CC BY
209
Суть антикоррупционной политики состоит в изучении коррупции как сложного социального явления с тем, чтобы на этой основе диагностировать причины, порождающие коррупцию, а затем разрабатывать и реализовывать методы их устранения. В данном аспекте непреходящую ценность представляет история противодействия коррупции, приложенная к современным реалиям.
Коррупция в истории
Исторические корни коррупции, вероятно, восходят к обычаю делать подарки, чтобы добиться расположения. Дорогой подарок выделял человека среди других просителей и способствовал тому, чтобы его просьба была выполнена. Поэтому в первобытных обществах плата жрецу или вождю была нормой. По мере усложнения государственного аппарата и усиления власти центрального правительства появились профессиональные чиновники, которые, по замыслу правителей, должны были довольствоваться только фиксированным жалованьем. На практике чиновники стремились воспользоваться своим положением для тайного увеличения собственных доходов.
Первым правителем, о котором сохранилось упоминание как о борце с коррупцией, был Урукагина - шумерский царь города-государства Лагаш во второй половине XIV в. до н.э.
Несмотря на показательные и часто жестокие наказания за коррупцию, борьба с ней не приводила к желаемым результатам. В лучшем случае удавалось предотвратить наиболее опасные преступления, однако на уровне мелкой растраты и взяток коррупция носила массовый характер. Первый трактат с обсуждением коррупции «Артхашастра» опубликовал под псевдонимом Каутилья один из министров Бхараты (Индии) в IV в. до н.э. В нем он сделал пессимистичный вывод о том, что «имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».
Особую озабоченность вызывала продажность судей, поскольку она приводила к незаконному перераспределению собственности и желанию решить спор вне правового поля. Не случайно ведущие религии из всех видов коррупции осуждают в первую очередь подкуп судей: «Даров не принимай, ибо дары слепыми делают зрячих и прекращают дело правых» (Библия); «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей» (Коран, 2:188) и т.д.
Однако начиная с конца XVIII в. на Западе в отношении общества к коррупции наступил перелом. Либеральные преобразования проходили под лозунгом о том, что государственная власть существует для блага людей, ей подвластных, и поэтому подданные содержат правительство в обмен на неукоснительное соблюдение чиновниками законов. В частности, согласно конституции США, принятой в 1787 г., получение взятки выступает одним из двух явным образом упомянутых преступлений, за которые президенту США может быть объявлен импичмент. Общество начало оказывать все большее влияние на качество работы государственного аппарата. По мере усиления политических партий и государственного регулирования растущую озабоченность начали вызывать эпизоды сговора политической элиты и крупного бизнеса. Тем не менее объективно уровень коррупции в развитых странах на протяжении XIX-XX вв. значительно уменьшился по сравнению с остальным миром.
Во второй половине XX в. коррупция все больше становилась международной проблемой. Подкуп корпорациями высших должностных лиц за границей приобрел массовый характер. Глобализация привела к тому, что коррупция в одной стране негативно сказывалась на развитии многих стран. При этом страны с наиболее высоким уровнем коррупции больше не ограничивались «третьим миром»: либерализация в бывших социалистических странах в 90-е гг. XX в. сопровождалась вопиющими должностными злоупотреблениями. В выпуске от 31 декабря 1995 г. газета «Financial Times» объявила 1995 г. «годом коррупции». Для пропаганды знаний о коррупции ООН учредила Международный день борьбы с коррупцией (9 декабря).
Дореволюционная Россия
Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук Иван IV Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках (лихоимство).
К временам Алексея Михайловича Романова относится практически единственный народный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей. Заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных «министра» - глава Земского приказа Плещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов.
При Петре Великом расцветали и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характерен эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен при всем «истеблишменте» сибирский губернатор князь М.П. Гагарин. А потом, через три года, четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова - того, кто изобличил Гагарина. Отчаяние Петра I дошло до такой степени, что, как писал В.О. Ключевский, он решил обнародовать указ с нормой такого толка: «...кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Однако генерал-прокурор П.И. Ягужинский (первый в истории России Генеральный прокурор) справедливо подсказал государю, что исполнение подобного указа может оставить самодержца без служивых людей вообще. И указ не увидел свет. Это не удивительно, ведь взяточниками были и светлейший князь Меншиков, и генерал-адмирал Апраксин, и канцлер Головкин, и многие другие.
Но Петром I были введены в действие законы «О воспрещении взяток и посулов», «О наказании за взятки и лихоимство», «О наказании хищников за взятки лишением имения и живота». Весьма показательная динамика: сначала запрет, но он не помогает; затем введение наказания - тоже не помогает; тогда ужесточение наказания - и снова не помогает.
Этот исторический эпизод характерен тем, что он демонстрирует бесперспективность борьбы с коррупцией только карательными методами. Конечно, преступники должны преследоваться, предаваться суду и наказываться. Но это практически не влияет на само явление.
Исторический опыт свидетельствует о том, что преследование коррупционеров только часть борьбы с коррупцией. Но когда эта часть изолированна, она бесполезна.
Смерть Петра I привела к отмене денежного жалованья должностным лицам, и коррупция стала расти, хотя трудно было представить, что ее рост возможен. Этому способствовала череда смут и дворцовых переворотов. Некоторый порядок пыталась ввести Екатерина II. Были восстановлены денежные жалованья, введены строгие наказания за взяточничество. Весь дух царствования Екатерины способствовал формированию отношения к государственной службе как к долгу чести, что также вело к снижению коррупции. Однако этот период являлся не очень долгим, а снижение уровня коррупции не настолько значительным, чтобы переломить тенденцию.
Сохранились интересные свидетельства коррупции в России XIX в. Князья Голицыны имели в Пермской губернии немалые владения, которые управлялись специально созданным для этого «Главным правлением пермских заводов, промыслов и вотчин князей Голицыных». Сохранились «ведомости» (отчеты), которые составлялись на протяжении полувека - с 1804 по 1853 г. -служащими Главного правления, содержащие подробнейшие сведения о взятках должностным лицам губернии. В «ведомостях» указывалось: кому, когда, сколько, за что и в какой форме было выдано. Платили как «натурой», так и деньгами. Например, в «ведомостях» 1805 г. сообщалось, что с мая 1804 по май 1805 г. генерал-губернатору его превосходительству Карлу Федоровичу Модераху было выдано 150 пудов ржаной муки, 500 пудов сена, 24 пуда и 27 фунтов соли, по 20 фунтов малинового варенья, смородинового варенья и пастилы. Все это стоило 154 руб. 68,5 коп. - деньги в то время немалые.
Получили натурой также вице-губернатор, советники, секретари, повытчики и приказные губернского правления. Губернский прокурор удостоился только десяти четвериков овса. Деньгами было роздано взяток только 25 руб. 30 коп.
К 1853 году, концу изучаемого периода, жизнь в России сильно изменилась, начала работать судебная система (хотя еще «старая», дореформенная), и критически была пересмотрена структура получателей взяток. Кроме того, последние почти всегда практиковались в денежной форме. Из «ведомостей» этого года следует, что губернский прокурор Кудрявцев получил 450 руб. По 525 руб. получили председатель судебной палаты и его заместитель, 113 руб. 50 коп. - судья уездного суда Попов, не забыты были и другие чиновники. По 5 четвериков овса и 25 пудов ржаной муки «досталось» двум «мелким сошкам». Решались проблемы судебных тяжб, межевания земель, составлялись справки и т.п. И все это сопровождалось подношениями и взятками.
Отношение к коррупции было двойственным: с одной стороны, ее признавали злом, но, с другой стороны, относились к ней сравнительно терпимо как к естественному следствию низких окладов чиновников. Но это не препятствовало уголовному преследованию лихоимцев и мздоимцев. В середине XIX в. в течение года осуждалось примерно 8 % наличного состава чиновников 9-14 классов, что составляло более 4 000 человек - больше чем годовая норма в современной России, в которой число чиновников возросло многократно. Из всего этого можно сделать следующие выводы: модернизация России в XIX в. сопровождалась ростом коррупции и изменением ее формы от натуральной к рыночной; довольно широкомасштабное преследование коррупционеров и, следовательно, высокий риск коррупции не препятствовали ее росту.
XIX в. отмечен и демонстрацией антикоррупционных мер, свидетельствующих об определенном понимании причин, порождающих коррупцию, и, в частности, о конфликте интересов. Например, Александр III запретил совмещение государственных должностей с руководством банками и акционерными обществами. Понятно, что коррупция была неотделима от фаворитизма. Сестра любовницы Александра III княгиня Долгорукова была уличена в незаконной продаже железнодорожных концессий. В связи с последними предреволюционными эпизодами, помимо Распутина, имеет смысл упомянуть балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время Первой мировой войны. Масштабы коррупции в дореволюционной России были очень велики, и считается, что именно коррупционные преступления привели к поражению России [1, с. 4]. В материалах ревизии, проведенной перед войной под руководством сенатора Нейгарта [2], указывалось, что все дело укрепления оборонной мощи страны построено на взятках и подкупе. Чтобы не снижать цен и не уменьшать прибыли, монополисты подкупили практически всех должностных лиц Военного и морского министерства, а также часть влиятельных лиц императорского двора. В результате российская казна платила за снаряд 50 рублей вместо 25, а за артиллерийские башни каждого нового линкора 4 700 тыс. руб. вместо 2 280 тыс. Например, морской министр И.К. Григорович за помощь обществу «Руссуд» в деле поставок товаров армии получил акции общества на сумму в 2 миллиона рублей.
Коррупция в Советском Союзе
Имеются документальные подтверждения того, что радикальная смена государственного строя и даже отказ от российской государственности после Октября 1917 г. не отменили коррупцию, но сформировали лицемерное отношение к этому явлению, немало способствовавшее его укоренению.
После того как 2 мая 1918 г. Московский революционный трибунал рассмотрел дело четырех сотрудников следственной комиссии, обвинявшихся во взятках и шантаже, и приговорил их к шести месяцам тюремного заключения, узнавший об этом Председатель СНК В.И. Ленин настоял на пересмотре дела. ВЦИК повторно вернулся к данному вопросу и приговорил троих из четырех к десяти годам лишения свободы. В архивах хранятся записка Ленина Д.И. Курскому о необходимости немедленного внесения законопроекта о строжайших наказаниях за взяточничество и письмо Ленина в ЦК РКП (б) с предложением поставить на повестку дня вопрос об исключении из партии судей, вынесших слишком «мягкие» приговоры по делу о взяточниках. Декрет СНК «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. стал первым в Советской России актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенное с принудительными работами на тот же срок). Интересно, что в этом декрете покушение на получение или дачу взятки
приравнивалось к совершенному преступлению. Кроме того, не был забыт и классовый подход: если взяткодатель принадлежал к имущему классу и стремился сохранить свои привилегии, то он приговаривался «к наиболее тяжелым и неприятным принудительным работам», а все имущество подлежало конфискации.
Исторический анализ советского времени убедительно свидетельствует о том, что экономические преступные группы не могли функционировать без поддержки коррумпированных чиновников. В любом крупном хозяйственном деле 30-40-х гг. наряду с непосредственными виновниками фигурировали ответственные должностные лица, покрывающие их деятельность [3, с. 54]. Многие артели промышленной и потребительской кооперации, торги и учреждения общепита уже в 30-е гг. превратились в коррумпированные системы, где начальство облагало подчиненных «абиссинским налогом», назначение на вышестоящие должности осуществлялось за взятки, а большинство сотрудников было вовлечено в различного рода незаконные комбинации. Коррумпированные связи таких систем тянулись вплоть до руководящих работников республиканских и союзных наркоматов [4, с. 224]. О масштабах коррупции можно судить по следующему факту. В ходе оперативной разработки «Скорпионы» в 1946 г. сотрудниками отдела борьбы с бандитизмом Управлений МВД и МГБ Ленинградской области было арестовано свыше 50 должностных лиц (в том числе около 30 сотрудников милиции и прокуратуры), за взятки покрывавших деятельность дельцов «черного рынка» [5, с. 238].
История борьбы советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Следует подчеркнуть, что до начала 80-х гг. XX столетия тема коррупции в СССР открыто не поднималась. Она подменялась борьбой со взяточничеством.
В СССР и РСФСР взяточничество считалось особо опасной преступной деятельностью и уголовные кодексы РСФСР предусматривали за это преступление максимальные на тот или иной период их действия санкции, вплоть до высшей меры - расстрела. Имели место даже так называемые «показательные расстрельные уголовные дела» по хищениям, взяткам, должностным преступлениям.
Эта борьба характеризуется несколькими интересными и важными чертами.
Во-первых, власти не признавали слово коррупция, позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х гг. Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, а значит - явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ данного явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми последствиями.
Во-вторых (и это теснейшим образом связано с вышеизложенным), советское «правосознание» всегда с удивительной беспомощностью пыталось объяснить причины коррупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а «советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа». В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных и профсоюзных организаций.
В-третьих, практически неприкосновенны были высшие советские и партийные «сановники». К редким исключениям, при которых партийным руководством были даны санкции, можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело министра внутренних дел Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков, КГБ и Прокуратура СССР сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: министр внешней торговли Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было «замято». Действовал принцип «телефонного права».
В начале 60-х гг. в Ленинграде расследовалось весьма «крупное» дело о злоупотреблениях в «Ленминводторге». Следствие по разветвленной цепи взяток «вышло» на ответственных работников ГУВД и горкома КПСС, вплоть до председателя горсовета (члена Президиума Верховного Совета СССР и ЦК КПСС), что повлекло за собой смену руководства прокуратуры города. Дальше
прокурору продвинуться в следствии не позволили, а то, что дело удалось довести до суда, объясняется лишь политической борьбой, которая велась в тот момент в «верхушке» КПСС.
В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители данного аппарата. Это приводило к тому, что, с одной стороны, боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы, а с другой - борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.
В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений (хотя и стихийно) в плановую экономику. Против законов природы бороться бесперспективно. Об этом свидетельствовала укорененность коррупции как фактического организатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослабления тотального контроля. Уже на рубеже 60-70-х гг. XX в. коррупция пронизывала властные структуры партии насквозь, особенно в южных национальных республиках. Когда это доходило до пределов, угрожающих системе, следовала смена руководства. Так произошло в Азербайджане в 1970 г., когда ставленник Ю. Андропова Г. Алиев при поддержке Москвы сместил с занимаемого поста первого секретаря КП Азербайджана Ахундова на республиканском пленуме партии. В закрытых материалах пленума партийному руководству КГБ республики «открывало глаза» на масштабы коррупции. Приводились, к примеру, данные о величине взяток, которые надо было платить вышестоящему руководству за занятие должностей:
- директор театра: от 10 000 до 30 000 руб.;
- районный прокурор: 30 000 руб.;
- председатель колхоза или совхоза: 50 000 и 80 000 руб., соответственно;
- второй секретарь райкома партии: 100 000 руб.;
- первый секретарь райкома партии: 200 000 руб.;
- ректор вуза: в среднем 200 000 руб. [6].
Спустя три года после смены руководства выяснилось, что новый отряд номенклатуры, занявший различные должности вместе с Г. Алиевым из КГБ, оказался не менее коррумпированным. А вскоре коррупция достигла таких пределов, что «времена» Ахундова вспоминались как «непорочное детство». Этот пример характерен как иллюстрация важной закономерности: борьба с коррупцией в тоталитарных режимах, подменяемая показной борьбой с коррупционерами, мгновенно вырождается в борьбу за коррупционные рынки, возможность извлекать корыстную выгоду из должностного положения. При этом борьба всегда приводит к росту коррупции. Последний шанс повлиять на положение дел в описываемой сфере представился прежней власти в июле 1991 г., когда было принято постановление Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как ни странно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем вообще речи не шло.
Предполагалось, что власть к экономическим преступлениям совершенно непричастна. Эти «слепота» или страх называть вещи своими именами вошли в число причин, способствовавших распаду СССР. Однако свой вклад в разрушение Союза внесла и борьба с коррупцией. Ее последний «крупный всплеск» пришелся на время, когда Генеральным секретарем ЦК КПСС стал Ю.В. Андропов. Будучи до этого председателем КГБ СССР, он превосходно знал о степени коррупционного разложения политического режима. Предпринятая им прямая атака на коррупцию преследовала цель укрепления распадавшейся системы. В союзных республиках начались масштабные расследования злоупотреблений.
Одним из самых «громких» стало расследование в Узбекистане, которое возглавлялось прокурорами Т.Х. Гдляном и Н.В. Ивановым. Практика приписок приобрела в республике всеобщий характер: республика отчитывалась за невыращенный хлопок в гигантских размерах. Покупались и продавались должности от председателя колхоза до секретаря ЦК республики, взяточничество превратилось в норму жизни. Масштабная операция КГБ в Узбекистане началась весной 1983 г. с ареста начальника Бухарского ОБХСС (отдел борьбы с хищениями социалистической собственности). В его домашнем сейфе были найдены более миллиона рублей, золотые монеты и изделия (при
месячной зарплате в несколько сот рублей). За первым арестом последовали и другие. По оценкам республиканского КГБ, сделанным на основании предварительных оперативных разработок, соблюдая «букву» закона, пришлось бы арестовать несколько сот тысяч должностных лиц из органов партии, МВД и т.п. К концу года был снят с должности первый секретарь Бухарского обкома Каримов. «Нити» расследования «потянулись» к «хозяину» республики - первому секретарю ЦК компартии Узбекистана Рашидову и в Москву - в ЦК КПСС, другие союзные органы. Республиканская власть сопротивлялась проведению расследования, используя связи в Москве. Это сопротивление уменьшилось на время только со смертью Рашидова. Однако в конце 90-х гг. «узбекское дело» начало «разваливаться» по инициативе ЦК КПСС: оно стало слишком опасно. Основание для развала найти было не сложно. «Советская Фемида» никогда не придерживалась строгих процессуальных норм. Не являлись исключением и следователи из бригады Гдляна и Иванова. Последовали жалобы на нарушение ими «социалистической законности», и постепенно дело «сошло на нет».
Но суть не в неудаче самого крупного коррупционного расследования за всю историю СССР. В этом не было ничего удивительного. Важно другое. Преследование коррумпированных представителей власти в республиках было воспринято ими как сигнал об одностороннем расторжении негласного договора «между метрополией и колониями». Устойчивость Советской империи поддерживалась в то время уже не страхом и силой, как это происходило во времена Сталина, а упомянутым договором, согласно которому региональные элиты сохраняли лояльность центру, а центральные элиты «закрывали глаза» на дела региональных. Преследования коррупционеров противоречили этому договору. Возникла глубокая «трещина», которая превращалась в «пропасть», когда с конца 80-х гг. власть КПСС стала стремительно терять свои позиции.
Первая возможность была тут же использована республиканскими элитами для выхода из состава СССР. Таким образом, распаду Союза способствовали как коррупция, тотально разлагавшая власть в стране, так и бездумные попытки ее ограничения, «расколовшие» до этого единую коррумпированную элиту страны.
Коррупция в тоталитарных режимах неизбежно становится тотальной. Это обусловлено рядом причин.
Первая - официальное угнетение частной собственности. Поскольку могущественную природу частной собственности подавить невозможно, она, так или иначе, пробивает себе дорогу, формируя теневые рынки и связанную с ними коррупцию.
Вторая - дефицит. Дефицит автоматически порождает «черный» и «серый» рынки, а их функционирование и защита поддерживаются коррупцией.
Третья - закрытость власти. С одной стороны, это обстоятельство препятствует обществу оценить масштаб явления и его негативные последствия. Не случайно коррупция во власти стала широко обсуждаемой и влиятельной проблемой в СССР вместе с развитием гласности. С другой стороны, закрытость была естественной частью среды, в которой коррупция могла развиваться и расти.
Четвертая - тотальность агентских отношений. Тоталитарное общество - это общество тоталитарного принципала, распространяющего свою власть на регулирование всех социальных отношений. Такое общество строго иерархичное. В нем любой индивид является агентом, от которого «тянется цепочка» к верховному принципалу. Независимо от точной идентификации этого верховного принципала: безличное государство, конкретный абсолютный диктатор типа Сталина или гаитянского Дювалье, клика, находящаяся у власти, такая как Политбюро - он монополен, поскольку в стране не существует других принципалов, которые напрямую или опосредованно не были бы его агентами. Демократическое общество построено на иных законах, обеспечивающих автономность личности, охраняющих ее частное пространство.
Тотальность агентских отношений означает, в частности, что каждый гражданин, находясь на работе, был «государственным служащим», т.е. агентом данного государства. Поэтому любой проступок, связанный с корыстной выгодой, расценивался как коррупционное действие.
Сегодня распространенным является мнение о том, что «в советские времена коррупция была меньше». Историки пишут: «Продавцы в ларьках, столовых, буфетах, палатках вместе с государственным товаром продавали "свой". Это мог быть и товар собственного производства, и купленный у кооператоров, в магазинах, на складах. Парикмахеры, фотографы и т.п. в государственных учреждениях также "работали на сторону". Работники пекарен покупали муку на свои средства, выпекали хлеб в государственных или кооперативных пекарнях, а затем продавали его на рынке». Как видим, коррупция - это многоплановый широкомасштабный феномен, и к планированию борьбы с ним, противодействию ему необходимо также подходить комплексно.
Коррупция в современной России
Борьба с коррупцией ведется в России почти 20 лет. С 1992 г. принят ряд подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего, указов Президента России). Так, первым антикоррупционным актом в новой стране стал Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», а затем был принят Указ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продуктов для государственных нужд». В 1997 г. Президент в третий раз отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Российской Федерации проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» после первого чтения в Государственной Думе дальнейшего развития не получили. В 2003 г. был создан национальный антикоррупционный комитет - Совет при Президенте России по борьбе с коррупцией. Но все прилагаемые усилия не могли приостановить ухудшение ситуации в стране, связанной с коррупцией, т.к. не было четко выраженной, жестко и последовательно осуществляемой верховной политической воли. В 2006 г. Государственная Дума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, а также Конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Однако, несмотря на формальное принятие целого ряда нормативно-правовых актов, целенаправленной, системной, бескомпромиссной борьбы с коррупцией до последнего времени не велось. До последнего времени не существовало и соответствующего законодательства по борьбе с коррупцией. Борьба с ней носила, скорее, фрагментарный, несистемный, или «точечный» характер.
Все зло заключается в том, что союз олигархов в России с госчиновниками куда опаснее всех предшествовавших разновидностей коррупции. Поэтому как главный фактор противодействия коррупции требуется политическая воля на самом «верху» государственной власти. Ведь коррупция «размывает» такие важнейшие конституционные принципы консолидации российского общества, как социальная справедливость и согласие в стране, препятствует формированию среднего класса в качестве основы внутриполитической стабильности в стране и инструмента контроля за исполнительной властью, потворствует масштабным злоупотреблениям и преступности, т.е. не только тормозит прогрессивное развитие всего общества, но и ставит под угрозу его дальнейшее планомерное развитие. Опасность коррупции и необходимость противодействия ей признаются в стране давно. Однако до последнего времени отсутствовала политическая воля в высших эшелонах власти. Борьба с коррупцией велась «для галочки», чтобы успокоить общество.
Анализ коррупционного потенциала в России выявляет крайне негативную картину. Так, объем коррупционного рынка в стране, по данным экспертов, составляет от 240 до 316 млрд долларов. Средний размер взятки чиновникам возрос с 10 до 130 тысяч долларов [6, с. 5]. По материалам МВД России, наиболее «ходовой» считается средняя взятка в 930 тысяч рублей «на лапу» [7, с. 9].
Таким образом, административная рента, т.е. доходы чиновников, получаемые ими сверх официальных зарплат (а значит, нелегально и противозаконно), огромна по своим объемам. По данным агентства Тгап8рагепсу1п1;., в рейтинге состояния коррупции в мире Россия занимает 143 место из 182 обследованных государств [8]. Безусловно, это положение не может не вызывать озабоченности в силу того, что указанные проблемы напрямую затрагивают вопросы национальной безопасности государства, личности и в целом не способствуют сохранению за Россией статуса великой державы.
Сегодня оправдываются слова К. Маркса, сказанные им еще более 150 лет тому назад: «Бюрократы рассматривают государство как свою частную собственность». Суть проблемы состоит в том, что государственная система в России в ее нынешнем проявлении не может быть названа коррумпированной. Она, скорее всего, коррупциогенна, поскольку практически не предоставляет государственным чиновникам возможности для некоррумпированного существования, как это, например, имеет место в Швеции, Гонконге, Сингапуре, Голландии.
Что же представляет собой коррупция? Это совокупность неписаных правил поведения и особой «круговой поруки» чиновников. К сожалению, коррупция в России проникла во все сферы общественной жизни, фактически пронизав ее насквозь. «Корень зла» усматривается в том, что бюрократия остается единственным правящим классом в стране. По степени закрытости, отдаленности от народа современный бюрократический аппарат превзошел своих предшественников [9]. «Это всесильный, замкнутый круг, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества» [10, с. 4]. В конце концов, эта власть, если с ней не бороться цивилизованно, превращается в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные интересы, игнорируя общественные.
По данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90 % коррумпировано [11, с. 10]. На заседании Координационного совета правоохранительных органов 20 декабря 2007 г. в Ростове-на-Дону заместитель Генпрокурора И. Сыдорук вынужден был констатировать, что «все органы государственной власти пронизаны коррупцией» [12]. Эту же мысль выразил в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации и Президент России.
Положение, обусловленное бюрократизацией современной России, имеет свою предысторию. Так, в годы, именуемые «перестроечными», бюрократия нередко отождествлялась лишь с партноменклатурой, и казалось, что с уходом КПСС с политической арены не стало и самой бюрократии, рассматриваемой в тот период как абсолютное зло. Подобная узость подхода к проблеме не соответствует реальности [13, с. 49]. Нынешнее чиновничество все так же тесно связано с политической деятельностью. Изменение политической системы в стране стало возможным благодаря появлению массового слоя бюрократии, не имеющего прямого отношения к партии, которую (в широких кругах ее членов) не устраивал номенклатурный способ формирования структур власти. Именно для этого слоя бюрократии такой демократический институт, как свободные выборы, выступил единственной возможностью «пробиться наверх», не учитывая мнения вышестоящего начальства. Пришедший на смену коммунистической номенклатуре в первые годы после распада союзного государства аппарат, именующий себя демократическим, оказался, по данным социологов, на 75 % работавшим не только в эпоху так называемой «перестройки», но и состоявшим из людей, трудившихся еще во времена «застоя» [10].
По справедливому замечанию отечественных исследователей, рыночные реформы в России состоялись как совместные предприятия посткоммунистической бюрократии и новорусской буржуазии. Причем главным реформаторским действием был раздел государственной (общенародной) собственности. Он выразился в союзе госчиновника и предпринимателя. Оба эти партнера, по негласным условиям «правил игры», имели равные материальные выгоды. В данном случае даже уместнее вести речь не о союзе чиновника и бизнесмена, а о некоем симбиозе буржуазной бюрократии [14]. Один из сподвижников Б. Ельцина А. Чубайс с восторгом говорил об этом периоде: «Мы назначали миллионеров...». Известный писатель Георгий Вайнер назвал такую политику «государственным бандитизмом».
При этом естественным образом возникает вопрос: что же влияет на степень коррупции? По нашему мнению, по меньшей мере три фактора определяют степень коррупции. Во-первых, это кадры. Во-вторых - законодательство (по утверждению С. Нарышкина, во время его пребывания на посту главы Администрации Президента России, 90 % законодательства было коррумпировано). Эти две составляющие образуют слабые звенья, формируют бреши в антикоррупционной деятельности. Наконец, в-третьих - неотвратимость наказания, его адекватность причиненному вреду, времени (в
широком смысле этого слова), когда оно совершено. Именно здесь в первую очередь важна роль правоохранительных органов как «задающего генератора».
Согласно последним данным, руководство страны решает в правовом, организационном и функциональном плане такие вопросы, как сокращение контрольных полномочий проверяющих органов, замена разрешительных процедур при открытии бизнеса на уведомительные, существенно уменьшает перечень лицензируемых видов деятельности, а также товаров и услуг, требующих обязательной сертификации [15]. Первые, весьма значительные шаги в этом направлении сделаны. Особое внимание уделяется декларированию доходов бюрократии и крупным штрафным санкциям за взятки. Продолжая наступление на коррупцию, как отметил Президент России В.В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г., руководство страны наряду с контролем над доходами и имуществом ввело контроль над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госкомпаний, их ближайших родственников. Прокуратура получила право обращаться в суд с требованием изъять имущество, которое было приобретено в результате необоснованного обогащения [16].
Подводя итоги, следует отметить несколько важных факторов. Так, в плане противодействия коррупции в Российской Федерации разработана значительная правовая база и созданы различные организационные структуры.
Постепенно начинает давать положительные результаты комплексная работа публичной власти и гражданского общества. По данным международной неправительственной организации Transparency International, Россия по степени коррумпированности в 2011 г. заняла 143 место из 182 приведенных стран (в 2010 г. - 154 место).
Однако при этом имеет место и целый ряд недостатков:
1. Положения многих ратифицированных Россией международных конвенций по противодействию коррупции не имплементированы в национальное законодательство (прежде всего, в уголовное и административное), что снижает эффективность борьбы с этим злом.
2. Хотя официально декларировано, что с июля 2008 г. проверено на антикоррупционность 800 тысяч законов и подзаконных актов федерального, а также регионального и местного уровней.
3. Все органы государственной власти, согласно приведенным выше данным, коррумпированы, включая и те, которые должны нести главную тяжесть борьбы с коррупцией.
4. Федеральные законы по противодействию коррупции не доброкачественны, содержат дефекты, которые блокируют отдельные участки борьбы с коррупцией. В частности, Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» предусматривает экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Минюстом России, внесенных только органами исполнительной власти Российской Федерации. Проект Федерального закона «О полиции» был внесен лично Президентом России. Однако поскольку Президент не является органом исполнительной власти, этот законопроект не был подвергнут соответствующий экспертизе Минюстом России. Как результат - в принятом законе содержится 16 коррупциогенных факторов.
5. В ходе практической работы независимых экспертов был выявлен ряд трудностей, влияющих на количество и качество проводимых ими антикоррупционных экспертиз. Во-первых, проведение независимой антикоррупционной экспертизы затрудняется отсутствием единого информационного ресурса (баз данных), в котором находились бы актуальная информация и сами проекты нормативных правовых актов, предназначенных для антикоррупционной экспертизы, хотя бы на региональном уровне. Во-вторых, действующее законодательство не раскрывает порядок взаимодействия независимых антикоррупционных экспертов и органов публичной власти (государственной и муниципальной). В-третьих, рекомендательный характер заключения антикоррупционной экспертизы зачастую воспринимается органами публичной власти как необязательность применения предложений, изложенных в нем. В-четвертых, отсутствуют системные механизмы обмена опытом между аккредитованными экспертами, что приводит к различной региональной практике применения института антикоррупционной экспертизы.
6. Существующие структуры по борьбе с коррупцией недостаточно эффективны. Поэтому требуется создание независимой автономной организационной структуры, главной целью которой будет непосредственно борьба с коррупцией, по аналогии с функционирующими в Гонконге и Сингапуре.
7. В качестве действенного инструмента необходимо имплементировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. («Незаконное обогащение») в уголовное законодательство России.
8. Руководству страны следует удвоить усилия (в первую очередь, правовые и организационные) в плане формирования развитого гражданского общества (на уровне 50-60 %, а возможно, и больше) как важнейшего фактора контроля гражданского общества над властью, прежде всего исполнительной, с целью эффективного противодействия коррупции на базе создаваемого им же правового государства.
Литература
1. Ананиан Л.Л. Тюрьмы и заключенные // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в России и за рубежом. М., 1999.
2. Аслаханов А.А. Особенности российской коррупции // Проблемы борьбы с коррупцией: Сборник статей. М., 1999.
3. Говоров И.В. Зарождение организованной преступности и коррупции в Советской России в условиях сталинского тоталитарного режима (на материалах Ленинграда 30-40-х годов) // Состояние и тенденции развития организованной преступности в Российской Федерации: Материалы круглого стола (Москва, 14 ноября 2008 г.). М., 2009.
4. Осокина Е.Д. За фасадом сталинского изобилия. М., 1997.
5. Иванов В.А. «Скорпионы»: коррупция в послевоенном Ленинграде // Политический сыск в России: история и современность. СПб., 1998.
6. htt://www.indem.ru/ corrupt/whoww/112.htm.
7. Антикоррупция // Российская газета. 2008. 5 июня.
8. Юридическая неделя // Российская газета. 2009. 8 октября.
9. http// www.anti-corr.ru/indem/2005 diagnost/2005diag/press.dok.
10. Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве: историко-теоретический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005.
11. Смольков В.Г. Бюрократия // Социологические исследования. 1999. № 2.
12. Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом / Под ред. А.Н. Соколова, В.М. Бочарова. Калининград, 2008.
13. http //skavraz.rfn.ru.
14. Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия. 1996. 10 января.
15. Максимов А.А. Бандиты в белых воротничках: как разворовывали Россию. М., 1999.
16. Председатель Правительства Владимир Путин представил развернутую программу своего кабинета // Российская газета. 2008. 9 мая.
