CC BY
67историко-правовой анализ содержания принципа всеобщего избирательного права
И.В. Минникес, доктор юридических наук
2
Один из важнейших вопросов, определяющих характер выборов, а также основные черты государственного строя и политического режима в целом, - это вопрос о принципах, на которых базируются выборы.
Когда речь идет о принципах избирательного права, подавляющее большинство источников упоминает один и тот же комплекс основных начал избирательного права: оно должно быть всеобщим, равным, прямым, осуществляться путем тайного голосования.
Данные принципы хорошо известны, но их содержание не всегда четко обозначено. Это утверждение особенно применимо к принципу всеобщего избирательного права.
Принцип всеобщего избирательного права был зафиксирован Конституцией СССР 1936 г. Было объявлено, что выборы депутатов во все Советы «...производятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 134) [1]. При этом законодатель, а вслед за ним и государствоведы совершенно не считали, что исключение из избирательного корпуса лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав, как-то влияет на провозглашенный этой статьей принцип всеобщего избирательного права. То же обещание всеобщности выборов дает и следующая Конституция СССР 1977 г.
Конституции зарубежных государств предпочитают несколько иные формулировки. В соответствии с конституцией Италии избирательными правами пользуются итальянцы, достигшие совершеннолетия и не лишенные избирательных прав по предусмотренным ею причинам. По испанской конституции являются избирателями и могут быть избраны все испанцы, пользующиеся своими политическими правами в полном объеме.
Множественные дополнительные требования к кандидатам на выборный пост - возрастные, оседлости, моральные (например, в Исландии - хороший образ жизни и добрый нрав), религиозные (в Иране - обязательность исламского вероисповедания для кандидатов в Парламент) и даже своеобразные имущественные (избираемые не должны пользоваться благотворительной помощью) - ограничи-
вают пассивное избирательное право еще более узким кругом лиц.
Какое же содержание реально вложено в принцип всеобщего избирательного права, если, провозглашая в законе этот принцип, мы заранее знаем, что даже при самом минимальном количестве цензов оно не означает поголовного права участия в выборах всего населения страны?
Б.А. Страшун и В.В. Маклаков дают следующее определение всеобщности в избирательном праве: «Этот принцип означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами» [2]. Но очевидно, что даже применительно к активному избирательному праву это не все предусматриваемые законодательством ограничения.
Наиболее распространенная трактовка всеобщности состоит в том, что провозглашение всеобщего избирательного права нацеливает на максимально возможный охват населения избирательными правами.
Но такое понимание неизбежно влечет за собой некоторые трудности оценки. В частности, непонятно, когда избирательное право перестает соответствовать данному принципу: сколько цензов и каких именно должно быть установлено, чтобы всеобщее избирательное право перестало быть таковым; какое число граждан государства должно быть исключено из электорального поля, для того, чтобы всеобщность превратилась в свою противоположность?
Ответить на данные вопросы с помощью конкретных цифр и норм невозможно. Так, приведенные выше авторы называют принцип всеобщности «максимумом возможного и разумного» [3], который на деле практически нигде не достигается.
Но уточнять содержание принципа всеобщего избирательного права, оперируя оценочными понятиями, - не совсем удачное решение. То, что в одном государстве рассматривается как вполне разумное ограничение избирательных прав, в другой стране расценивается как мера неоправданная и антидемократическая.
Возможно, к определению содержания принципа всеобщего избирательного права можно подойти с несколько иных позиций, не пользуясь оценочными понятиями.
Представляется, что уточнить содержание данного принципа поможет обращение к истории вопроса. Следует проанализировать, каким образом определялись качественные и количественные характеристики избирательного корпуса в практике российских выборов на разных этапах исторического развития.
I этап охватывает выборы на ранних стадиях развития Русского государства (ХХ—ХУ вв.).
В древнерусском государстве довольно частым явлением были выборы князя, а в Новгороде и Пскове - и иных лиц, в частности, владыки, посадника, тысяцкого, всей местной администрации.
Выборы производились на общем сходе -вече, поэтому избирателями были те, кто участвовал в вече.
Право участия в вече, а следовательно, и в выборах, регламентировалось обычаями.
Акты, принятые вечем, ясно указывают на различную социальную принадлежность его участников. Древнейшие из дошедших до нас вечевых грамот (середина XIII в.) упоминают просто «старейших и молодших», а более поздние дают точную социальную характеристику состава веча: «...от бояр, и от жи-тьих людей, и от купцов, и от черных людей и от всего Великаго Новгорода на вече» [4]. Судя по дошедшим до нас сведениям, участники веча должны были соответствовать ряду требований - мужской пол, совершеннолетие, свободное состояние и проживание на данной территории [5].
Поскольку вече представляло собой институт, возникший до образования государства, оно унаследовало многие черты родового строя и периода военной демократии. Отсюда и определение круга вечников-избирателей происходило в соответствии с принципом участия всех полноправных жителей за исключением женщин (правда, женщины-вдовы с малолетними детьми временно считались главами семейств и, следовательно, имели те же права, что и мужчины), малолетних и холопов. Такую формулировку в соответствии с теорией права можно назвать общедозволительной.
Таким образом, круг участников древнерусских выборов определялся по общедозволительной схеме: «участвуют все, кроме...» и характеризовался широким представительством жителей.
II этап начинается с электоральной практики сословно-представительного управления (ХУ1-ХУП вв.).
На данном этапе принцип комплектования избирательного корпуса существенно трансформировался. Во-первых, на смену обычаю пришло нормативное правовое регулирование вопроса об участниках выборов, а во-вторых, как общегосударственные, так и местные выборы проходили по иным канонам.
Достаточно привести несколько примеров. При формировании земского собора 1613 г. воеводы получали указание привлечь к выборам вполне конкретные группы избирателей - «из духовново чину. да ис посадцких и из уездных людей. ис стрельцов.» [6]. Призывная грамота на собор 1651 г. прямо предписывала воеводе «указ соловлянам дворянам и детям боярским» [7] сообщить. В приговоре о выборах новосильцев указано, что выбор осуществляли «новосильцы дворяне и дети бояр-ския» [8].
Нетрудно заметить, что в данном случае принцип комплектования избирательного корпуса диаметрально противоположен древнерусскому вечевому. Вместо формулировки «все, за исключением.» господствует практика перечисления определенных групп населения, которые имеют право участвовать в данных выборах.
Этот принцип декларировался подавляющим большинством актов о выборах как общегосударственного, так и местного масштаба. Однако в редчайших случаях законодатель использует более свободную формулировку.
Так, устанавливая рамки избирательного корпуса для выборов губных старост, законодатель как обычно перечислил нужные категории населения. Однако список был оставлен открытым, что допускало возможность дополнения избирательного корпуса иными группами населения. Губная Белозерская грамота 1539 г. адресована «князем и детем бояр-скым, отчинником и помесчиком, и всем служилым людем, и старостам, сотцкым, и десят-цким, и всем крестьяном моим великого князя, и митрополичим, и монастырскым, и черным, и псарем, и осочником, и перевестником, и бортником, и рыболовем, и бобровником, и оброчником и всем... чей кто нибоди» (курсив мой. - И.М.) [9].
Однако открытый список избирателей являлся редким исключением из общего правила, в соответствие с которым к выборам допускались только перечисленные в актах катего-
3
№2/2011
4
рии населения. Этот вариант можно назвать разрешительным.
Таким образом, на данном этапе участие в выборах определялось в соответствие с разрешительной формулировкой «не участвует никто, кроме...», которую дополнял социально структурированный список допущенных к выборам групп населения.
Аналогичным образом строились выборы XVIII, XIX вв. и начала XX в.
Несмотря на более широкое представительство сословий, способ формирования круга избирателей не менялся. Единственным отличием было то, что законодатель вообще исключил из практики открытые списки избирателей, максимально четко перечислив те сословия, которые допускаются к выборам, и указав критерии включения в избирательный корпус.
Так, Манифест 1766 г. о выборах в комиссию содержал три особые части - три Обряда выборов. Каждый Обряд имел собственное название, например, «Обряд выбора из Дворян Депутатов к сочинению проэкта новаго Уложения», «Обряд выбора Жителям городским для присылки Депутатов в Комиссию о сочинении проэкта новаго Уложения» [10], и предусматривал порядок выборов в конкретной законодательно оформленной группе избирателей.
Выборы Государственной думы в начале XX в. подчинялись тому же принципу: «Избрание членов Государственной думы по губерниям и областям... производится губернским избирательным собранием. Собрание это образуется. из выборщиков, избираемых в каждом уезде: 1). съездом землевладельцев; 2). первым съездом городских избирателей; 3). вторым съездом городских избирателей; 4). съездом уполномоченных от волостей и 5). съездом уполномоченных от казачьих станиц...» [11].
Таким образом, на данном этапе максимально четко зафиксировано правило о том, что в выборах участвуют лишь те, кто перечислен в законодательном акте.
III этап был значителен по содержанию, хотя и весьма краткосрочен по времени. Он охватывал лето и осень 1917 г. и базировался на Положении о выборах в Учредительное собрание.
В отличие от множества предшествовавших актов Положение определяло круг избирателей не посредством перечисления всех групп населения, допущенных к выборам, а
установив фиксированный список тех, кто лишен избирательных прав:
«3. Правом участия в выборах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнится 20 лет...
4. В выборах не участвуют признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой.
5. Права участия в выборах лишаются:
1) присужденные вступившими в законную силу судебными приговорами, если они не восстановлены ранее в правах состояния.
2) осужденные за кражу. мошенничество, присвоение или растрату вверенного имущества...
3) несостоятельные должники, признанные на основании вступивших в законную силу судебных определений банкротами злонамеренными.
4) военнослужащие, самовольно оставившие ряды войск.» [12].
Таким образом, Положение 1917 г. о выборах в Учредительное собрание изменило многовековую практику. И дело не только в том, что законодатели предоставили право голоса максимально широкому контингенту населения, впервые признав полноправными избирателями женщин, военных и лиц, не достигших полного гражданского совершеннолетия.
Важно еще и то, что вновь, как и в выборах на раннем этапе, к избирательному корпусу стали применять общедозволительную формулировку «участвуют все, кроме...». Восстановление данного принципа было важнейшим достижением российского избирательного права.
Однако этому достижению не суждена была долгая жизнь. Как известно, проиграв выборы в Учредительное собрание, большевики объявили его антинародным учреждением и распустили, а точнее, разогнали депутатов, избранных на действительно демократической основе.
IV этап охватывает советские выборы до 1936 г. и представляет собой в известной мере возвращение к прежнему способу определения избирательного корпуса, правда, с некоторыми уточнениями.
В Конституции РСФСР 1918 г. использована сложная схема формирования избирательного корпуса. Она основана на двойном списке.
Первый, основной список, в соответствии с традициями XVI - начала XX в., перечисляет тех, кто имеет право голоса: «Правом избирать и быть избранными в Советы пользуются, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п., следующие обоего пола граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, коим ко дню выборов исполнилось восемнадцать лет:
а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли;
б) солдаты советской армии и флота;
в) граждане, входящие в категории, перечисленные в пунктах «а» и «б» настоящей статьи, потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность»[13].
Несмотря на то, что список построен на обновленных признаках, прямо не опирающихся на сословную принадлежность, его суть не меняется: в нем заложен принцип: не голосует никто, кроме тех, кого назвал законодатель.
Но закон не останавливается на обычном уполномочивающем списке. Конституция содержит еще один список.
Второй список перечисляет тех, кто лишен права голоса: «Не избирают и не могут быть избранными, хотя бы они входили в одну из вышеперечисленных категорий:
а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;
б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;
в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;
ж) лица, осужденные за корыстные и поро-
чащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором» [14].
Второй список, хотя и строится по общедозволительной схеме (участвуют все, кроме.), не может рассматриваться как демократический, поскольку его цель - дополнение первого, разрешительного, списка отобранных законодателем избирателей.
V этап характеризуется провозглашением в 1936 г. в СССР всеобщего избирательного права и обращением к общедозволительной формулировке «участвуют все, кроме.» в Конституциях и иных нормативных правовых актах.
Таким образом, история участия населения в выборах демонстрирует два варианта подхода к избирательному корпусу.
Первый подход (общедозволительный) допускает к участию в выборах всех, за исключением тех, кто согласно закону или обычаю лишен этого права (несовершеннолетние, недееспособные и т.п.). Именно этот подход и соответствует принципу всеобщего избирательного права.
Второй подход (разрешительный) указывает те группы населения, которым прямо разрешено участвовать в выборах, исключая всех остальных. Это тоже принцип избирательного права, но совершенно иного характера. В противоположность всеобщему его можно назвать принципом селективного избирательного права. Этот принцип характерен для обществ с низким уровнем демократии, построенных, как правило, на основе права-привилегии.
1. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических республик. Утверждена VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г. Ст. 134.
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2. Общая часть. М., 1996. С. 328.
3. Там же.
4. Памятники истории Великаго Новгорода / под ред. С.В. Бахрушина. М., 1909. С. 36-37.
5. Минникес И.В. Выборы в истории Российского государства в IX начале XIX в. СПб., 2010. С. 94-121.
6. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX -начала XX в. / под ред. А.А. Вешнякова. М., 2001. С. 151.
7. Латкин В.Н. Земские Соборы Древней Руси, их история и организация сравнительно с западно-европейскими представительными учреждениями. Историко-юриди-ческое изследование. СПб., 1885. С. 91.
8. Там же. С. 89.
9. Российское законодательство X-XX вв. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. М., 1985. С. 213.
5
№2/2011
10. Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 17. № 12801. С. 1092-1110.
11. Положение о выборах в Государственную думу 3 июня 1907 г. Ст. 6 // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. М., 1994. С. 59.
12. Положение о выборах в Учредительное собрание 1917 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 9. С. 137-138.
13. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. Ст. 64.
14. Там же. Ст. 65.
роль общественной экспертизы в повышении качества
и эффективности избирательного законодательства
В
А.В. Сафонкина
Выборы - важнейший институт, легитимизирующий политическую систему современной Российской Федерации. Отсюда наиболее актуальной на сегодняшний день является проблема совершенствования и дальнейшего развития избирательного законодательства Российской Федерации с целью устранения нарушения правил юридической техники, правовых пробелов и норм, затрудняющих реализацию гражданами своих избирательных прав в полном объеме, поскольку без надлежащего и всестороннего правового регулирования избирательных отношений как в период выборов, так и в межвыборный период сложно говорить о подлинной демократии в Российской Федерации как о компоненте гражданского общества.
ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии сотрудничают с отдельными институтами гражданского общества. Одним из таких институтов является Общественная палата. Данное взаимодействие позволяет обеспечить открытость и гласность избирательного процесса, учитывать общественное мнение при подготовке и проведении выборов, повышать правовую и политическую культуру избирателей, а также защиту конституционных прав граждан избирать и быть избранным. Одним из ведущих направлений деятельности Общественной палаты является проведение общественной экспертизы путем привлечения общественности и профессионального экспертного сообщества.
Современное избирательное законодательство Российской Федерации большое внимание уделяет процедурным аспектам организации и проведения выборов, предъявляет ряд требований к содержанию избиратель-
ных документов (бюллетени, решения избирательных комиссий и т.д.), что не случайно, так как через выборы граждане реализуют свое право участвовать в управлении делами государства, закрепленное п.1 ст. 32 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, в целях укрепления демократии, гарантированности избирательных прав граждан и их защиты полагаем необходимо комплексное независимое исследование нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов путем общественной экспертизы избирательного законодательства.
Необходимо отметить, что ни Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», ни ее Регламент не дают определение общественной экспертизе, но зато оно содержится в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Обратимся к Закону «Об общественной палате Тверской области», который дает четкое определение общественной экспертизе. В соответствии со ст. 18 данного Закона общественная экспертиза - проводимое по решению Совета Общественной палаты комплексное независимое исследование проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов органов государственной власти, государственных органов и органов местного самоуправления [1].
Данный перечень объектов экспертизы расширяет полномочия региональной общественной палаты, закрепляя за ней право проведения общественной экспертизы не только проектов нормативных правовых актов, но и действующих нормативных правовых актов, причем как органов государственной власти и местного самоуправления, так и государственных органов, к которым, бесспорно, относятся и избирательные комис-
И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О
