CC BY
158
ИСТОРИЯ, КУЛЬТУРА, ЭКОНОМИКА УРАЛА И ЗАУРАЛЬЯ 12-13 ноября 2015 г. С. 335-340
УДК 343.9 ББК 67.51 В 68
ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ И ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
П. В. Волошин, Е. Е. Каймульдинов
Коррупция известна с глубокой древности и уже тогда предпринимались попытки разработки эффективных мер по противодействию ей. Упоминание об этом явлении встречается в сочинениях по искусству государственного управления, религиозной и юридической литературе Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая - во всех центрах древневосточных цивилизаций. В «Поучении Гераклеопольского царя своему сыну Мерикара» (Египет, XXII в. до н.э.) указывается: «Возвышай своих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам. Непристрастен тот, кто богат в своем доме, он владыка вещей и не нуждается» [2, с.31].
Большинство специалистов сходятся во мнении, что теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. В данной ситуации у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, а исходя из своих личных, преймущественно, корыстных побуждений. Исторически это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государственных образований в древнейших центрах человеческой цивилизации: Китае, Египте, Индии и т.д. О наличии фактов коррупции в древнем мире указывается Ветхом Завете: «Я знаю как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правового, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот» [6, с.43].
В древнеиндийском трактате по искусству управления государством «Артхашастра» (IV в. до н.э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются 40 способов хищения казенного имущества и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников. «Так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам. Основным средством борьбы с казнокрадством становится слежка. Доносчик получал долю имущества, конфискованного у лица, осужденного за должностное преступление» [2, с.32].
В современном понимании понятие коррупции перетерпела некоторые изменения. Так, в справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» [3, с.172]. В ст.7 Кодекса должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятой резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеей ООН от 17 декабря 1979 года [5, с.254] отмечается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними. Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или не совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Любой акт коррупции, как и любое злоупотребление властью, несовместимы со служебным статусом должностного лица по поддержанию правопорядка [7, с.18].
Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государст-
венного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.
В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом «Индем», указывается, что: «под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия» [7, с.25].
Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности в России было осуществлено в царствование Ивана III. Его внук Иван IV (Грозный) впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.
При Петре I в России приобрели широкий размах и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характерным является эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор Гагарин. Буквально через три года четвертовали за взяточничество оберфискала Нестерова - того, кто изобличил Гагарина.
На протяжении всей истории Российской империи (18-20 веках) коррупция являлась немалой статьей дохода крупных и мелких государственных служащих. Общеизвестным является факт, многочисленных эпизодов коррупционной деятельности князя Александра Меньшикова, фаворита Петра I, который не раз наказывался царем. Из последних предреволюционных эпизодов наиболее ярким примером является деятельность балерины Кшесинской и великого князя Алексея Михайловича, которые за большие взятки способствовали получению военных заказов промышленникам во время первой мировой войны.
Октябрьская революция и последовавшая измена общественно-экономической формации не смогла устранить коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., была введена уголовная ответственность за взяточничество, где предусматривалась санкция - лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок. В принятых дальнейшем Уголовных кодексах РСФСР 1922, 1926, 1960 гг., происходило развитие института уголовной ответственности за взяточничество устанавливалась. В этих кодексах регламентировалась ответственность за следующие составы - получение взятки, дача взятки, посредничество во взяточничестве и провокация взятки.
Все исследователи отмечают, что история борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей:
- Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др.
- Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. Так, например, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества. ...Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа». В качестве причин коррупционных проявлений перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся.
В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усиле-
нии борьбы со взяточничеством в 1975-1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6 тысяч случаев взяточничества, что на 50% больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример - более 100 человек в Минрыб-хозе СССР во главе с заместителем министра). Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах [2, с.54].
Перечисляются основные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам (в том числе - и в приговорах судов); плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных работников (уровень - горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять постановление ЦК [4, с.203].
- В-третьих, лицемерие власти, способствовавшее ускорению коррупции, проявилось в том, что практически неприкосновенными были высшие советские партийные сановники. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова, Чурбанова.
- В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это привело к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынках коррупционных услуг.
Во времена перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее - распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики, и, наконец, крахом СССР.
Таким образом, нынешнее состояние коррупции в Казахстане во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числа наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует отметить:
- стремительный переход к рыночной экономической системе, не подкрепленной необходимой правовой базой и правовой культурой населения;
- отсутствие в советские времена нормальной правовой системы, регламентирующей борьбу с коррупцией;
- распадом существовавшей системой партийного контроля.
Коррупция является интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами.
В 1994 г. Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих - ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти в 2 млн. долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против 5 ревизоров-взяточников из состава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.
Многочисленные случаи коррупции в Италии, затронувшие самые высокие политические круги, привели к тому, что более 700 бизнесменов и политических деятелей предстали перед судами в результате начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.
В сентябре 1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по борьбе с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратуры заняты расследованием тысяч случаев коррупции: во Франкфурте-на-Майне более 1000, в Мюнхене около 600, в Гамбурге около 400, в Берлине около 200. В 1995 г. было официально зарегистрировано почти три тысячи случаев взяточничества. В 1994 г. перед судом оказались почти 1500 человек, а в 1995 - более 2000 человек, причем эксперты считают эти данные лишь вершиной айсберга. В коррупцию вовлечены ведомства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новых автомобилей и многие другие учреждения. Так, за наличные деньги можно незаконно «купить» право на открытие ресторана или казино, водительские удостоверения, лицензии на отбуксировку неверно припаркованных автомобилей. Наиболее сильно коррупцией заражена строительная индустрия.
В одном из своих бюллетеней международная общественная организация «Трансперенси Интернешнл» (далее ТИ), цель которой - оказание сопротивления коррупции на международном и национальном уровнях и в бизнесе, утверждала: «Она (коррупция) стала ведущим явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимого коррупцией социальным и гуманитарным сферам». Исследование, проведенное национальными филиалами ТИ в 1995 г., показало, что «коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране» [2, с.40].
Так, в Италии во Флорентийском университете общественных наук, на диспуте, посвященном борьбе с организованной преступностью вперые были публично оглашены такие данные. По словам Верховного комиссара по борьбе с мафией Доменика Сика, 124 тысяч представителей местных органов власти на 17 тысяч человек заведены уголовные дела. Среди них каждый 10 мэр страны, 10273 члена коммунальных, 383 члена провинциальных и 154 члена областных джунт. Они обвиняются в соучастии в убийствах, коррупции, связях с организованной преступностью [2, с.41].
В США федеральный окружной судья Роберт Агилар был осужден за преступные связи с мафией и рэкет. Этот судья превратил свой офис в криминальное предприятие. Пользуясь большой властью, он занимался вымогательством и брал под защиту преступников.
В феврале 1992 года Сейм Польши принял специальное Постановление об усилении борьбы с коррупцией в государственном аппарате. Это проблема, по мнению 86 % участников опроса, проведенного центром исследования общественного мнения представляет особую важность. 54 % из них считают, что если «не дашь на лапу» административному работнику, то нельзя нормально решить не одного, даже самого простого вопроса.
Одной из важнейших проблем, способствующих познанию коррупции, ее освещению и преодолению, является определение масштаба ущерба, наносимого обществу этим негативным явлением.
Для оценки потерь от коррупции обратимся к докладу, подготовленному Советом по внешней и оборонной политике и Фондом «Индем», в котором обобщен ряд примеров, когда подобный ущерб удалось установить.
Во-первых, было подсчитано, что в Италии после проведения операции «Чистые руки», направленной против коррупции, государственные затраты на строительство дорог сократились на 20%.
Во-вторых, учеными Гарвардского университета подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20%.
В-третьих, упомянем дело одного британского чиновника Министерства обороны, осужденного на 4 года за взятки, минимальная оценка которых составила 2,25 миллиона долларов. Эксперты британского филиала ТИ установили, что ущерб, нанесенный действиями чиновника, за которые он получал взятки, составил 200 миллионов долларов, т.е. почти стократно превосходил суммарный размер взяток. Легко убедиться на многих отечественных
примерах в том, что это соотношение между размером взяток и нанесенным от коррупционных решений ущербом бывает и более существенным.
В-четвертых, следует обратить внимание на наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной коррупции - государственные заказы и закупки. Согласно оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30% всех бюджетных затрат по данным статьям. (Если использовать этот коэффициент, то антикоррупционные меры в состоянии избавить нас от потерь только в военной сфере в размере почти 8 триллионов неденоминированных рублей.)
Дитер Фриш, бывший Генеральный директор по развитию в Европейской комиссии, отмечал, что когда в стране увеличиваются потери из-за экономически слабых коррумпированных проектов, то эти потери не сводятся к сверхнормативным 10-20% затрат на взятки, а включают, как правило, всю стоимость непродуктивных и ненужных проектов.
Коррупция всегда приобретает угрожающие масштабы во времена модернизации, коренных ломок экономических и общественных устоев. В такие периоды усугубляются типичные проблемы, облегчающие экспансию коррупции: экономический упадок, слабость гражданского общества, неразвитость законодательства и т.д. Такой этап развития проходили и проходят все страны СНГ, в том числе и Казахстан. Как нет абсолютно здоровых организмов, так нет и идеального регулирования экономики. Сама же коррупция как социальное явление присутствует во всех странах мира.
Уровень коррупции в экономически развитых странах, как, скажем, в Италии, Испании, Турции, не ниже, чем в Казахстане. Лишь за последнее годы к уголовной ответственности за взяточничество в Китае привлечено 630 тысяч сотрудников партийно-государственного аппарата, и там, несмотря даже на публичные казни, искоренить случаи сговора предпринимателей и чиновников по принципу «твоя власть - мои деньги» не удается. Но почему-то не слышно было, чтобы государственные деятели этих стран называли свою страну «страной воров и коррупционеров».
Мы не утверждаем, что в Казахстане нет коррупции. В стране действительно берут взятки, но в последние годы идет активная работа по усилению борьбы с данным «преступным феноменом». Подтвержденьем этого является принятие закона «О борьбе с коррупцией», ужесточение уголовной ответственности.
Мировой опыт говорит о том, что уровень коррумпированности общества напрямую зависит от уровня жизни его населения. Результаты опроса населения, проведенного компанией «Сэндж Маркетинг Рисерч» по заказу Юридического департамента школы «Вартон» Университета Пенсильвании в семи областях Казахстана, показами, что после спада экономики (50,6 %) по важности общественных проблем на втором месте находится коррупция (14,6 %), далее население волнует организованная преступность (10,6 %). По исследованию английских консалтинговых компаний, Казахстан занял по уровню коррупции 7-ое место в мире [1, с.131].
Проведенные исследования позволяют нам выдвинуть ряд предложений направленных на совершенствование борьбы с коррупцией, на основе анализа исторических аспектов и опыта зарубежных стран.
В ближайшее время необходимо продолжение укрепления сотрудничества с иностранными государствами, международными и иными неправительственными организациями в области борьбы с коррупцией путем:
- расширения взаимодействия правоохранительных органов и специальных служб Республики Казахстан с аналогичными структурами иностранных государств, осуществления совместных мероприятий с целью выявления, предупреждения и пресечения коррупционных действий;
- принятия участия в международных программах и заключение международных соглашений, направленных на борьбу с коррупцией;
- разработки и внедрения действенных механизмов вовлечения международных организаций в процесс совершенствования антикоррупционного законодательства Казахстана в качестве экспертов;
- сближения национальных законодательств (в первую очередь, государств-участников Таможенного союза) в сфере борьбы с коррупцией в части вопросов государственного присутствия в экономике, введения международных стандартов бухгалтерского учета, подготовки кадров, взаимодействия в разработке антикоррупционных программ, выработке и реализации пропагандистских мер.
Литература
1. Козыбаев, Г.Е. Проблемы борьбы с коррупцией в Республике Казахстан: Путь Казахстана к демократии: итоги и перспективы [Текст] /Г.Е.Козыбаев // Материалы региональной конференции, посвященной 20-летию Республики Казахстан. - Костанай, 2011. - 490 с.
2. Кузнецов, А.Ю. Силинский, Ю.Р. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействию коррупции [Текст] /А.Ю.Кузнецов, Ю.Р.Силинский. - М.: «Юрист», 2000. - 232 с.
3. Овчинский, В.С. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сборник документов [Текст] /В.С.Овчинский. - М., 2004.
4. Организация деятельности ОВД по предупреждению преступлений: Учебник [Текст]. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 322 с.
5. Права человека сборник международных договоров [Электронный ресурс]: Режим доступа http://referatdb.ru/pravo/114801/index.html
6. Проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности. Сборник научных трудов [Текст] / Под ред. К.К.Горяинова, И.А.Климова. - М.: Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России, 2002. - 342 с.
7. Тленичева, Г.Д. К вопросу о понятии коррупции: Материалы к лекции [Текст]. - Ал-маты, 2014. - 84 с.
