организации и проведения подрядных конкурсов, результатом чего должно стать создание равных условий соперничества в подрядных торгах существующих и вновь созданных предприятий. Также предлагается создать специальные структуры для проведения финансовотехнологического аудита предприятий ЖКХ для оценки обоснованности их затрат.
Канатовский считает, что основная причина «пробуксовки» реформ ЖКХ - сильное противодействие со стороны работников традиционных управляющих структур жилищного хозяйства. Решение же данной проблемы автор видит:
- в переходе на систему конкурсного набора сотрудников службы заказчика;
- во внедрении экономических механизмов стимулирования работников служб единого заказчика (зависимость оплаты от результатов труда);
- в совершенствовании системы проведения конкурсов для отбора подрядчиков (грамотный подбор пакетов домов - не менее 1000 квартир, активная информационная компания, полностью формализованная процедура подведения итогов, строгие и четкие критерии отбора).
Несмотря на многообразие представленных направлений развития и подходов в управлении развитием муниципального жилищно-коммунального комплекса в публикациях недостаточно внимания уделено системотехнике решения совокупности проблем, -какие цели и задачи являются более значимыми и требуют большей концентрации усилий, какие проблемы должны взять на себя различные уровни государственного управления и быть ответственными за их решение, каков должен быть механизм взаимодействия органов государственного управления в решении проблем развития социально-экономической системы, какие необходимо использовать инструменты управления развитием ЖКХ, в т. ч. на муниципальном уровне.
Под формированием принципиальных основ управления развитием ЖКХ подразумевается:
- формирование методических основ оценки значимости целей и задач развития ЖКХ;
- выявление центров ответственности при решении совокупности задач по развитию ЖКХ в системе государственного управления;
- разработка принципов взаимодействия управленческих структур в решении проблем ЖКХ;
- выявление рычагов управленческого воздействия на развитие сферы ЖКХ;
- систематизация принципов, методов и моделей формирования средств поддержки принятия управленческих решений [3].
По значимости целей и задач развития рынка ЖКХ можно условно выделить стратегический и тактический уровень как в плане развития рынка ЖКХ, так и в плане управления развитием рынка ЖКХ, т. е. как
на уровне управляющей, так и управляемой подсистемы.
В целом, различия в уровнях стратегического и тактического управления развитием систем представлены в табл. 1.
Необходимо отметить, что уровню стратегического планирования и управления во многих классификационных характеристиках присущи такие свойства как стохастичность, неопределенность, неоднозначность (табл. 1). Это в свою очередь порождает сложности при классификации проблем, целей и задач управления развитием социально-экономической системой по принадлежности к стратегическому и тактическому уровню.
Дополнительно к представленным в табл. 1 классификационным характеристикам
разделения проблем на стратегические и тактические в системе субъект-объектного рассмотрения управленческой деятельности большое значение имеет рассмотрение объекта управления в системе «текущее функционирование - целенаправленное развитие» объекта.
Так, с достаточно большой степенью уверенности можно сказать, что стратегический уровень управления в большей мере связан с категорией «целенаправленное развитие» и в меньшей - с категорией «текущее функционирование» объекта.
В табл. 2 представлены различия стратегического и тактического управления объектом в классификационном пространстве: функционирование - развитие объекта.
Таблица 1
Различия стратегического и тактического уровня управления
Основные классификационные показатели Уровни управления развитием социально-экономическими системами
Тактический Стратегический
Системные характеристики объекта управления Преимущественно существующие одноуровневые межэлементные связи Недостающие и неэффективно функционирующие элементы социально-экономической системы. Межуровневые связи системы
Содержание проблем управления Неэффективное взаимодействие элементов системы Отсутствие или функциональное несоответствие элементов системы. Отсутствие связей или неэффективное взаимодействие разноуровневых элементов
Особенности моделирования развития Достаточная простота в формализации предметной области Высокая сложность формализации предметной области
Методологические особенности управления Возможности построения адекватных моделей объекта управления и управления им на основе хорошо отработанных методов и процедур Сложности в построении адекватных моделей объекта управления и управления им на основе существующих методов и процедур
Особенности применения методов моделирования В зависимости от специфики проблемы возможно использование всего спектра экономико-математических моделей и методов Использование экономико-математических методов и моделей сильно ограничено, большее значение имеют концептуальные и концептуально-логические модели
Временные интервалы решения проблем и достижения целей Временные интервалы устранения проблемы (достижения цели, решения задачи) легко оценить в силу высокой про-гнозируемости в системе субъект-объект управления (в системе причинноследственных связей) Временные интервалы устранения проблемы (достижения цели, решения задачи) сверх трудно оценить в силу низкой прогнозируе-мости в системе субъект-объект управления (в системе причинно-следственных связей)
Оценка эффективности управления на тактическом и стратегическом уровне Достаточно просто оценить эффективность управления по причине высокого уровня предсказуемости и контролируемости затрат (времени, материальных и др. ресурсов) и наличия четкого представления о количественных критериях достижения результата Сложно оценить эффективность управления по причине низкого уровня предсказуемости и контролируемости затрат (времени, материальных и др. ресурсов) и отсутствия четкого представления о количественных критериях достижения результата
Взаимодействие стратегического и тактического уровня Тактический уровень определяет привлекательность выбранных стратегий развития системы, потребность и готовность системы перейти в новое стратегическое состояние системы Стратегический уровень создает поле условий (потенциал), в которых возможна различная степень реализация тактических задач
Таблица 2
Различия стратегического и тактического управления
Состояние объекта Уровни управления социально-экономическими системами
Тактический Стратегический
Функциониро- вание Управление воспроизводством элементов и связей системы Управление условиями воспроизводства существующих элементов и связей системы в краткосрочном периоде
Развитие Отладка и корректировка взаимодействий элементов системы при возникновении внутренних противоречий и внешних дисбалансирующих воздействий Конструирование элементов, связей системы, условий их функционирования в предполагаемых условиях достаточно далекого будущего
Используя систему критериев, представленную в табл. 1 и 2, попытаемся систематизировать цели развития рынка ЖКХ в пространстве значимости стратегического и тактического характера.
Управление развитием системы жилищно-коммунального хозяйства является сверхсложной задачей вследствие невероятного множества неоднородных элементов и связей, способных оказать существенное влияние на объект управления, внести дестабилизирующие воздействие в процесс управления. В методологическом плане сложность управления развитием системы ЖКХ определяется тем фактом, что является практически невозможным перенесение опыта управления развитием аналоговыми системами с присущей в аналоговой системе эффективностью процесса управления [4].
Естественно, что и проведение экспериментов по оценке развития и методов регулирования развития ЖКХ в реальных условиях функционирования и развития общества также является невозможным.
Все это определяет необходимость: во-первых, использования неких имитационных моделей, упрощенно, но достаточно адекватно описывающих функционирование и развитие объекта управления под воздействием совокупности регулирующих развитие воздействий, позволяющих сформировать механизм управления развитием системы ЖКХ; во-вторых, формирования системы своевременного реагирования на сигналы обратной связи от управляемой системы, находящейся под воздействием совокупности регулирующих развитие воздействий.
Первая задача - формирование механизма управления развитием системы ЖКХ, -относится к стратегическому уровню управления развитием системы, вторая задача -
формирование механизма обратной связи с управляемым объектом, - относится к тактическому уровню управления развитием системы ЖКХ.
Таким образом, стратегический уровень управления развитием ЖКХ включает в себя следующие компоненты:
- выбор целей и задач развития системы;
- систематизация целей и задач по значимости и последовательности их решения;
- формирование механизма взаимодействия управляющих систем по решению задач развития;
- формирование имитационной модели развития (модели оценки последствий реализации стратегий развития и методов регулирования развития управляемой системы);
- многовариантное формирование, оценку и выбор стратегии и методов регулирования развития системы;
- формирование системы выявления причин расхождения плановых и фактических результатов (формирование системы показателей для комплексной оценки (мониторинга) результатов выбранной стратегии и методов регулирования развития);
- формирование механизма «включения» выбранной стратегии и методов регулирования развития системы.
Тактический уровень управления развитием ЖКХ включает:
- «включение» выбранного механизма развития системы;
- оценку эффективности и адекватности механизма регулирования развития (оценку соответствия планируемого результата фактическому, оценку результатов и затрат);
- выявление причин расхождения плановых и фактических результативных признаков по данным целенаправленного мониторинга;
- систематизацию проблем функционирования рассматриваемой системы.
Таким образом, несмотря на многообразие представленных направлений развития и подходов в управлении развитием муниципального жилищно-коммунального комплекса, в т. ч. с учетом стратегических и тактических компонент, решение многих актуальных проблем ЖКХ требует дальнейшего научного осмысления и остается делом будущего.
1. Марчук Е.А. и др. Опыт реформирования в жилищно-коммунальной сфере // Регион. 1999. № 2.
2. Недвига В., Голубева Е. Парадоксы ЖКХ // Муниципальная власть. 2000. № 1-2.
3. Косовских А. Пути эффективного управления жилищным фондом // Жилищно-коммунальное хозяйство. 1999. № 6.
4. Стародубровская И. Реформа ЖКХ. Особенности выбранной модели // Вопр. экономики. 1997. № 11.
Поступила в редакцию 11.09.2008 г.
Kopylov V.V. On the problem of forming of functional sub-systems of housing municipal complex management of the basis of synthesis of strategic and tactic components. In article the basic directions and approaches in management of development of a housing municipal complex are stated. The description of strategic and tactical levels of housing municipal complex management is given.
Key words: housing municipal complex, system of housing municipal complex management, strategic level of housing municipal complex development, tactical level of housing municipal complex development.
ПРОБЛЕМАТИКА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОРОД-ОБЛАСТЬ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РФ (НА ПРИМЕРЕ г. ВОРОНЕЖА) А.В. Бокова
В статье анализируется практика межбюджетных отношений в регионах РФ (на примере г. Воронежа и Воронежской области). Впервые в научных исследованиях представлена динамика формирования бюджетов города и области с учетом бюджетирования, ориентированного на результат. Автор выдвигает точку зрения о том, что именно город (областной центр) является локомотивом экономического развития субъектов Федерации.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, регионы РФ, муниципальная экономика, бюджетная стратегия, бюджетирование, ориентированное на результат.
Фактор экономической и социальной стабильности в Российской Федерации, ее субъектов, который складывался и получал дальнейшее развитие в 2000-2008 гг., оказал серьезное влияние и на местное самоуправление. В этой связи, по мнению В. Сенчаго-ва, целевым ориентиром бюджетной политики органов государственной власти и местного самоуправление «должно стать обеспечение устойчивого экономического роста на основе повышения эффективности и результативности государственных расходов» [1].
В сочетании с принятием ряда федеральных законов по данному аспекту муниципалитеты получили не только шанс в своем развитии, но и правовые нормы, и экономические стандарты. Однако, наряду с позитив-
но заданным трендом, существуют и неблагоприятные факторы. В частности, интенсивное перераспределение ресурсов между уровнями бюджетной системы «может сдерживать экономический рост в передовых городах и областях. Сцилла выравнивания и Харибда неравенства и развития - ключевая альтернатива региональной политики страны» [2].
Совершенно очевидно, что «бедные / проблемные регионы во многом существуют благодаря дотациям из федерального бюджета. Более того, поскольку перераспределение носит в основном уравнительный характер, регионы не получили стимула к привлечению бизнеса на свои территории и разработке других мер по ускорению экономического развития» [2, с. 91].
