CC BY
62
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ
УДК 614.8.06.001.18
В.А. Владимиров, М.И. Фалеев
ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ СОЗДАНИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ
В работе обосновывается целесообразность создания Российской системы гражданской защиты (РСГЗ). Рассматриваются условия создания РСГЗ на базе интеграции РСЧС и ГО, возможности системы после её создания. Излагаются принципы создания и функционирования, цель и задачи, состав и элементы РСГЗ. Раскрывается состав систем ГЗ различного уровня, руководство деятельностью системы, режимы функционирования.
Ключевые слова: Российская система гражданской защиты, системы гражданской защиты.
V. Vladimirov, M. Faleev
APPLICABILITY OF FORMATION OF THE RUSSIAN SYSTEM
OF CIVIL DEFENCE
The article views the applicability of formation of the Russian system of civil defence and the circumstances of its formation on the basis of integration of the Russian System of Prevention and Response to ES and Civil Defence. The authors of the article present the formation and functioning principles, purposes and the main tasks, structure and elements of the Russian system of civil defence, management of the system and the functioning modes.
Keywords: Russian system of civil defence, civil defence system.
Появление новых угроз природного и техногенного характера, создание и развитие новых систем вооружения всегда порождают необходимость разработки новых средств и способов защиты населения и территорий1 от них, а на современном этапе развития цивилизации - создания государственных систем защиты.
Необходимость создания государственных систем защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций2 обусловлена нередко имеющими место огромными масштабами последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также опасностей, возникающих при ведении военных действий и террористических актах, для предотвращения и ликвидации которых требуется сосредоточение усилий всего государства, организация взаимодействия различных органов управления, сил и средств, в целом - формирование и реализация государственной политики в данной области.
Именно появление авиации и бурное развитие после Первой мировой войны её возможностей по нанесению ударов по объектам тыла и коммуникациям обусловило создание в нашей стране в 1932 году первой общегосударственной системы защиты населения и территорий - местной противовоздушной обороны (МПВО), которая в годы Великой Отечественной войны 1941 -1945 гг. обеспечила успешную защиту населения и создала условия для устойчивого функционирования объектов народного хозяйства.
1 Под понятием «территория» имеется в виду суша, внутренние акватории, в том числе внутренние воды и территориальное море Российской Федерации, а также исключительная экономическая зона Российской Федерации.
2 Под понятием «чрезвычайная ситуация» имеется в виду обстановка на определённой территории, сложившаяся в результате аварии, катастрофы, опасного природного явления, ведения военных действий, террористических актов или иного бедствия, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Появление в конце Второй мировой войны ядерного оружия, создание ракетных средств его доставки придало новые аспекты проблемам защиты населения и территорий страны от опасностей, возникающих при ведении военных действий, и обусловило реорганизацию в 1961 году МПВО в гражданскую оборону, качественно новую систему, ставшую стратегическим фактором обеспечения жизнедеятельности государства в современной ядерной войне.
Вместе с тем, ориентация гражданской обороны в России (СССР) только на решение задач военного времени обусловила однобокость её развития, что подтвердили события, связанные с аварией на Чернобыльской АЭС в Украине (1986 г.), а также Спитакское землетрясение в Армении (1988 г.). В связи с этим в СССР (1989 г.), а затем в РСФСР (1990 г.) были созданы органы управления, уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а вскоре и специальные государственные системы (СССР - 1990 г., Россия - 1992 г.), предназначенные для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, было положено начало существованию в стране двух государственных систем, одна из которых решает задачи защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий - гражданская оборона, а вторая - защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, получившая название «Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (РСЧС).
За время существования РСЧС проделана большая работа по её становлению и развитию. Создана нормативная правовая база функционирования системы, созданы силы и средства системы, резервы финансовых и материальных ресурсов на различных уровнях для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, отработаны технологии ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ и т. д. Сегодня РСЧС осознаётся гражданами России как одна из структур, способная обеспечить их безопасность.
В настоящее время актуальность проблем защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не снижается. Это обусловлено следующим.
Во-первых, значительным количеством имеющих место природных и техногенных катастроф, приводящих к многочисленным жертвам и огромному ущербу.
Во-вторых, несмотря на то, что в последние годы угроза прямой военной агрессии против России уменьшилась, военная опасность для неё сохраняется, а при определённых условиях она может перерастать в непосредственную военную угрозу и военные конфликты.
В последние годы значительную угрозу для России приобрёл международный и внутренний терроризм.
Всё это свидетельствует, что в современных геополитических, экономических и военно-стратегических условиях проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера остаются весьма актуальными, являются важной государственной функцией, составными частями оборонного строительства и обеспечения национальной безопасности государства, что зафиксировано в Конституции Российской Федерации (ст. 71, 72), федеральных законах «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994 г.) и «О гражданской обороне» (1998 г.), Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и других нормативных правовых актах. Это требует постоянного внимания к этим проблемам, дальнейшего совершенствования и развития защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Одним из наиболее реальных путей развития гражданской обороны и РСЧС, наряду с совершенствованием их отдельных элементов, является интеграция РСЧС и гражданской обороны в единую государственную систему защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций -Российскую систему гражданской защиты (РСГЗ)1, более комплексную систему защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций и бедствий.
Российская система гражданской защиты - совокупность органов управления, сил и средств федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Интеграция РСЧС и гражданской обороны и создание на их основе РСГЗ возможны по следующим причинам:
единство физических принципов, лежащих в основе поражающих факторов опасных природных явлений, аварий, катастроф и применяемого оружия;
сходство воздействия на людей и объекты экономики и инфраструктуры поражающих факторов опасных природных явлений, аварий, катастроф и применяемого оружия;
единство целевых функций системы на мирное и военное время (предотвращение бедствий, снижение возможных потерь и ущерба от них, ликвидация их последствий);
сходство задач мирного и военного времени, обусловленных единством целевых функций; возможность решения задач мирного и военного времени практически одними и теми же органами управления, силами и средствами;
сходство методологии и организации наблюдения, контроля, оценки обстановки и ликвидации последствий различных воздействий в мирное и военное время.
Следует отметить, что процесс постепенной интеграции РСЧС и гражданской обороны в РСГЗ имеет место уже длительное время. В ходе процесса интеграции были объединены органы управления. Сегодня непосредственное управление организацией защиты населения и территорий как от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, опасностей военного времени, а также при террористических актах осуществляют единые органы управления, уполномоченные на решение задач в этих областях.
Используются в основном единые системы связи и оповещения. Спасательные воинские формирования МЧС России (далее - спасательные воинские формирования) принимают активное участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время и т. д.
В настоящее время возникла целесообразность ускорения процесса интеграции РСЧС и гражданской обороны и создания РСГЗ. Это обусловлено тем, что на гражданскую оборону Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных Законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополни-
1 Под понятием «гражданская защита» имеется в виду комплекс мероприятий по подготовке к защите и защита населения, территории, материальных и культурных ценностей государства от угроз и опасностей мирного и военного времени, возникающих в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий, террористических актах и иных бедствиях.
тельно возложена задача по защите населения и территории от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера, т. е. сегодня две системы - РСЧС и гражданская оборона решают одну и ту же задачу по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Устранение этой двойственной ответственности за решение одной и той же задачи представляется целесообразным осуществить путём ускорения процесса интеграции РСЧС и гражданской обороны и создания РСГЗ. При создании РСГЗ появляется одновременно возможность устранить имеющиеся недостатки в структуре РСЧС, предусмотрев разделение функциональных подсистем РСЧС на системы гражданской защиты федеральных органов исполнительной власти и организаций, решающие задачи непосредственно в их интересах, и функциональные системы РСГЗ, решающие задачи в интересах страны. Кроме того, предусмотреть более активное участие организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (акционерные общества и компании, общества с ограниченной ответственностью и др.), в мероприятиях гражданской защиты. Создание РСГЗ позволит:
создать единое нормативно-правовое, организационное, информационное и методическое поле по вопросам организации гражданской защиты на всей территории страны;
иметь единые органы управления, системы связи, оповещения и информационного обеспечения, силы и средства на мирное и военное время, что обеспечит более качественную заблаговременную подготовку к ведению гражданской защиты в военное время, плавный переход системы, при необходимости, с мирного на военное время, определённую экономию средств на содержание (функционирование) системы;
сосредоточить усилия федеральных и территориальных сил и средств РСЧС и гражданской обороны на решении совместных задач, сформировать единые оперативно-технические (тактико-технические) требования по созданию (модернизации) различных технических, в том числе автоматизированных, систем и средств для решения задач гражданской защиты.
Создание РСГЗ на базе РСЧС и гражданской обороны не потребует значительных материальных затрат, поскольку большинство мероприятий (разработка новой нормативной правовой базы, перегруппировка сил, совершенствование взаимодействия государственных и коммерческих структур и т. п.) будет носить, в основном, организационный характер.
Комплекс мероприятий гражданской защиты, порядок её ведения, создание РСГЗ и её основные задачи, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, права и обязанности граждан в области гражданской защиты должны быть определены новым Федеральным законом «О гражданской защите», разработанным на основе действующих федеральных законов «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О гражданской обороне» и принятым вместо них, а также постановлением Правительства Российской Федерации «О создании Российской системы гражданской защиты».
Исходя из положений Конституции Российской Федерации, законодательной и нормативной правовой базы в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, основными принципами создания и функционирования РСГЗ очевидно должны быть:
организация и функционирование РСГЗ являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения национальной безопасности страны;
единство государственных подходов к обеспечению национальной безопасности, оборонному строительству, созданию и функционированию РСГЗ; правовая обусловленность деятельности системы;
признание (при любых усилиях по противодействию) сохранения риска возникновения чрезвычайных ситуаций;
планирование и осуществление мероприятий по гражданской защите, исходя из необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, с учётом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций;
соответствие структуры системы государственному устройству Российской Федерации и решаемым задачам;
разделение полномочий и ответственности между элементами системы с учётом разграничения сфер ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями;
заблаговременная подготовка государства к осуществлению мероприятий гражданской защиты при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций;
построение финансово-экономических механизмов системы на основе сочетания элементов «гражданской» и военной экономики;
интеграция с международными и иностранными системами гражданской защиты, в том числе сближение отечественной и международной нормативной правовой базы.
С учётом того, что основной целью РСГЗ является защита населения и территорий от угроз и опасностей мирного и военного времени, возникающих в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ведения военных действий, террористических актов или иных бедствий, основными задачами, решаемыми РСГЗ, должны быть:
обучение населения способам защиты от чрезвычайных ситуаций и действиям в этих ситуациях;
прогнозирование возникновения чрезвычайных ситуаций, выявление и оценка их масштабов в случае возникновения;
снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, повышение устойчивости функционирования и защищённости критически важных и потенциально опасных объектов, объектов и систем жизнеобеспечения в чрезвычайных ситуациях, их подготовка к осуществлению мероприятий гражданской защиты в военное время;
оповещение и информирование населения об опасностях при возникновении чрезвычайных ситуаций;
эвакуация (отселение) населения, вывоз материальных и культурных ценностей в безопасные районы (загородные зоны);
инженерная, радиационная, химическая и медико-биологическая защита населения; защита водоисточников и систем водоснабжения, продовольствия, пищевого сырья, фуража, сельскохозяйственных животных и растений от радиоактивного, химического и биологического (загрязнения) заражения;
проведение в зонах чрезвычайных ситуаций и районах временного размещения отселяемого населения санитарной экспертизы воды, продовольствия, пищевого сырья, а также других объектов внешней среды на предмет загрязнения (заражения) радиоактивными, химическими веществами и биологическими агентами;
проведение мероприятий по световой и другим видам маскировки объектов экономики и инфраструктуры;
ликвидация чрезвычайных ситуаций;
борьба с пожарами;
обеспечение безопасности людей на водных объектах;
создание резервов финансовых, материально-технических ресурсов, продовольственных, медицинских и других запасов для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и жизнеобеспечения населения при чрезвычайных ситуациях;
первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, в том числе медицинское обеспечение, предоставление жилья, осуществление мероприятий по социальной защите и принятие других необходимых мер;
срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб, нарушенного при возникновении чрезвычайных ситуаций;
восстановление и поддержание общественного порядка в пострадавших районах; срочное захоронение трупов в военное время;
осуществление государственного надзора и контроля в области гражданской защиты; обеспечение постоянной готовности органов управления, сил и средств гражданской защиты, организация управления мероприятиями в области гражданской защиты;
планирование и подготовка мероприятий подготовки к переводу на работу в условиях военного времени;
международное сотрудничество в области гражданской защиты;
иная деятельность, необходимая для решения задач гражданской защиты, включая планирование и организацию проведения её мероприятий.
Таким образом, РСГЗ, в отличие от РСЧС, решающей задачи лишь предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, будет являться комплексной системой, осуществляющей выполнение всего комплекса мероприятий гражданской защиты.
РСГЗ должна объединять органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, в полномочия которых входит решение вопросов гражданской защиты. Организация, состав сил и средств, порядок функционирования РСГЗ должны определяться положением о ней, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
Представляется целесообразным, что РСГЗ должна состоять из следующих элементов: систем гражданской защиты федеральных органов исполнительной власти и организаций, систем гражданской защиты субъектов Российской Федерации и функциональных систем РСГЗ. Система должна иметь пять уровней: федеральный, межрегиональный, региональный, муниципальный и объектовый.
Системы гражданской защиты федеральных органов исполнительной власти и организаций должны строиться по производственному принципу, создаваться в федеральных органах исполнительной власти и организациях, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (акционерные общества и компании, общества с ограниченной ответственностью и др.), для снижения риска чрезвычайных ситуаций и защиты персонала в подведомственных организациях в случае их возникновения, и могут состоять, в зависимости от структуры системы федерального органа исполнительной власти и организации, из систем гражданской защиты отраслей1 и объектов2, или только из систем гражданской защиты объектов.
1 Под отраслью имеется в виду совокупность объектов, производственных отношений определённой направленности в федеральном органе исполнительной власти или организации, которая создаёт заданный вид продукции (нефтедобыча, нефтепереработка и т. д.).
2 Под объектами имеются в виду объекты экономики и организации (образовательные, научно-исследовательские и другие учреждения).
8 _
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2011'4
Системы гражданской защиты субъектов Российской Федерации должны строиться по территориально-производственному принципу, создаваться в пределах территорий субъектов Российской Федерации для снижения риска чрезвычайных ситуаций и защиты населения и территорий от них в случае возникновения и состоять из систем гражданской защиты муниципальных образований (в т. ч. имеющих административно-территориальное деление), входящих в состав соответствующего субъекта Российской Федерации, и систем гражданской защиты объектов, учредителем которых являются субъект Российской Федерации или муниципальное образование, входящее в его состав.
Функциональные системы РСГЗ должны создаваться уполномоченными на их создание федеральными органами исполнительной власти и организациями1, для решения функциональных задач в области гражданской защиты в интересах страны.
Перечень создаваемых функциональных систем РСГЗ, их состав, федеральные органы исполнительной власти и организации, уполномоченные на создание систем должны определяться Правительством Российской Федерации.
Функциональные системы РСГЗ должны создаваться на базе специализированных сил и средств федеральных органов исполнительной власти и организаций, участвующих в создании соответствующих систем.
В случае создания комплексных функциональных систем РСГЗ в их составе должны создаваться межведомственные комиссии по гражданской защите.
В системах гражданской защиты субъектов Российской Федерации и системах гражданской защиты муниципальных образований на основе их сил и средств могут создаваться функциональные подсистемы, решающие функциональные задачи в области гражданской защиты в интересах этих систем гражданской защиты.
Задачи, организация, состав сил и средств систем гражданской защиты, функциональных систем РСГЗ, порядок их функционирования должны определяться положениями о них. Положения о системах гражданской защиты должны утверждаться руководителями (главами) органов их создающих (руководителями организаций) по согласованию с соответствующими органами, уполномоченными на решение задач в области гражданской защиты - органами гражданской защиты (Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - МЧС России, его региональные центры и главные управления по субъектам Российской Федерации, подразделения по чрезвычайным ситуациям в федеральных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления). Положения о комплексных функциональных системах РСГЗ должны утверждаться Правительством Российской Федерации по согласованию с МЧС России, а не комплексных - руководителями уполномоченных на их создание федеральных органов исполнительной власти и организаций по согласованию с МЧС России.
Общее руководство функционированием РСГЗ должно осуществлять Правительство Российской Федерации, систем гражданской защиты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, организаций и объектов - соответственно главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, руководители организаций и объектов, которые по должности являются руководителями систем гражданской защиты.
Общее руководство функционированием систем гражданской защиты федеральных органов исполнительной власти и организаций, отраслей и объектов, входящих в их состав, должны осуществлять соответственно руководители федеральных органов исполнительной власти, руководители организаций, отраслей и объектов, где созданы эти системы, являющиеся руководителями систем гражданской защиты.
Общее руководство деятельностью функциональных систем РСГЗ должны осуществлять руководители уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и организаций, на
1 Федеральные органы исполнительной власти и организации, на которые возложено создание и организация работы функциональных систем РСГЗ.
базе которых сформированы функциональные системы. В случае создания комплексных функциональных систем РСГЗ их руководители определяются Правительством Российской Федерации.
На каждом уровне РСГЗ должны создаваться свои органы управления, силы и средства, резервы финансовых и материально-технических ресурсов, продовольственные, медицинские и иные запасы, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.
Для решения задач РСГЗ могут привлекаться силы и средства Вооружённых сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации.
Силы и средства Вооружённых сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований должны привлекаться в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Силы и средства органов внутренних дел МВД России и других органов Российской Федерации должны использоваться в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Говоря о функционировании РСГЗ, представляется целесообразным, что в мирное и военное время в зависимости от обстановки, характера и масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации решением Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в пределах соответствующей территории для РСГЗ может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:
режим повседневной деятельности - при нормальной производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической, пожарной и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотий, эпифитотий и угроз военного и террористического характера;
режим повышенной готовности - при ухудшении производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической, пожарной, гидрометеорологической, эпидемиологической, эпизоотической и фитосанитарной обстановки, при получении прогноза о возможности возникновения чрезвычайных ситуаций, а также при принятии решения Президентом Российской Федерации о нарастании угрозы агрессии против Российской Федерации;
режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций, который устанавливается на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях, в том числе с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения.
Режим чрезвычайной ситуации в мирное время может устанавливаться при введении режима чрезвычайного положения по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении».
В режиме чрезвычайного положения органы управления и силы РСГЗ функционируют с учётом особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и объектов.
Ведение гражданской защиты в мирное и военное время в рамках РСГЗ должно осуществляться на основе соответствующих планов гражданской защиты. Кроме того, мероприятия по совершенствованию и развитию гражданской защиты должны предусматриваться в ежегодных планах основных мероприятий органов гражданской защиты.
Представляется целесообразным, что создание РСГЗ должно осуществляться поэтапно путём интеграции РСЧС и гражданской обороны без снижения их готовности, с заблаговременной разработкой и принятием законодательных и нормативных правовых актов, определяющих эту интеграцию и функционирование элементов новой системы и системы в целом.
