CC BY
44
Таким образом, коммерческая оценка проектов в сфере энергосбережения представляет собой сложный процесс учета всех возможных специфических факторов, влияющих на интегральные показатели эффективности и должна проводиться с высокой степенью проработанности.
Список литературы:
1. Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 ноября 2009 года.
2. Практические рекомендации по проведению оценки бизнеса / Deloitte & Touche. - 2007.
3. Обзор методов расчета ставки дисконтирования [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.cfin.ru/finanalysis/math/discount_rate.shtml, свободный. - Загл. с экрана.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕХАНИЗМА КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ В ИНФРАСТРУКТУРНОМ РАЗВИТИИ РОССИИ
© Любек Ю.В.*
Национальный минерально-сырьевой университет «Горный», г. Санкт-Петербург
Мировой опыт формирования концессионного законодательства и практики регулирования концессионных отношений, выявление его особенностей и закономерностей играет важную роль в процессе формирования современного российского законодательства о концессиях. Разработанный в мировой практике механизм традиционных концессий в горной промышленности находит реализацию при строительстве объектов производственной и социальной инфраструктуры; в процессе переработки техногенного и вторичного сырья, в проектах по охране и рациональному использованию природных ресурсов.
Ключевые слова концессионное соглашение, традиционная концессия, концессионный объект.
В условиях изменения роли государства в управлении социально-экономическими процессами все большее значение приобретает поиск организационно-правовых форм, альтернативных прямому государственному управлению публичной собственностью, общественно-значимыми работами (услугами), основанному на односторонних административно-правовых актах.
* Доцент кафедры Экономики, учета и финансов, кандидат экономических наук, доцент.
Опыт многих стран мира с различными политическими и экономическими системами, уровнем развития рыночных отношений свидетельствует, что действенным экономическим механизмом управления государственной собственностью и собственностью других публично--правовых образований являются концессионные отношения.
В основе формирования организационно-правовой природы концессионных соглашений, опосредующей концессионные отношения, складывающиеся между государственными структурами и частным бизнесом, лежит предмет и метод регулирования отношений. Предметом концессионных соглашений выступают концессионные отношения предоставления частному лицу (концессионеру) на временной основе права на хозяйственное использование государственных или муниципальных имуществ взамен чего такое лицо уплачивает государству или муниципальному образованию (концеден-ту) установленные законом налоги, сборы и иные платежи по результатам такого хозяйственного использования имущества. Метод, регулирующий конкретный и самостоятельный вид отношений по передаче объектов государственной или муниципальной собственности в частные руки, формально закрепляется на уровне юридических норм. При этом на базовом уровне происходит субстанциональное закрепление юридических способов воздействия; на уровне исполнения - формирование концессионного соглашения. Использование тех или иных способов воздействия зависит от объективных факторов, диктуемых спецификой предмета регулирования и реализацией целей сторон концессионного соглашения [2, с. 31].
Механизм передачи объектов государственной или муниципальной собственности в частные руки через концессионные соглашения исходит из: монопольного статуса объектов государственной или муниципальной собственности; наличия публично-правового акта (административного или законодательного), лежащего в основе возникновения концессионных отношений; мотива публичного интереса концессионера по осуществлению договорной деятельности [4, с. 79].
В странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Германии, Австрии, Швейцарии и др.) концессионные объекты относятся к так называемым публично-правовым государственным и муниципальным иму-ществам. Особый правовой статус объектов государственной и муниципальной собственности был определен еще в римском праве, согласно которому выделялись «вещи в обороте (составляющие объекты частной собственности) и «вещи вне оборота». К вещам, изъятым из оборота, относились те, которые по своим свойствам (солнце, воздух, морская вода) или в силу особого положения не могли быть предметом имущественных сделок (общественные пути сообщения и т.п.). Именно вещи, изъятые из оборота, составляли основу концессионных объектов; при этом римское право регулировало отношения, которые можно обозначить как квазиконцессионные [4, с. 61].
Состав объектов концессионных соглашений не ограничивается имущественными объектами: в частности предметом договора может являться деятельность концессионера (строительство, хозяйственная эксплуатация, управление и т.п.) или осуществление отдельных публичных функций, принадлежащих органам государственного и муниципального управления. В общем толковании концессия публичной службы - договор, заключаемый административным органом (концедентом) с частным лицом на оказание общественных услуг населению и ведения общественных работ и направленный на удовлетворение общественно необходимых или полезных потребностей [1; 4, с. 74]. Особенностью концессионных договоров публичной службы является то, что регламентарные (типовые) условия приобретают силу не в результате согласия с ними концессионера, а возникают из полномочий администрации по организации службы. Поэтому регламентарные условия в договоре публичной службы выступают как общенормативные установления, источником которых служит не договор, а публично-правовая воля концедента. Такие условия в одностороннем порядке могут изменяться самим концедентом; при этом концессионер остается частным предпринимателем, действующим с целью извлечения прибыли и подвергающим себя обычным предпринимательским рискам.
К традиционным концессиям относятся концессии на осуществление общественных работ, по условиям которых концессионерам предоставляется право на строительство (либо строительство и эксплуатацию) объектов производственной и социальной инфраструктуры. Различия между концессией на общественные работы и концессией публичной службы довольно условны, поскольку концессионер может принять на себя обязательство построить объект (выполнить общественные работы), необходимый для функционирования публичной службы, и затем эксплуатировать этот объект (осуществлять службу). Принадлежность концессии к той или иной разновидности зависит от предмета конкретного договора [1].
В государствах англо-саксонской и англо-американской группы (Англии, Северной Ирландии, США, Канаде, Австралии и др.) законодательство не выделяет категорий публично- и частно-правовых государственных и муниципальных имуществ. При этом имущественные объекты, аналогичные по своему статусу публично-правовым (в том числе имущества общего пользования), являются неотчуждаемой и неотъемлемой государственной и муниципальной собственностью. В представленных странах концессионный договор по своим основным условиям в целом соответствует континентально-пра-вовой концессии, хотя и не имеет выраженной публично-правовой (административной) природы. При этом концессий публичной службы и общественных работ в явном виде не встречается, поскольку общие условия пользования объектами государственной и муниципальной собственности в этих странах несколько иные, чем условия континентально-правовой концессии пуб-
личной службы. Публично-правовым (административным) договорам на осуществление публичной службы или ведение общественных работ в странах общего права соответствует система особых, специализированных контрактов, контрактов концессионного типа, аналогичных по своему содержанию концессии публичной службы и общественных работ. Такие контракты заключаются преимущественно между местными органами власти и частными компаниями на оказание разного рода услуг государственным структурам [4, с. 75].
Традиционные концессии (концессии публичной службы и общественных работ) признаны в большинстве зарубежных стран как действенный экономический механизм эффективного использования государственной и муниципальной собственности. Они положили начало формированию современных форм концессионных соглашений, базирующихся на национальном законодательстве с учетом мировых тенденций развития концессионного процесса.
Развитие российского концессионного законодательства происходит под сильным воздействием европейского и американского концессионного механизма. Вместе с тем, в современном российском праве отсутствуют понятия публично-правовой и частно-правовой собственности государства и муниципальных образований, характерных для большинства развитых западных стран. Поэтому установленная российским законодательством модель концессионного соглашения максимально приближена, в отличие от развитых западных стран, к модели гражданско-правового договора. При этом государство и муниципальные образования, вступая в договорные отношения с частным инвестором, выступают в соглашении как субъект гражданского права. Вместе с тем только государство или иное публично-правовое образование (одна из сторон соглашения) имеет в безраздельном, монопольном обладании объекты договорных отношений. Другая сторона соглашения -частное лицо, принимающее на себя определенные обязательства в обмен на предоставляемые ему права [3]. Тем самым, правовая квалификация российского концессионного соглашения - неоднозначна, последнее выражается в наличии частно-правовых положений вместе с публично-правовыми элементами, выходящими за рамки гражданского законодательства.
Регулируя деятельность концессионера, государство закладывает основы концессионного механизма управления государственной собственностью: разрабатывает стратегию, цели и принципы, на которых основаны концессионные отношения; занимается организацией и управлением концессионным процессом; участвует в формировании конкретных механизмов реализации концессионных схем; формировании институциональной среды для разработки и реализации партнерских проектов по разным уровням (федеральному и региональному), отраслям и направлениям. В разрабатываемых проектах реализуются следующие организационные формы концессий, известные в мировой практики как схемы ВОО, ВОТ, ВООТ (табл. 1):
Таблица 1
Основные организационные формы концессий
Организационные формы концессий Сущность организационной формы
Схема «строительство-владение-эксплуатация» (ВОО -Build-Own-Operate) Концессионер финансирует создание инфраструктурного объекта, получает его в собственность и осуществляет его эксплуатацию. Концедент, предоставивший предпринимателю необходимые права и землеотводы, определяет в силу заключенного контракта условия эксплуатации - регулирует доступ к объекту, цены, согласует планы развития.
Схема «строительство-эксплуатация-передача» (BOT -Build-Operate-Transfer) Схема отличается от предыдущей тем, что право собственности на построенный объект передается соответствующим государственным органам, а по истечении срока контракта концессионер вновь должен завоевать право на его эксплуатацию на конкурсных условиях (или концедент вправе оставить в дальнейшем управление за собой).
Схема «строительство-владение-эксплуатация-переда-ча» (ВООТ - Build-Own-Ope-rate-Transfer) Концессионер строит объект инфраструктуры, владеет им и эксплуатирует его с учетом требований контракта, заключенного с государственным заказчиком; собственность на объект переходит к государственному заказчику после окончания этого контракта.
Представленные схемы различаются формами владения и пользования собственностью концедента на различных этапах партнерства в разных направлениях деятельности [6]:
- при строительстве объектов производственной инфраструктуры (железнодорожного, трубопроводного транспорта, морских и речных портов, объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии);
- при строительстве объектов социальной инфраструктуры (объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта и др. объектов социально-культурного назначения);
- при строительстве объектов коммунальной инфраструктуры (объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения);
- в процессе переработки техногенного и вторичного сырья, а также в проектах по минимизации техногенной нагрузки на природную среду (объектов водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов).
Анализ инфраструктурного потенциала регионов РФ (табл. 2) позволяет выделить территории, перспективные для создания, реконструкции или модернизации инфраструктурных объектов, необходимых для развития горной промышленности.
Оценка инфраструктурного потенциала территорий РФ свидетельствует о неравномерности размещения объектов инфраструктуры по территории страны (выделяются территории, обладающие достаточно высоким уровнем развития инфраструктуры - территории ЦФО, ЮФО, ПФО и низкими зна-
чениями инфраструктурного потенциала - СЗФО, СФО, ДФО), что влияет на направленность экономического развития территорий, предопределяет различную перспективность использования механизма традиционных концессий в объекты инфраструктуры для развития горной промышленности.
Таблица 2
Оценка инфраструктурного потенциала федеральных округов
Территории Рейтинг фондонасыщенности* Федеральные проекты Региональные проекты
млн. долл. % млн. долл. %
1. Центральный федеральный округ (ЦФО) 8,9 4500 13,82 1658 47,58
2. Северо-Западный федеральный округ (СЗФО) 0,9 2966 9,11 21 0,60
3. Южный федеральный округ (ЮФО) 2,5 1250 3,84 280 8,03
4. Приволжский федеральный округ (ПФО) 2,6 4400 13,52 666 19,11
5. Уральский федеральный округ (УФО) 1,7 - - 400 11,48
6. Сибирский федеральный округ (СФО) 0,3 17100 52,52 460 13,20
7. Дальневосточный федеральный округ (ДФО) 0,1 2340 7,19 - -
Итого* 32556 100 3485 100
Примечание: * для оценки инфраструктурного потенциала территории (ФО) использован рейтинговый показатель региональной статистики - рейтинг фондонасы-щенности, рассчитанный на основе относительных величин структуры от универсальной общей базы (отношение относительной величины основных фондов к относительной величине территории). Анализ выполнен на конец 2010 г по материалам Федеральной службы госстатистики [7].
В границах территорий Европейской зоны (прежде всего, СЗФО, рейтинг фондонасыщенности - 0,9) перспективность использования механизма традиционных концессий в объекты производственной и социальной инфраструктуры обусловлена необходимостью их обновления вследствие высокого физического износа и технологического устаревания в основном за счет внедрения региональных проектов (свыше 60 %) и в меньшей степени за счет федеральных (около 40 % от всех по стране).
Значительные возможности для развития малоосвоенных территорий Сибири, Дальнего Востока (рейтинг фондонасыщенности - в среднем 1 по Восточной зоне) сдерживаются недостатком бюджетных средств, высокими рисками инвестирования в объекты инфраструктуры, необходимые для освоения комплексных месторождений. Поступление в инфраструктурные отрасли долгосрочных частных отечественных и иностранных инвестиций через механизм традиционных концессий (свыше 60 % всех поступлений по федеральным проектам и около 30 % от всех региональных проектов) по-
служит импульсом развития горно-металлургических агломераций Сибири и Дальнего Востока, гарантируя экономическую безопасность страны и обеспечивая поступления средств в бюджеты разных уровней. Поэтому в Восточной части страны предпочтение отдается крупным промышленным проектам: проект «Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области»; проект «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» предусматривает строительство производственных и инфраструктурных объектов; проект «Строительство железнодорожной линии Кызыл-Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва» [5].
Таким образом, концессионный механизм в РФ находится на этапе становления: наряду с созданием законодательной базы концессионного процесса происходит отработка реального механизма в отдельных отраслях. В целях его совершенствования необходимо: создание и укрепление законодательной и нормативной баз развития партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий; создание, апробация и внедрение наиболее эффективных моделей реализации концессий для применения в отдельных отраслях и для различных типов объектов. В горной промышленности представленный механизм традиционных концессий может быть реализован при строительстве объектов производственной и социальной инфраструктуры; в процессе переработки техногенного и вторичного сырья, в проектах по охране и рациональному использованию природных ресурсов.
Список литературы:
1. Варнавский В.Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.irex.ru/press/pub/polemika/13/var.
2. Марченко М.Н. Теория государства и права. - М.: Проспект. 2012. -656 с.
3. Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в европейском праве [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.conces-sion.ru/parseDocument.php?DocFName=76.
4. Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. - М., 2002. - 256 с.
5. Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.min-prom.gov.rU/activity/metal/strateg/2.
6. Федеральный закон от 06.07.2005.г. № 115-Фз «О концессионных соглашениях» (с последующими изменения и дополнениями) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc;base=LAW;n=117209;fld=134;dst=4294967295;from=73152-0.
7. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite.
