CC BY
18
V.M. KIRICHENKO
COORDINATION OF THE OPERATIONAL BODIES OF THE FEDERAL PENAL SERVICE OF RUSSIA, PROVIDING LAW AND ORDER IN PENAL INSTITUTIONS
Annotation: the article deals with the issues concerning coordination of the operational bodies of the Federal Penal Service of Russia, providing law and order in penal institutions, conditions of the stable functioning of penal institutions. The legal instruments regulating the work of the penal system are analyzed in the article.
Key words: operational body, communication, coordination, functional-organizational structure of the penal system.
В.М. КИРИЧЕНКО (ВИПЭ ФСИН России)
E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОПЕРАТИВНЫХ АППАРАТОВ ФСИН РОССИИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ ПРАВОПОРЯДОК В ИСПРАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ
Аннотация: в статье рассматривается вопрос координации деятельности оперативных аппаратов ФСИН России, обеспечивающих правопорядок в процессе исполнения уголовных наказаний, условия стабильного функционирования учреждений уголовно-исполнительной системы, анализируются нормативные правовые
документы, регламентирующие ее деятельность.
Ключевые слова: оперативный аппарат, коммуникация, координация, функционально-организационная структура ИУ.
В последнее время наблюдается повышение интереса представителей пенитенциарной науки и практических работников к проблемам совершенствования деятельности правоохранительных органов, а также ее координации при реализации мер борьбы с преступностью.
Понимание сущности координации деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (УИС) как одного из элементов управления невозможно без определения последнего. Более того, понятие «координация» предполагается рассматривать в системе понятий, которые определяют и дополняют друг друга: «управление» - «организация» - «взаимодействие» - «координация».
Приходится констатировать, что единого общепринятого определения управления как научной категории в настоящее время не существует: В целом понятие «управление» объединяет в себе несколько различных значений и нередко употребляется в качестве синонима понятий «обусловленность», «детерминация», «воздействие».
Под управлением в правоохранительных органах следует понимать систему обеспечивающих действий, которая позволяет руководителям создавать, поддерживать и развивать внутренние условия для успешной служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев). При этом необходимо
помнить и то, что между руководителями и исполнителями всегда существуют контакты (взаимодействие, общение).
Управленческая проблематика особенно актуальна в современный период для УИС, которая имеет свою специфику. Перевод УИС из МВД России в Министерство юстиции Российской Федерации настоятельно потребовал и создал определенные условия для принципиального пересмотра многих аспектов теории и практики управленческой работы. Проблема заключается в том, что МВД России в силу своего социального назначения традиционно уделяло особое внимание реализации такой функции, как раскрытие преступлений. Уголовно-исполнительная практика фактически рассматривалась как деятельность, выходящая за рамки реализации этой функции, ее организация осуществлялась по остаточному принципу. Об этом свидетельствуют многие факты, в том числе остаточное финансирование, научное, кадровое и иное ресурсное обеспечение1.
Недостатки в теории и практике управления в УИС привели к тому, что в деятельности УИС сохраняется много нерешенных принципиальных проблем с организационной и управленческой точки зрения.
Для обеспечения стабильного функционирования учреждений ФСИН России исправительное учреждение имеет соответствующую функционально-организационную структуру.
Именно структура определяет количество подразделений, то есть отдельных, относительно автономных элементов системы, а также то, каким образом должны быть распределены задачи и функции, какими должны быть модель взаимодействия и механизм координации как внутри исправительного учреждения, так и за его пределами. Для решения задач, стоящих перед структурным подразделением, наряду с функциями, реализуемыми им самостоятельно, как правило, существуют функции, выполнение которых требует взаимодействия с другими службами и подразделениями, особенно когда речь идет об организации и осуществлении оперативно-розыскной деятельности вне границ исправительного учреждения.
В настоящее время значение деятельности оперативных аппаратов УИС преувеличено. Это объясняется современным состоянием преступности в местах лишения свободы, которое обусловлено серьезным изменением в криминогенном составе спецконтин-гента. За последние годы вдвое выросло количество осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления. Число лиц, страдающих от наркозависимости, с психическими отклонениями также увеличилось2.
За 2007 г. численность лиц, содержащихся в исправительных колониях, выросла на 19,7 тыс., за 6 месяцев 2008 г. - еще на 13,1 тыс. и приблизилась к 895 тыс. человек. При этом доля осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления превысила 70 %. Несколько лет назад она составляла 30-35 %3.
Работа по борьбе с преступностью в местах лишения свободы сложна для одного органа или структуры, в том числе оперативно-розыскного аппарата УИС. В связи с этим необходимо проводить комплекс мер, включающий в себя организационные, оперативно-розыскные, режимные и иные мероприятия, то есть осуществлять взаимодействие оперативно-розыскных аппаратов с иными субъектами оперативно-розыскной деятельности.
Администрация исправительных учреждений при осуществлении режимных оперативно-розыскных мероприятий, перлюстрации корреспонденции выявляет каналы поступления на территорию исправительного учреж-
дения предметов, представляющих оперативный интерес; ранее не известные криминальные связи, планы противоправной деятельности преступников, лидеров организованных преступных групп, пытающихся остаться в тени и замышляющих совершение преступлений, имеющих целью повлиять на обстановку в исправительном учреждении.
Правильно и грамотно организованное взаимодействие, как внутреннее - между структурными подразделениями учреждения, так и внешнее - между субъектами правоохранительной деятельности, обеспечивает максимальную эффективность проводимых мероприятий по борьбе с преступностью на основе тесного сочетания и комплексного применения оперативно-розыскных, режимных и иных мероприятий во всех направлениях деятельности оперативных аппаратов УИС и других субъектов правоохранительной деятельности.
Согласованность действий по разным направлениям состоит в том, что работа различных оперативных подразделений сводится к достижению единой цели: раскрытие совершенного преступления или пресечение подготавливаемого преступления. На этой основе создаются условия для успешного выполнения общей задачи по борьбе с преступностью.
Всякая деятельность по достижению общих целей требует совместных усилий ее участников. В этом смысле координация является объективной постоянной потребностью в системе общественных, государственных и хозяйственных отношений. При любом государственном и общественном устройстве, при любой организации управления государственной или общественной жизни необходимым элементом обеспечения жизнедеятельности общества была и остается взаимоувязка составляющих элементов.
С точки зрения этимологического подхода координация представляет собой согласование, целесообразное соотношение каких-либо действий, явлений и т. п. Координировать - значит «установить целесообразное соотношение между какими-либо действиями, явлениями»4. Координация понимается как совместное упорядочение, согласование, приведение в соответствие5. По мнению
И.В. Погодиной, «в отличие от взаимодействия координация означает не просто достижение единства равноправных, не подчиненных друг другу участников процесса управления, а их подчинение в совместной деятельности воле координирующего органа или должностного лица»6 .
Некоторые ученые отмечают, что управление в целом имеет координационную природу и координирование присуще любой функции управления7 , то есть функция организации деятельности по достижению конкретного результата находит эффективную реализацию посредством осуществления ее координации. Координация обеспечивает согласованность действий всех субъектов, участвующих в решении задач, стоящих перед системой. Объективная необходимость в координации вызвана прежде всего усложнением связей внутри системы, следовательно, нужны специальные действия, имеющие своей целью согласование всех связей для получения системного эффекта8.
В крупных организационных системах с высокой степенью специализации и распределения обязанностей (например, уголовноисполнительная система) достижение нужного уровня координации требует от субъектов управления определенных усилий. Чем больше степень специализации и теснее взаимозависимость, тем важнее целенаправленное сочетание их усилий, значительнее необходимость в координации.
Р.А. Фатхутдинов считает, что координация - центральная функция аппарата управления по установлению связей, организации взаимодействия и согласованности работы компонентов системы, оперативной диспетчеризации выполнения планов и заданий. Координация может осуществляться по выполнению любых функций и работ, между любыми компонентами системы или внешней среды9 .
Координация, по мнению Б.З. Мильнера, представляет собой процесс распределения деятельности во времени, обеспечения взаимодействия определенных или всех частей организации в интересах выполнения стоящих перед ней задач. Она обеспечивает целостность, устойчивость организаций10 .
Существует ряд признаков, которые характерны для координации: во-первых, это уп-
равленческая деятельность; во-вторых, она служит для согласования деятельности всех структурных подразделений организации, обеспечения взаимодействия; в-третьих, посредством координации сохраняется целостность, устойчивость организации.
Таким образом, координацию как систему отношений можно определить как постоянно существующую объективную категорию, необходимую как условие и регулятор многих государственных и общественных отношений. Ее суть заключается в постоянной выработке единых правил поведения для всех участников различных процессов, разработке согласованных действий, процедур, обеспечивающих единство в деятельности.
Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач борьбы с преступностью, разработки и осуществления согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, предупреждению, пресечению преступлений и устранению обстоятельств, способствующих их совершению.
Необходимо отметить, что координационная практика является неотъемлемым элементом содержания общего понятия управления и служит одной из основных форм его осуществления.
Для деятельности оперативных подразделений УИС в настоящее время создана значительная нормативно-правовая база, определены структуры оперативных подразделений, образовательными учреждениями ФСИН России ежегодно выпускаются специалисты для работы в оперативных отделах. Несмотря на это, уровень преступности в исправительных учреждениях продолжает оставаться высоким. Естественно, на состояние правопорядка в конкретной исправительной колонии влияют различные объективные обстоятельства, но часто именно просчеты в управленческой деятельности руководства и нереагирование на негативные процессы, происходящие в коллективе осужденных, приводят к осложнению оперативной обстановки, а также к совершению различных преступлений.
Процессы, в том числе управленческие, происходящие в учреждении, требуют координационной деятельности. Одна из ее форм -координационное совещание, цель которого -
согласование совместных усилий и выработка общих управленческих решений. К другим формам можно отнести: обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные действия структурных подразделений (например, оперативного отдела и отдела безопасности), проверка информации, полученной сотрудниками других подразделений, изучение и распространение положительного опыта; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также для устранения причин и условий, способствующих их совершению; подготовка организационно-распорядительных документов; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности. Выбор форм определяется участниками, руководителями структурных подразделений, начальником учреждения исходя из конкретной обстановки.
В совместной деятельности оперативных подразделений исправительных колоний и других субъектов оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы и иные формы, выработанные практикой. В качестве наиболее распространенных координационных мероприятий можно выделить: совместный анализ состояния преступности, видов преступлений; изучение причин и условий, способствовавших совершению преступлений и других правонарушений; разработка мер по борьбе с определенным видом преступных проявлений; совместные проверки соблюдения законов по различным вопросам; контроль за выполнением ранее принятых координационными совещаниями решений; совместная разработка предложений для включения их в региональные программы борьбы с преступностью, выполнение федеральных и региональных (местных) программ борьбы с преступностью, проведение межведомственных совещаний по итогам работы за полугодие и год.
Анализ практики показывает, что институт координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
имеет существенные недостатки и пробелы. Часто проводимые координационные мероприятия превращаются в формальность и не достигают своей цели. Ответственность руководителей правоохранительных органов за невыполнение согласованных решений фактически не реализуется из-за отсутствия правовых механизмов. Особенно ярко это проявляется в учреждениях ФСИН России, основная задача которых - обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы11.
Необходимо отметить, что институт координации правоохранительных органов в настоящее время приобретает более высокую значимость и ответственность, целью которой выступает грамотное распределение сил и средств каждого правоохранительного органа для совместной и более эффективной борьбы с преступностью.
1 См.: Аксенов А.А. Управление в уголовно-исполнительной системе. Рязань, 2003. С. 5-6.
2 См.: О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации: Вступительное слово Президента РФ Д.А. Медведева на заседании президиума Государственного совета. Вологда, 11 февраля 2009 г. // http: www.kremlin.ru
3 См.: Калинин Ю. Курсом укрепления правопорядка и законности // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2008. № 9. С. 3-4.
4 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Словарь русского языка. М., 1990. С. 295.
5 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 626; Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 253.
6 Погодина И.В. Управление в юридической практике правоохранительных органов. М., 2003. С. 34.
7 См.: Кунц Г., Доннел С. Управление системный и ситуационный анализ управленческих функций. М., 1981. Т. 1. С. 117.
8 См.: Герасимов А.П. Организация взаимодействия в управлении органами внутренних дел. М., 1986. С. 7.
9 См.: Фатхутдинов РА. Управленческие решения. М., 2001. С. 93.
10 См.: Мильнер Б.З. Организация программно-целевого управления. М., 1980. С. 133.
11 См.: Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4109.
