CC BY
676
Исторические аспекты развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
(Материалы лекции в Институте развития)
Шойгу С.К., Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Исторические аспекты развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера являются весьма актуальными и важными вопросами, исходя из следующих соображений:
во-первых, начался отсчет времени в XXI веке. Рубежное время благоприятствует осмыслению минувших событий и прогнозам на будущее;
во-вторых, совсем недавно был отмечен 10-летний юбилей деятельности Спасательной службы России. 10 лет - срок достаточный, чтобы сделать анализ пройденного пути, отметить все хорошее, выявить недостатки и определиться на этой основе с дальнейшими перспективами.
Важность этого разговора подчеркивает и то обстоятельство, что в последние два года в России, с приходом нового Президента Российской Федерации В.В.Путина происходят позитивные изменения в укреплении российской государственности, в экономической и социальной сфере. Большое внимание уделяется вопросам безопасности государства, военной реформы, обеспечению правопорядка в государстве. В целом можно отметить, что идет динамическое развитие страны с видимым повышением уровня жизни населения. Происходят определенные структурные изменения в системе государственного управления.
В этих условиях МЧС России да и вся Российская система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера также должны сохранять динамику развития, постоянно совершенствоваться как в организационном плане, так и в стиле своей деятельности. Мы просто не имеем права отстать от общей динамики развития государства.
1. Исторические аспекты развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера
Как говорят мудрецы - «чтобы хорошо видеть будущее, надо пристальнее вглядываться в прошлое». В прошлом находятся основы развития, из прошлого произрастают многие настоящие ошибки и заблуждения.
Проблемы защиты людей от природных катастроф, вражеских набегов уходят в далекое прошлое, имеют глубокие исторические корни.
С незапамятных времен люди стремились расселяться в более безопасных местах, менее подверженных природным явлениям. В целях защиты от вооруженного нападения стали строить крепости. В меру имеющихся возможностей люди пытались бороться с пожарами, эпидемиями, наводнениями.
Один из авторитетных ученых-историков В.О.Ключеский связывал, например, причины зарождения городов, особенности архитектуры жилищ, месторасположение поселений не только с угрозами набегов завоевателей, но и с необходимостью более стойко переносить грозные стихийные явления.
По мере своего развития человечество понимало, что различным опасностям лучше всего противостоять, только объединившись в коллективы и сообщества. Можно предположить, что данное обстоятельство в определенной мере явилось одной из причин возникновения государств.
Один из парадоксов исторического развития человечества заключается в том, что человек, развивая бурную хозяйственную и инженерную деятельность, сам стал создавать источники угроз как для самого себя, так и для окружающей его природы.
Основным источником опасности постепенно становилась созданная человеком техносфера.
Увеличивающиеся антропогенные воздействия, происходящие аварии и катастрофы стали приводить не только к человеческим жертвам, но и к уничтожению окружающей среды, ее глобальной деградации. Таким образом, между человеком, взращенным природой, и ее самой появилось и в последнее время стало быстро углубляться серьезное противоречие. Его можно рассматривать сегодня как одно из основных противоречий современности, разрешение которого может быть достигнуто только на основе скоординированных действий всех здоровых сил общества при разумной государственной политике.
С развитием научно-технического прогресса, созданием новых средств вооруженной борьбы многократно увеличились военные опасности для мирного населения.
Особенно характерным в этом плане был XX век. Это был век прогресса, век физики, научно-технической революции, кибернетики, космоса. Но нельзя забывать, что XX век был веком, когда мирное население стало специальной целью для активного массового вооруженного воздействия.
В годы первой мировой войны в Германии была построена огромная пушка, которую окрестили «Большая Берта». Орудие весило 125 т и имело ствол длиной 34 м. Снаряд весом 120 кг выстреливался на расстояние 131 км. При этом максимальная высота подъема снаряда составляла 40 км. Выше смогла подняться только спустя 30 лет ракета «Фау-2». С марта по август 1918 года «Большая Берта» произвела 351 выстрел по Парижу, убив 256 и ранив 620 жителей. С военной точки зрения эффект был минимален, но психологически воздействовала на противника достаточно «убедительно». По некоторым данным Париж покинуло более 1 млн.человек
Так, был создан прецедент вооруженного воздействия на мирное население.
После этого для нанесения ударов по городам стала активно применяться авиация. Появилось химическое оружие.
Все это обусловило необходимость создания адекватных средств и способов защиты, создания и развития соответствующих сил и организационных структур, вплоть до образования специальных государственных систем.
На схеме № 1 видно как по мере появления более современных средств поражения и их доставки, принимались ответные меры по повышению защиты населения.
В России (СССР) пристальное внимание вопросам защиты населения на государственном уровне, прежде всего при ведении военных действий стало, уделяться уже в ходе гражданской войны и особенно после ее окончания, когда авиация получила бурное развитие, стала способной наносить удары по тылам противника.
В связи с этим 4 октября 1932 года было принято Советом народных комиссаров СССР «Положение о противовоздушной обороне СССР», которым впервые определены мероприятия и средства непосредственной защиты населения и территорий страны от воздушной опасности в зоне возможного действия авиации противника.
Этим актом было положено начало создания МПВО, предназначенной для защиты населения от воздушного нападения противника. В связи с этим 4 октября 1932 года принято считать днем рождения МПВО - начальным этапом развития государственной системы защиты населения и территорий. (Схема № 2).
Своевременное создание МПВО обеспечило в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. успешное решение задач защиты населения и объектов народного хозяйства от нападения с воздуха.
Этапы
развития
системы
Этапы развития системы защиты населения и территорий
1932?.] Г ] Ш\ гТк —[~Г9^2~г7|—ь
МПВО
го
РСЧС-ГО
I
гз
Основные
причины
реформирования
Развитие авиации и химического оружия
Защита населения
в зоне действия
авиации от обычного оружия
Появление ракет и оружия массового поражения
Защита населения | на всей территории страны от оружия массового ! поражения
Новые военнополитические условия
Уроки Чернобыля и др. ЧС
Решение задач в мирное и военное время
Локальный
(местный)
характер
Ограничение задачами военного времени
Создание единой государственной системы защиты населения в мирное и военное время............
Решение задач в комплексе всех опасностей и угроз
Наличие двух параллельных государственных систем в области защиты населения ; .............;
Схема № 2
Кардинальный шаг в развитии системы защиты населения и территорий страны от военных опасностей наша страна вынуждена была сделать в 1961 году и создать качественно новую систему - Гражданскую оборону, ставшую одним из стратегических факторов обеспечения жизнедеятельности государства в современной войне.
В конце 50-х и начале 60-х годов стало очевидно, что МПВО с ее местными ограниченными по масштабу и характеру действиями не готова к осуществлению крупных мер по защите населения и территории страны, чтобы существенно снизить потери и последствия до, так называемого, «приемлемого уровня», т.е. не допустить уничтожения более 25-30% населения и более 50-70% производственных мощностей, сконцентрированных в наиболее крупных городах.
Решение, принятое руководством страны в 1961 году, о преобразовании МПВО в систему Гражданской обороны, вернее, ее трансформации, практически завершило начавшийся в 1955 г. процесс пересмотра устоявшихся взглядов на защиту населения и территорий в условиях возможного применения противником оружия массового поражения.
В основу новой системы легли опыт, традиции, словом, все лучшее, что было создано за годы существования МПВО. В основном была сохранена организационная структура, подходы на обеспечение защиты населения, система его обучения.
В чем же состояло принципиальное отличие системы гражданской обороны от МПВО?
Во-первых, придание ее мероприятиям общегосударственного и общенародного характера. Все мероприятия планировались и реализовывались на всей территории страны и касались каждого гражданина и каждого коллектива.
Во-вторых, система защитных мер исходила из необходимости защиты населения и территорий страны от всех поражающих факторов оружия массового уничтожения. Это многократно усложняло задачу.
В-третьих, расширился круг задач, решаемых гражданской обороной. Так, в число основных ее задач вошла задача по обеспечению устойчивой работы промышленности в военное время.
В-четвертых, в новом качестве стала задача по ликвидации последствий нападения противника. Опыт Xиросимы и Нагасаки показал, что в случае ядерного нападения возникает необходимость оказания помощи одновременно сотням тысяч пострадавших.
Не без оснований считалось, что успешное решение задач гражданской обороны по подготовке к возможной ядерной войне будет являться одним из сдерживающих факторов ее развязывания.
Вместе с тем, ориентация гражданской обороны в основном только на решение задач военного времени объективно способствовала однобокости ее развития. Авария на Чернобыльской АЭС подтвердила это, показав, что гражданская оборона не готова к качественному решению задач по защите населения и территорий страны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Кроме того, надо учитывать, что система гражданской обороны любой страны существует в конкретных социальных и экономических условиях. Поэтому, находясь в рамках жесткого централизованного государства, Гражданская оборона СССР носила и отрицательные черты административно-командной системы.
Среди них одной из основных являлась ставка не на силу закона, а на силу директив и приказов, чрезмерно регламентирующих деятельность всех органов. Все это не только сковывало инициативу местных органов, но и не позволяло учитывать местные условия. Отсутствие правовой и экономической базы лишало надежной опоры для реализации мероприятий гражданской обороны.
Большое количество планируемых и проведенных мероприятий по линии гражданской обороны украшали отчеты и доклады, но, к сожалению, многие из них проводились формально, «для галочки».
В последние годы существования Гражданской обороны СССР у большинства населения страны появился небеспочвенный скептицизм в отношении ее возможностей обеспечить надежную защиту в условиях ракетно-ядерной войны. Рассматривать в этих условиях систему гражданской обороны как способную самостоятельно обеспечить сохранение жизни людей в современной обстановке было наивным. Только в комплексе мер политического, экономического, военного и социального характера можно реально повысить эффективность защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях мирного времени и от военных опасностей.
Решать эту задачу выпало на следующем - Российском этапе развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Необходимость новых подходов к организации и содержанию мероприятий по защите населения и территорий, особенно в сфере природно-техногенной безопасности, вызывалась объективными условиями.
В 80-е годы стали достаточно быстро накапливаться проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Это было обусловлено значительным ростом в последние десятилетия количества и масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по своим последствиям сопоставимых в ряде случаев с последствиями военнополитических конфликтов. Для их ликвидации требовалось сосредоточение усилий всего государства, а в некоторых случаях - помощь со стороны мирового сообщества.
Основными причинами роста количества и масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являлись:
имеющий место бурный научно-технический прогресс, который не только способствовал повышению производительности и улучшению условий труда, росту материального благосостояния и интеллектуального потенциала общества, но и приводил к возрастанию риска аварий больших технических систем, что обуславливается увеличением числа и сложности последних, ростом единичных мощностей агрегатов на промышленных и энергетических объектах, их территориальной концентрацией;
прогрессирующая урбанизация территорий, увеличение плотности населения Земли и как следствие - растущие последствия антропогенного воздействия на окружающую природную среду и глобальное изменение климата на Планете.
О значительных масштабах чрезвычайных ситуаций, являющихся следствием природных и техногенных катастроф, могут свидетельствовать следующие факты:
в крупнейших землетрясениях XX века: Ашхабадском (Туркмения), Танг-шенском (Китай) и Спитакском (Армения) погибло соответственно 110, 243 и 25 тыс.человек;
в результате аварии на Чернобыльской АЭС радиоактивному загрязнению подверглись территории 19 субъектов Российской Федерации, на которых проживало более 30 млн.человек, а также территории ряда европейских государств;
в результате химической аварии на комбинате в г.Бхопале (Индия) погибло 2,5 тыс.человек, пострадало более 200 тыс.человек.
Именно Чернобыльская катастрофа (1986 г.) подтвердила назревшую необходимость решения проблем защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на государственном уровне, а Спитакская трагедия (Армения, 1988 г.) ускорила принятие решения по данному вопросу.
В середине 1989 года Верховным Советом СССР было принято решение о создании постоянно действующей Государственной Комиссии Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, а постановлением Совета Министров СССР 15 декабря 1990 г. образована Государственная общесоюзная система по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, которая включала в себя союзную, республиканские и отраслевые (министерств и ведомств) подсистемы. Указанная комиссия и система существовали до распада СССР.
Примерно также развивался этот процесс и в Российской Федерации.
12 октября 1990 г. Совет Министров РСФСР образовал республиканскую Комиссию по чрезвычайным ситуациям во главе с заместителем Председателя Совета Министров РСФСР.
Однако жизнь показала, что данная Комиссия не в полной мере могла решать возникающие сложные задачи. Особенно это касалось организации экстренного реагирования на крупномасштабные чрезвычайные ситуации. Комиссия не имела собственных сил и средств, ее решения носили чаще рекомендательный характер.
Возникла целесообразность создания специального федерального ведомства, имеющего свои силы, средства, органы управления.
В связи с этим в 1990 г. в целях радикального улучшения работы по защите населения и территорий в России при чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, придания этой работе общенациональной значимости, возведения ее на уровень государственной политики был создан специальный федеральный орган исполнительной власти - Российский корпус спасателей на правах государственного комитета, который после ряда преобразований (1994 г.) превратился в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
В 1992 г. была создана Российская система предупреждения и действий в ЧС (РСЧС), предназначенная для реализации государственной политики в области защиты населения и территорий природного и техногенного характера.
Подводя общие итоги десятилетней деятельности МЧС России, можно с полной уверенностью утверждать, что прошедшие годы убедительно подтвердили обоснованность, социально-политическую и экономическую целесообразность их создания.
Создание РСЧС позволило объединить в единую систему органы управления, силы и средства всех государственных и местных властных структур, предприятий, учреждений и организаций, занимавшихся ранее делом противодействия чрезвычайным ситуациям разрозненно, без должной организованности и взаимодействия.
Создание целостной системы позволило развернуть разработку единой нормативно-правовой базы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Впервые в отечественной истории данная деятельность была регламентирована законодательными актами государства.
Сформировалась разветвленная, достаточно эффективно функционирующая система управления, охватившая всю инфраструктуру страны. Благодаря рациональной региональной политике укрепилось взаимодействие между органами управления различных уровней системы.
В результате целенаправленного реформирования были значительно укреплены силы системы, созданы эффективные профессиональные мобильные подразделения центрального и регионального подчинения. Ведомственные и территориальные формирования аварийно-спасательного назначения вошли в группировки сил РСЧС и планово задействуются в случае чрезвычайных ситуаций. Значительно вырос профессионализм спасателей. Радикально улучшено техническое оснащение сил.
На базе войск гражданской обороны сформированы группировки сил, заблаговременно нацеленные на возможный фронт аварийно-спасательных работ в мирное и военное время.
Принципиально изменилось и усовершенствовалось финансовое и материально-техническое обеспечение системы. Внедрен механизм помощи территориям за счет чрезвычайного резервного фонда Правительства Российской Федерации. На всех уровнях созданы резервы материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций. Решается вопрос о распределении финансовой и материальной ответственности при чрезвычайных ситуациях между уровнями государственной власти, органами местного самоуправления.
Развернуто широкое международное сотрудничество в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на двусторонней и многосторонней основе. РСЧС высокими темпами интегрируется в мировое аварийно-спасательное сооб-
щество, активность и успехи на международной арене снискали ей значительный авторитет.
Какие выводы и уроки можно извлечь из истории развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?
Первое. Развитие мировой цивилизации сопровождается тенденцией увеличения опасностей и угроз для человека и общества в целом. Это касается как природной, техногенной, так и военной сферы.
За последние 30 лет только в нашей стране пострадало более 10 млн.человек, из них погибло более 600 тыс.человек. Совокупный ежегодный материальный ущерб от чрезвычайных ситуаций различного характера может достигать 10% валового внутреннего продукта страны.
Обеспечение безопасности граждан становится одной из самых важных и актуальных задач государства.
Второе. История убедительно доказала, что по мере развития цивилизации, технического прогресса неуклонно возрастает роль и влияние государства в обеспечении защиты населения и территорий от стихийных бедствий, аварий и природных и техногенных катастроф.
Если в прошлом характерны были отдельные действия государства, направленные, как правило, на ликвидацию уже свершившихся чрезвычайных ситуаций, то в конце XX века стали создаваться специальные структуры, организации, службы, главной задачей которых является, прежде всего, противодействие их возникновению, разработка подходов к обеспечению государственного регулирования решения проблем защиты населения и территорий.
Многие страны мира пришли к выводу, что для успешной борьбы с опасными природными явлениями, техногенными чрезвычайными ситуациями нужна целенаправленная государственная политика, единая государственная координирующая организационная система. Следует отметить, что одной из первых на этот путь встала Россия.
Третье. История МПВО, гражданской обороны, РСЧС показывает, что результат будет намного эффективнее если заранее готовиться к возможным чрезвычайным ситуациям, чем напрягать излишние усилия, изыскивать средства и силы в условиях уже свершившейся катастрофы, когда каждая минута промедления оплачивается жизнью пострадавших.
Четвертое. Любая государственная система лишь тогда жизнеспособна и эффективна, когда она находится в развитии, в динамике, в движении. Застой (как это видно из истории гражданской обороны) приводит к распаду системы. Поэтому мы не должны успокаиваться на достигнутом, всегда думать и работать на перспективу. Тем более к этому нас обязывает роль лидера среди зарубежных стран в области создания систем безопасности населения.
2. Основные проблемы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на рубеже ХХI века
В этой части лекции целесообразно хотя бы в общем виде остановиться на некоторых наиболее актуальных проблемах в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера.
Прежде всего, хотелось бы сказать о необходимости более четкого определения и формулирования основ государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на современном этапе.
В XXI веке роль государства в обеспечении безопасности в сфере гражданской защиты будет существенно возрастать. Это объясняется не только масштабом возможных опасностей, но также и тем, что государство обязано законодательно регламентировать все вопросы безопасности, создавать необходимые институты ее обеспечения, использовать свои ресурсы. Однако до настоящего времени в сконцен-
трированном виде содержание этой деятельности не только не провозглашено Правительством, но и не обозначено в каком-нибудь официальном или хотя бы публичном документе.
Частично госполитика в этой области излагается на авторском уровне в каких-то книгах, публикациях, докладах.
Отсутствие официально принятой системы взглядов по основам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций приводит к затруднениям в деятельности руководителей и органов управления, нерациональному расходованию средств, не позволяет системно организовывать работу, снижает значимость и уровень этой работы.
Очевидно, необходимо ускорить работу над подготовкой проекта данного документа. Базовая основа для разработки этого документа приведена на схеме № 3.
базовая основа для разработки государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Закон РФ «О гражданской обороне»
Схема № 3
Характер и масштабы возможных угроз и опасностей в XXI веке предполагают необходимость разработки и внедрения новых методологий, способов и мер по противодействию им. (Схема № 4)
Есть необходимость остановиться на некоторых из них.
Об устойчивом развитии. Говоря об устойчивом развитии, мы должны понимать, что речь идет о формировании в будущем цивилизации, способной разрешать противоречия между природой и обществом, между развитыми и развивающими странами, между глобальными проблемами и национальными интересами и т.д.
Важное место при этом занимают проблемы безопасности общества. Поэтому крайне важно на базе стратегии устойчивого развития России разработать и утвердить Государственную стратегию уменьшения рисков и смягчения последствий катастроф, которая бы содержала следующие аспекты: оценку риска, применение новейших достижений науки и техники для обеспечения безопасности населения, повышение уровня осведомленности населения о риске катастроф и защите от них, создание организационных, правовых и экономических механизмов по регулированию безопасности, создание эффективной системы реагирования на чрезвычайные ситуации.
О комплексном управлении безопасностью.
Опасности и угрозы сегодня приобретают все более комплексный взаимоувязанный характер. Отсюда единственно верным подходом к решению проблем безопасности является комплексный, системный подход. Говоря о таком подходе, мы
подразумеваем защиту от всех видов опасностей и угроз в рамках единой стратегии с использованием полного набора форм и методов противодействиям им.
Новые подходы в области безопасности населения
С хе н*а .4 4
Однако данное положение легко продекларировать, гораздо труднее обеспечить реализацию в практической жизни.
Возникает ряд нерешенных проблем, в том числе и научного характера. Нет научной проработки проблемы комплексного управления безопасностью территорий и населения, а соответственно нет и концепции этого управления.
Нет методической базы для определения приоритетов, градации опасностей и угроз по степеням риска, масштабам последствий, вероятностям возникновения чрезвычайных ситуаций с учетом их социально-общественной значимости. Не выбрав приоритета в работе по противодействию угрозам и опасностям, мы будем вынуждены бороться со «стоголовым» чудищем, не зная какую голову отсекать в первую очередь.
На схеме № 5 показан один из возможных вариантов общих подходов по ранжированию опасностей и угроз. Но здесь требуется более глубокая научная проработка.
В круг нерешенных проблем входят также вопросы разработки механизмов регулирования безопасностью, определение оптимального состава необходимых сил и средств, объемов резервов финансовых и материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций, подготовки и принятия системы нормативных показателей готовности региона или субъекта РФ к чрезвычайным ситуациям и т.д.
Отдельно следует остановиться на проблеме управления рисками чрезвычайных ситуаций. На сегодня в МЧС России это одна из самых модных научных идей. Она активно разрабатывается институтами РАН. По этой теме недавно прошла Всероссийская научно-практическая конференция.
Вроде все идет хорошо. Но что беспокоит? Научные проработки в области управления рисками чрезвычайных ситуаций пока еще очень далеки от практики, от жизни. Пришло время разработки практических рекомендаций в этой области.
Говоря о новых подходах, необходимо затронуть еще один крайне важный вопрос. Речь идет о необходимости разработки научно обоснованной официально принятой статистики чрезвычайных ситуаций. Не сделав этого, нельзя объективно
отслеживать тенденции, делать анализ, разрабатывать прогнозы, а следовательно и
строить правильно государственную политику.
Ранжирование опасностей и угроз в зависимости от вероятности возникновения ЧС, их масштабов и социально-экономических последствий
землетрясения
пожары
эпидемии
радиационные аварии военные опасности террористические акты
вулканы
цунами
оползни
наводнения
транспортные аварии
химические аварии
коммунальные аварии
астероиды
космогенные опасности проблемы чистой воды изменение климата демография
оружие на новых физических принципах
В настоящее время данные по одним и тем же чрезвычайным ситуациям в различных ведомствах кардинально не сходятся друг с другом. Эти данные зачастую носят субъективный, ведомственно заинтересованный, коньюктурный характер. Сделанные на основе этих данных выводы по тенденциям существенно отличаются от выводов международных экспертов по мировым тенденциям. Это происходит потому, что сегодня довольно расплывчато само понятие «чрезвычайная ситуация», нет общепринятых критериев, методологии оценки событий.
Говоря о проблемах защиты населения и территорий, нельзя обойти вопрос о проблемах дальнейшего развития РСЧС.
10 лет как создана и функционирует Спасательная служба России. Многое сделано за эти годы. Наступило время, когда необходимо выходить на новый уровень развития.
Из чего при этом следует исходить?
МЧС России вышло за рамки спасательной службы. Это надо признать и идти дальше в направлении, когда МЧС России и РСЧС должны взять более широкие, более масштабные функции в области обеспечения безопасности населения и территорий.
В то же время нельзя впадать в другую крайность - пытаться решить в рамках одного ведомства все проблемы безопасности населения от всех видов чрезвычайных ситуаций. Создание параллельных спасательных структур не только накладно для государства, но и снимает ответственность с тех ведомств, которые непосредственно отвечают за безопасность в сфере своей деятельности, за ликвидацию чрезвычайных ситуаций.
Г енеральный путь, по-моему, тут один - координация и объединение усилий всех ведомств под эгидой МЧС России.
В последние годы довольно часто поднимается проблема создания системы гражданской защиты.
В силу объективных обстоятельств процесс интеграции систем РСЧС и гражданской обороны будет развиваться. Он будет затрагивать как правовые, так и методологические и организационные основы.
Это надо учитывать при разработке стратегии дальнейшего развития РСЧС и МЧС России. В настоящее время имеется поручение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о подготовке предложений по основам функционирования единой государственной системы гражданской защиты с тем, чтобы после 2005 года определить возможность создания такой системы. В ходе этой работы очевидно и будет найдено правильное решение.
Требует более детальной проработки проблема реорганизации Войск ГО после 2005 года. Было бы непростительно просто упразднить их. Они должны трансформироваться в качественно новые спасательные структуры. Какие и как? Ответ должны искать мы с вами.
Отдельно хотелось бы сказать о проблеме предупреждения чрезвычайных ситуаций.
То, что направление имеет приоритетный характер - общеизвестно. Вроде бы немало и сделано в этой области (декларирование, лицензии, экспертиза и т.д.).
Но все-таки создается впечатление, что оно никак не выйдет из декларативных рамок. То есть по данной проблеме больше говорится, чем делается. Нет в этой области основного регламентирующего документа, такого каким является, например, «Инженерно-технические мероприятия ГО».
Очевидно, назрел вопрос о подготовке такого документа.
Можно ожидать в XXI веке на территории России чрезвычайные ситуаций радиационного, биологического, химического характера. Обеспечение защиты населения при таких ЧС и ликвидация их требуют особой подготовки государства. Между тем, чем дальше мы уходим от Чернобыля и Ионавы, тем больше забываем их уроки.
Проведенный анализ готовности государства к ликвидации радиационных и химических аварий показал, что здесь имеется очень много нерешенных вопросов. Да и научные исследования в этой области как-то приостановились.
Коротко о проблемах защиты населения и территорий от военных опасностей, т.е. проблемах гражданской обороны.
С одной стороны, в силу благоприятных военно-политических факторов, они вроде не носят острого характера.
С другой - беспокоит то обстоятельство, что в делах гражданской обороны сейчас явно обозначился застой, который может привести к тому, что с обострением обстановки мы не сумеем привести гражданскую оборону в надлежащее боеготовое состояние.
Как известно, Совет Безопасности Российской Федерации провозгласил необходимость новых подходов в подготовке гражданской обороны. Пока гражданская оборона в основном продолжает жить по старым правилам и нормам.
Конечно, набор форм и методов защиты населения в военное время довольно консервативен и традиционен. Однако способы подготовки, нормативные показатели, условия деятельности органов управления и сил ГО со временем существенно меняются.
Несмотря на существенное уменьшение риска глобальной ядерной опасности, в начале XXI века остается реальной опасность ограниченного применения ядерного оружия.
Наряду с совершенствованием существующих средств поражения ведутся работы по созданию нетрадиционных средств вооруженной борьбы. Такие виды оружия, как информационное, психологическое, психотронное, геофизическое, метеорологическое, высокоточное оружие нового поколения большого радиуса действия, воздействуя на инфраструктуру регионов и население, могут решать стратегические задачи.
Следует более активно работать над поиском способов и средств защиты от этих видов оружия.
Кроме того, назрел вопрос о разработке оперативных показателей готовности гражданской обороны. Не определив, на каком уровне мы должны поддерживать готовность гражданской обороны в мирное и военное время, невозможно говорить о практических мерах по ее подготовке.
Необходимы новые подходы и принципы к организации эвакуации населения.
Надо определить содержание мероприятий по сохранению объектов в военное время.
Необходим четкий порядок создания гражданских организаций гражданской обороны в новых экономических условиях.
Хотелось бы несколько слов сказать о региональной политике МЧС России.
Проблема заключается в том, что на местах, в субъектах Российской Федерации в последние годы стали все чаще проявляться иждивенческие настроения в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Многие руководители больше уповают на Правительство Российской Федерации, МЧС России, другие федеральные органы и мало заботятся о создании собственных эффективных систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Необходимо искать пути по изменению этой психологии.
Безусловно, здесь приведен далеко не полный перечень проблем защиты населения и территорий. Но даже и неполное их перечисление говорит о необходимости усиления работы над решением актуальных назревших проблем.
3. Перспектива дальнейшего развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера
Прежде чем говорить о перспективах развития системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера, сначала необходимо хотя бы в короткой форме изложить основные опасности и угрозы, которые могут нас ожидать в ближайшее десятилетие.
МЧС России совместно с Российской академией наук проведен комплексный анализ возможных основных опасностей на территории России до 2010 года (схема №6).
На территории России в начале XXI века сохранится высокая степень риска возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций различного характера.
Современный уровень антропогенных нагрузок на биосферу, как результат экономического развития человечества, приблизился к кризисному и по международным оценкам грозит необратимыми последствиями для мирового сообщества в целом.
Вследствие изменения (потепления) климата может произойти перераспределение осадков на территории России, увеличение числа и силы засух,возрастание количества пожаров, сезонные перераспределения речных стоков, разрушение зоны вечной мерзлоты на значительных территориях. Ожидается обострение проблем обеспечения чистой водой и дефицита продовольствия. Сохранится сложная экологическая обстановка на территории России.
До уровня реальных угроз возрастают опасности космогенного характера, в частности, астероидные опасности, геомагнитные бури, солнечная активность.
Сохранится высокий уровень опасностей природного характера. Прогнозируется только на период до 2010 года вероятность возникновения двух-трех катастрофических землетрясений, одного-двух катастрофических наводнений, увеличение количества лесных и торфяных пожаров. Особую опасность будут представлять регионы: Камчатская и Сахалинская области, Забайкалье, Северный Кавказ.
Ожидаемый в России в начале XXI века существенный промышленный рост в металлургической, химической и других промышленно-опасных отраслях экономики, в условиях значительного износа основных производственных фондов, снижения технологической дисциплины и квалификации обслуживающего персонала, может привести к увеличению числа техногенных катастроф. К районам с наиболее высокой степенью техногенной опасности за счет концентрации промышленно-опасных объектов на период до 2010 года можно отнести: Республику Саха (Якутия), Красноярский край, Иркутскую, Камчатскую, Кемеровскую, Ленинградскую, Магаданскую, Пермскую Свердловскую и Читинскую области, город Москву.
Особую опасность может представлять производственный терроризм на ра-диационно и химически опасных предприятиях, который могут осуществлять экстремистские группировки националистического и религиозного толка.
Последние десятилетия XX века ознаменовались появлением ряда новых ранее неизвестных опасных инфекционных заболеваний. Особую эпидемиологическую значимость представляют вирусные инфекции: СПИД, геморрагические лихорадки Ласса, Эбола, клещевого энцефалита, болезни легионеров и другие. Увеличилась распространенность ранее известных, но редких инфекций, как дифтерия, холера и др., а также социально обусловленных заболеваний: туберкулез, сифилис, вирусный гепатит. Особую опасность для России представляет наркомания. Темпы роста потребления наркотических средств в нашей стране один из самых высоких, число наркоманов среди молодежи ежегодно увеличивается на 70%.
В связи с резким спадом производства пестицидов и других химических средств борьбы с вредителями в России возможно увеличение количества эпифито-тий среди растений, а также массовое нашествие саранчи и других насекомых, уничтожающих урожай на значительных площадях сельскохозяйственных угодий.
В области гражданской обороны необходимо сохранять готовность на случай возможного ограниченного применения оружия массового уничтожения, в том числе и ядерного оружия. Особенностью войн XXI века будут являться массированное использование высокоточных средств поражения, активные действия диверсионноразведывательных сил, информационное противодействие, поражение особо важных объектов экономики и инфраструктуры страны.
В целом можно сделать вывод, что проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, социального и военного характера приобретают на рубеже веков все более острый и актуальный характер.
В преддверии надвигающейся постиндустриальной революции в России, экономического подъема, обновления основных производственных форм крайне важно на государственном уровне спланировать и реализовать мероприятия по снижению рисков техногенного характера: по более рациональному размещению, с точки зрения техногенной безопасности, потенциально опасных объектов на территории страны, по усилению государственного контроля и надзора, по обеспечению промышленной безопасности, разработке и внедрению безопасных технологий, повышению уровня технологической и производственной дисциплины, уровня профессиональной подготовки кадров, повышению требований к промышленной безопасности, строительству и приемке в эксплуатацию потенциально опасных объектов.
В целом государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в начале XXI века будет проводиться на тех же принципах и по тем же направлениям, которые сформировались в конце XX века.
Основной целью государственной политики будет являться обеспечение природно-техногенной безопасности на уровне ведущих развитых зарубежных стран.
Основными задачами, реализуемыми государством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, будут являться:
обеспечение гарантированной безопасности и условий нормальной жизнедеятельности человека и государства в целом при любых угрозах и воздействиях техногенного и природного характера, а также при возникновении опасностей военного характера;
поддержание постоянной готовности государства к реагированию на возникающие угрозы и к ликвидации чрезвычайных ситуаций;
организация и осуществление комплексной защиты населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций;
оказание помощи при авариях, катастрофах и стихийных бедствиях в рамках международного сотрудничества.
К особенностям государственной политики на данном этапе следует отнести: (схема № 7)
переход на реализацию государственной политики в рамках единой государственной стратегии противодействия чрезвычайным ситуациям;
активная реализация общегосударственных стратегических программ, направленных на уменьшение рисков возникновения природных и техногенных катастроф и смягчения их последствий;
переход к комплексному управлению в сфере природно-техногенной безопасности - «управлению рисками», создание необходимых организационных и технологических предпосылок, определяющих способы управления рисками;
все более активное вовлечение в деятельность по обеспечению природнотехногенной безопасности граждан общественных организаций и общества в целом, придание государственной политики в этой области общенационального характера; более широкое применение новейших достижений науки и техники; дальнейшая интеграция с соответствующими международными организациями и зарубежными странами в области противодействия глобальным угрозам, предупреждения и ликвидации крупномасштабных катастроф.
Если говорить об основных направлениях государственной политики в начале XXI века, то в целом они будут традиционными, т.е. такими, какими они сложились к настоящему времени.
| Особенности государственной политики в начале XXI века
переход на реализацию государственной политики в рамках единой государственной стратегии противодействия чрезвычайным ситуациям;
- * активная реализация общегосударственных стратегических программ, направленных на уменьшение рисков возникновения катастроф и их последствий;
- переход к комплексному управлению в сфера природно-техногенной безопасности граждан, общественных организаций и общества в целом, придание государственной политике в этой области общенационального характера;
широкое распространение методологий управления рисками чрезвычайных ситуаций;
—► приоритетное внимание проблемам предупреждения чрезвычайных ситуаций;
устранение ведомственной разобщенности, создание многопрофильных спасательных формирований, объединенных в единую государственную службу.
Схема № 7
Это:
1. Дальнейшее совершенствование и развитие нормативно-правовой базы. В ходе данной работы необходимо будет обеспечить соответствие установок и положений законодательных и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям и основным положениям законодательства Российской Федерации, а также нормам международного права.
В современных условиях особое значение приобретет работа по дальнейшему развитию нормативно-методической базы, регулирующей вопросы комплексного управления безопасностью населения и территорий, управления рисками чрезвычайных ситуаций, декларирования безопасности потенциально опасных промышленных, энергетических и транспортных объектов.
Надо подчеркнуть, что данное направление госполитики включает такой важный аспект, как необходимость разработки и внедрения эффективных механизмов реализации принятых нормативных правовых актов.
2. Качественное совершенствование и развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (схема № 8), которое должно осуществляться с учетом государственного устройства Российской Федерации, развития правовых, социальных и экономических механизмов в стране, совершенствования анализа рисков чрезвычайных ситуаций и экономических возможностей государства.
Оно должно предусматривать объединение и координацию усилий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также постепенную интеграцию РСЧС и системы гражданской обороны в единую общегосударственную систему защиты населения и территорий в мирное и военное время.
3. Повышение эффективности мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и уменьшению их масштабов
В этих целях предусматривается разработка и реализация государственной стратегии снижения рисков чрезвычайных ситуаций, методов и способов комплексного управления безопасностью территорий.
Схема № 8
При этом приоритетными мерами будут являться:
комплексный анализ и оценка рисков чрезвычайных ситуаций, создание и развитие научно-методических основ управления природными и техногенными рисками чрезвычайных ситуаций;
создание и развитие систем мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;
развитие систем информационного обеспечения и автоматизированных ин-формационно-управляющих систем прогнозирования и предупреждения;
создание экономических механизмов регулирования деятельности в области снижения рисков;
и другие.
4. Повышение эффективности мероприятий, направленных на обеспечение защиты населения при возникновении чрезвычайных ситуаций. Вполне очевидно, что особое внимание здесь должно быть уделено:
разработке комплекса средств индивидуальной защиты нового поколения для населения;
совершенствованию службы медицины катастроф;
развитию системы жизнеобеспечения пострадавшего населения;
созданию системы информации и обучения населения с целью повышения уровня его подготовленности и осведомленности о чрезвычайных ситуациях, способах и методах самозащиты.
5. Повышение готовности спасательных сил к проведению аварийноспасательных работ и ликвидации чрезвычайных ситуаций
В рамках этого направления основными узловыми вопросами будут являться:
создание спасательной службы МЧС России;
осуществление единой научно-технической политики в области оснащения аварийно-спасательных формирований современными техническими средствами;
реформирование войск гражданской обороны с целью максимально возможного их использования для ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время; дальнейшее развитие авиации МЧС России; разработка и внедрение новых спасательных технологий;
дальнейшее становление и развитие двухуровневой системы реагирования на чрезвычайные ситуации, активизация деятельности по созданию территориальных поисково-спасательных формирований, финансируемых за счет местных бюджетов.
6. Проведение целенаправленной научно-технической политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, которая должна быть направлена на:
развитие теоретических и организационных основ строительства и обеспечение функционирования РСЧС и гражданской обороны;
разработку научных основ государственной стратегии снижения рисков чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации;
развитие основ системы управления РСЧС и гражданской обороны; разработку комплекса общих и специальных требований и норм по защите территорий от чрезвычайных ситуаций;
разработку и создание специальных приборов и устройств, новых технологий проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
7. Преодоление последствий Чернобыльской и других радиационных аварий. Для решения этой проблемы и в целях существенного сокращения затрат средств федерального бюджета, более целенаправленного и адресного проведения мероприятий по охране здоровья граждан, подвергшихся радиационному воздействию, обеспечению возврата к нормальной жизнедеятельности на большей части радиоактивно загрязненных территорий целесообразно обеспечить:
переход от действующей законодательной базы в области социальной защиты граждан, пострадавших вследствие деятельности ПО «Маяк», аварии на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, к единому федеральному закону, основанному на единых дозиметрических критериях;
разработку и реализацию единой Федеральной целевой программы в области преодоления последствий деятельности ПО «Маяк», аварии на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.
8. Международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Государственная политика Российской Федерации в этой области должна быть направлена прежде всего на:
развитие международного гуманитарного права, выработку и признание единых международных правовых документов, обеспечивающих социальные права граждан при катастрофах и бедствиях;
расширение взаимодействия с международными организациями, выступающими в роли координаторов национальных усилий в спасательной и гуманитарной деятельности;
совершенствование организации оказания гуманитарной помощи населению зарубежных стран, пострадавшему от чрезвычайных ситуаций.
9. Государственная политика в области гражданской обороны должна будет направлена на повышение эффективности ее мероприятий (Схема № 9)
Приоритетными направлениями должны стать:
реформирование системы гражданской обороны в соответствии с новым характером военных конфликтов;
реформирование войск гражданской обороны; совершенствование системы оповещения населения;
разработка новых подходов к организации и осуществлению защиты населения от военных опасностей, в том числе от новых видов оружия.
Основные направления государственной политики в области гражданской обороны
на современном этапе
Совершенствование системы государственного управления
• восстановления института начальников ГО
• возложение на комиссии ЧС задач по координации деятельности в области ГО
• восстановление служб ГО
• создание в федеральных органах исполнигельной власти и организациях структурных подразделений по ГО
• создание (совершенствование) пунктов управления
• разработка планов ГО
Создание системы подготовки органов государственной власти, обучение населения
• разработка новых принципов и методов обучения
• разработка программ, учебных пособий
• организация подготовки и обучения с использованием средств массовой информации и современных средств обучения
• проведение учений, гренировок
Международное сотрудничество
• заключение и реализация договоров
• участие в ВРСГО
• участие в МЮГО
• изучение опыта
• выполнение международных обязательств Схема № 9
Хотелось бы добавить несколько слов еще об одной стороне государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в XXI веке.
На наш взгляд, формирование и реализация государственной политики в области защиты населения, территорий от чрезвычайных ситуаций должна осуществляться на базе следующих основных принципов:
защите от чрезвычайных ситуаций подлежит все население Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории страны;
подготовка и реализация мероприятий по защите от чрезвычайных ситуаций осуществляется с учетом разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
при возникновении чрезвычайных ситуаций обеспечивается приоритетность задач по спасению жизни и сохранению здоровья людей;
мероприятия по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций планируются и осуществляются в строгом соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами;
мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно;
планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций;
ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная си-
Создание нормативно правовой базы
• проекты законов и постановлений
• порядок перевода ГО с мирного на военное время
• госстандарты
• нормативы
• уставы, наставления
• экономические механизмы регу лирования и осуществления мероприятий
Создание н развитие сил и средств ГО
• реформирование войск ГО
• сотдание спасательной службы
• создание ГОГО
• создание мобильной группировки сил
• создание системы мониторинга опасностей
• реконструкция систем оповещения
• оснащение сил ГО современными техникой и средствами
• проведете специальных учений
Развитие системы научных знаний
• разработка теории ГО
• проведение НИОКР
• создание и организация производства новых образцов техники и средств ГО
• поиск и распространение научной информации
туация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства других субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти
х х х
Символом уходящего XX века был технический прогресс, расширенное воспроизводство с преобладанием тенденции экстенсивного роста. Ведущими тенденциями: анализ, специализация, рост потребления.
Императивы XXI века иные. Во главу угла ставятся устойчивость, безопасность, разумность в использовании природных богатств.
Исходя из этого, все мы должны осознавать, что наша деятельность будет являться важнейшей и приоритетной в обществе.
В XXI веке всем нам предстоит большая и многоплановая работа по совершенствованию и развитию защиты населения и территорий Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях различного характера.
