CC BY
69
4. Леонтьев А.Н. Деятельность. Сознание. Личность [Текст]. - М.: Политиздат, 1977. - 304 с.
5. Иванов С.П. Психология художественного действия субъекта [Текст]. - М.: Воронеж, 2003. - 517 с.
6. Урбанович А.А. Психология управления: учеб. пособие [Текст]. - Минск: Харвест, 2002. - 640 с.
7. Ковалев А.Г., Мясищев В.Н. Психологические особенности человека. Т.2. Способности [Текст]. - М.: Политиздат, 1960. - 600 с.
Костогорова Марина Викторовна, аспирант Иркутского государственного педагогического университета.
E-mail: [email protected]
Kostogorova Marina Viktorovna, post-graduate of Irkutsk State Pedagogical University.
УДК 37.014.15
НМ. Ляднушкиня
ИЗ ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНО-РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПО КОНТРОЛЮ И НАДЗОРУ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Первый год функционирования региональных служб (структурных подразделений) по надзору и контролю в сфере образования показал, что проблем больше, чем достижений. Наработанный опыт по осуществлению переданных полномочий позволил сделать выводы, как на федеральном уровне, так и на региональном, способствующие преодолению проблем и выстраиванию эффективной федерально-региональной системы.
Ключевые слова: контроль качества образования, надзор в сфере образования, полномочия, органы исполнительной власти, лицензирование, аккредитация, федерально-региональная система по контролю и надзору в сфере образования.
ÆÆ Ladnushkina
FROM EXPERIENCE OF FORMING FEDERAL-REGIONAL SYSTEM OF SUPERVISION
AND CONTROL IN EDUCATIONAL SPHERE
The first year of functioning of regional services (structural divisions) on supervision and control in educational sphere showed that there are more problems, than achievements. The worked out experience on realization of the transferred powers allowed to make conclusions, both on federal and on regional level, contributing overcoming of the problems and forming of effective federal-regional system.
Keywords: control of education quality, supervision in sphere of education, powers, executive authorities, licensing, accreditation, federal-regional system of control and supervision in education.
Федеральным законом от 29.12.2006 №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» переданы следующие полномочия Российской Федерации в области образования для осуществления органам государственной власти субъектов России с 1 января 2009 г.:
1) осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 23 статьи 28 Закона РФ «Об образовании» полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования;
2) лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 24 статьи 28 Закона РФ «Об образовании» полномочий федеральных органов государственной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;
3) надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 21 статьи 28 Закона РФ «Об образовании»), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний [4].
В системе образования никогда не функционировали территориальные органы, поэтому передача полномочий означает, что в области образования впервые выстраивается целостная федеральнорегиональная система, которая будет реализовывать единый подход к проведению надзора и контроля. В связи с этим во всех регионах созданы и функционируют собственные системы государственного управления, отличающиеся разнообразием форм и количественным составом. Их непосредственной правовой основой являются: в республиках - конституции, а в областях и краях - уставы. Такой подход предполагает активную роль регионов в создании структур (органов), исполняющих функции по надзору и контролю в сфере образования.
В настоящее время можно констатировать, что:
- структура органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере образования в субъектах Российской Федерации, выполнение ими данных функций, не имеет единообразия;
- наблюдается дублирование функций надзора и контроля в сфере образования в деятельности различных органов исполнительной власти;
- отсутствуют достаточно четкие нормы и нормативы численности государственных служащих органов надзора и контроля в сфере образования.
Исходя из необходимости поддержания единообразия в деятельности органов системы надзора и контроля в сфере образования, целесообразно упорядочить уже существующие структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в обязанности которых входит исполнение полномочий по надзору и контролю в сфере образования, а также привести в соответствие подходы к определению штатной численности государственных служащих данных органов, которая лежит в основе определения субвенций из федерального бюджета, необходимых для финансирования деятельности этих органов.
Определение структуры органа исполнительной власти находится в компетенции субъекта Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия в сфере образования, делятся на две группы:
- структурные подразделения органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования (министерств, департаментов) - 64 субъекта Российской Федерации (78%);
- самостоятельные органы исполнительной власти, осуществляющие переданные полномочия, -18 субъектов Российской Федерации (22%).
Как видно из диаграммы, в большей части субъектов Российской Федерации (более 3/4 от общего количества субъектов) переданные полномочия исполняются структурными подразделениями органов исполнительной власти, а не самостоятельными органами. Это связано, прежде всего, с тем, что формирование органов, осуществляющих переданные полномочия в области образования, проводилось на базе существовавших в субъектах Российской Федерации органов исполнительной власти, и это позволило снять проблемы организационного характера, а также сэкономить средства. Для самостоятельных органов это был этап их становления с большим объемом организационных задач.
2009 год стал первым годом осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования. Впервые органы субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, обязаны предоставлять отчеты о своей деятельности. Отчеты, в свою очередь, были проанализированы федеральными органами исполнительной власти и на основе анализа субъекты были включены в план проверок или при выявлении нарушений им было направлено предписание.
Анализ отчетов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия в области образования, показал, что при осуществлении разрешительных процедур (лицензирование образовательных учреждений и государственная аккредитация) проблем и затруднений достаточно меньше, чем при осуществлении контрольно-надзорных процедур. Это объяснимо, так как лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений уже осуществлялись в субъектах и раньше как собственные полномочия, а также эти процедуры более полно обеспечены нормативно-правовой базой и методическими материалами. Более сложнее дела обстоят с контрольными процедурами, такими как надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования и контроль качества образования.
Диаграмма
Структурное подразделение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации 64 78%
Самостоятельный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации 18
22%
До недавнего времени Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования являлись основным подзаконным нормативным правовым актом, регламентирующим осуществление уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации функций по контролю и надзору в сфере образования.
Одним из важнейших вопросов, который был отражен в Правилах, являются формы осуществления контроля и надзора в сфере образования. При этом в качестве основной формы контроля и надзора закреплены проверки, включающие в себя комплекс необходимых контрольных мероприятий. Также устанавливаются виды проверок: предусматривается проведение выездных и камеральных проверок, при этом выездные проверки могли быть как плановыми, так и внеплановыми [3].
В настоящий момент при проведении государственного контроля (надзора) необходимо руководствоваться федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который устанавливает порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий органами государственной власти образовательных учреждений. В связи с его вступлением в силу Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования действуют в части, не противоречащей данному Федеральному закону.
В этом законе определены виды и формы проверок, порядок и периодичность их проведения, порядок оформления материалов проверок и их результатов. Важно отметить, что в данном документе даны определения основным используемым понятиям, таким как «государственный контроль (надзор)», «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)», «муниципальный контроль», «мероприятие по контролю», «проверка», «эксперты, экспертные организации» и др. [5].
Во многом этот нормативный правовой акт позволил регламентировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, но все-таки основная его функция - это защита интересов и прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В связи с этим особенно важно тщательно анализировать все факты и материалы при принятии решения о проведении проверок, тем более при проведении внеплановых проверок. Сегодня руководителям служб контроля и надзора в области образования в субъектах Российской Федерации необходимо обратить особое внимание на основания для проведения проверок, особенно внеплановых, как говорилось выше, они должны четко соотноситься с позициями, отраженными в федеральном законе №294-ФЗ, в противном случае действия контрольных органов могут быть
обжалованы и признаны неправомерными.
Следует обратить внимание органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия в области образования, на направление предписаний и контроль за их исполнением. Своевременное исполнение предписаний и в полном объеме является показателем эффективности работы контрольно-надзорных органов. О важности этой работы говорит и тот факт, что в Кодекс административных правонарушений включены статьи, согласно которым юридические лица и должностные лица могут быть подвержены наказанию в виде штрафа за неисполнение или несвоевременное исполнение предписания.
Следует отметить, что в Кодекс административных правонарушений включен ряд статей, касающихся вопросов образования. Именно органы, осуществляющие контроль и надзор в области образования, наделены полномочиями по составлению протоколов по административным правонарушениям [1].
Справедливо будет заметить, что в настоящее время органы, осуществляющие надзор и контроль в сфере образования, в отличие от структур, которые инспектировали образование лет десять назад, вооружены значительным арсеналом мер воздействия на юридическое лицо и должностное лицо при выявлении нарушений. Инспектирующие органы могли лишь указать на нарушения, и контроль больше был предупредительным. Сегодня ситуация с мерами воздействия изменилась, но это не значит, что контроль и надзор перестал носить предупредительный характер. Задача, которую ставят перед службой надзора и контроля, состоит не только в том, чтобы выявлять нарушения, вести их учет и констатацию, но и делать анализ этих нарушений, определять причины их возникновения и предупреждать их. Ряд субъектов Российской Федерации уже взял это на вооружение и систематически готовит информацию для образовательных учреждений о выявленных нарушениях, проводит совещания и семинары для руководителей с целью профилактики выявленных правонарушений.
Осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, вызвало определенные трудности. Анализ отчетов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, показал, что 10 субъектов Российской Федерации в течение 2009 года не провели ни одной проверки по вопросам качества образования, 10 субъектов Российской Федерации проверили по вопросам качества образования менее 10 объектов.
Несмотря на то, что в Закон Российской Федерации «Об образовании» введена статья 38 о государственном контроле качества образования, вопросов о том, как его (контроль) осуществлять остается достаточно много. Так, согласно статье 38, государственный контроль качества образования осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждения и научных организациях, в то время как в соответствии со статьей 28.1 контроль качества образования осуществляется в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 23 статьи 28 закона Российской Федерации «Об образовании» полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования. Эти разногласия не позволяют точно и в полном объеме определить объекты контроля, так как в первом случае - это только аккредитованные учреждения, а во втором случае - все образовательные учреждения, расположенные на территории субъекта Российской Федерации [2].
Также нормативно не определено понятие «качество образования», что осложняет проведение контроля качества образования. Отсутствуют законодательно закрепленные нормы, отражающие качественное образование, по отношению которых необходимо проводить соответствие. Нет и разработанных критериев и измерительных материалов для проведения тестирования. Все это еще раз подтверждает, что проблем здесь больше, чем достижений.
Есть проблемы и при организации контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.
В целом вопросов по реализации полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, еще достаточно много. Это показал первый год осуществления переданных полномочий в субъектах, но определенный опыт новые структуры наработали и сумели выстроить свою систему работы. Сделали выводы и федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции в области образования, взяв курс на тесное сотрудничество с региональными структурами, оказанием им правовой и методической помощи. Совместная работа позволит преодолеть все проблемы и выстроить эффективную федерально-региональную систему по контролю и надзору в сфере образования.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ: Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. №1 (ч. 1), ст. 1.
2. Об образовании: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. №3266-1. URL: http://www.consultant.ru/popular/edu/
3. Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 г. №116 // URL: http://www.consultant.ru/law/review/fed/fw2007-03-05.html
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 29.12.2006 №258-ФЗ // URL: http:
//base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103229
5. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ // URL: http: //base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=103289
Ладнушкина Нина Михайловна, кандидат педагогических наук, советник отдела надзора и контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Е-mail: [email protected]
Ladnushkina Nina Mihailovna, candidate of pedagogical sciences, counselor of department of supervision and control over the executive authority of the Russian Federation.
УДК 342.5
ЛИ Максимова
ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО НАДЗОРУ И КОНТРОЛЮ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с Федеральным законом №258 все полномочия по контролю и надзору в сфере образования объявлены федеральными, но определенная часть из них передана для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Практика осуществления переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации показала проблемные и перспективные стороны такого разграничения. Вместе с тем анализ результатов проведенной работы субъектами по развертыванию действенной системы надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере образования показал, такое разграничение полномочий правомерно и результативно.
Ключевые слова: органы государственной власти, полномочия в области образования, федеральный закон №258, субвенции, нормативные акты, контрольные функции, разрешительные функции, образовательные учреждения.
L.I. Maksimova
PRACTICE OF REALIZATION OF GOVERNMENT POWERS ON SUPERVISION AND CONTROL IN SPHERE OF EDUCATION BY EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS
According to the federal law №258 all powers on control and supervision in sphere of education are declared federal, but the certain part of them is transferred for realization to state authorities of the Russian Federation subjects. Practice of realization the transferred powers by executive authorities of subjects of the Russian Federation showed the problems and perspectives of such differentiation. At the same time the analysis of results of the subjects activity, directed on expansion of an effective system of supervision and control over compliance with the legislation of the Russian Federation in sphere of education displayed, that such differentiation of powers is legal and effective.
Keywords: public authorities, authorities in sphere of education, federal law №258, subsidies, regulations, control functions, approval functions, educational institutions.
