CC BY
20
С. БАЛАШОВ, аспирант Института экономики РАН
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ
КОНЦЕССИЙ В РОССИИ
Развитие концессионной практики в стране невозможно без поддержки государства. По мнению автора, принимаемые в стране меры по развитию концессий недостаточны. Предлагаются шаги по преодолению негативных тенденций и стимулированию развития института концессий в стране.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессии, государственное регулирование.
Одним из основных направлений развития экономики и общественной жизни в России на современном этапе является дальнейшее реформирование государственной собственности с целью её более органичного включения в систему рыночных отношений. Успешное решение этой проблемы во многом зависит от использования таких механизмов и форм, которые не предполагают передачу частным компаниям прав собственности в полном объёме. Действенным способом повышения эффективности и обеспечения количественных и качественных характеристик функционирования государственной собственности служит развитие партнёрских отношений между государством и частным сектором.
Опыт многих стран мира с различными политическими и экономическими системами, уровнем развития рыночных отношений свидетельствует о том, что одним из наиболее эффективных путей обеспечения количественных и качественных характеристик объектов государственной собственности является привлечение к финансированию и управлению этими объектами частного капитала, однако не на путях их приватизации, а на концессионной основе. Одним из перспективных направлений экономической политики правительств стран СНГ в области управления находящимися в их собственности объектами, решения инвестиционной проблемы в целом и бюджетной проблемы, в частности, является широкое применение концессионных соглашений и проектов. Оптимальное соотношение участия государственного и частного капитала в реализации прав собственности наблюдается именно в концессионных проектах.
Концессии представляют собой передачу концессионеру объекта государственной или общественной собственности для строительства, модернизации, эксплуатации, управления, обслуживания на закрепленных в договоре условиях. Основным преимуществом концессий в транспортной инфраструктуре считают то, что она является результативным механизмом управления государственными активами. Используя механизм концессии, государство может привлекать не только средства частных инвесторов, но и передовые управленческие технологии, кадровые и организационные ресурсы бизнеса, обеспечивающие высокое качество проводимых работ1.
Европейская Комиссия в правилах Единого рынка определяет концессию как «передачу общественной властью находящихся в ее собственности объектов инфраструктуры или других общественных служб третьей стороне для осуществления управления ими при условии принятия последней на себя предпринимательского риска и обязанностей по эксплуатации оборудования»2.
Согласно другим распространенным определениям, концессия - система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным
1 Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика// Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2007. Вып. 2.
2 Single Market News. 2000. May. N 21. Р.7.
юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства3. С юридической точки зрения концессия в сфере общественных работ представляет собой контракт, имеющий те же характеристики, что и договор об общественных работах, за исключением того, что в качестве компенсации за работу концессионеру предоставлено право эксплуатации переданного имущества и право сбора платы. Плата вносится пользователями объекта инфраструктуры или общественной властью.
Такое определение концессии соответствует принятому в публичном праве западных стран понятию административного контракта, когда общественная власть или специальный орган власти (концедент) уполномочивает и обязывает концессионера на договорной основе осуществлять управление и инвестирование, требуемое для обеспечения функционирования объекта инфраструктуры за его счет и, как правило, на его собственный риск. Объектом деятельности концессионера являются государственная собственность и собственность муниципальных образований, а также связанные с ней виды деятельности, составляющие государственную монополию, и публичные (общественные) службы. Иногда в ограниченных пределах и под контролем государства концессионер наделяется правом распоряжения концессионным имуществом4.
Выделяются следующие основные организационные типы концессий5:
1. БОТ (BOT: Build, Operate and Transfer). Концессионная компания осуществляет строительство и эксплуатацию объекта инфраструктуры на правах пользователя в течение концессионного срока, по истечении которого объект возвращается государству.
2. БТО (BTO: Build, Transfer and Operate). Концессионная компания строит объект инфраструктуры и передает его в государственную собственность сразу после завершения стадии строительства. После приема государством объекта он в соответствии с концессионным договором передается в пользование концессионной компании, которая не имеет права владения данным объектом.
3. Контракт браунфилд (Brownfield contract). Его предметом выступает деятельность по расширению, восстановлению или реконструкции существующего инфраструктурного объекта, не включающая новое строительство.
4. БОО (BOO: Build, Own and Operate), или проект гринфилд (Greenfield project). Концессионная компания строит объект инфраструктуры и управляет им на правах владения и пользования. Концессионный срок не фиксируется.
5. БООТ (BOOT: Build, Own, Operate and Transfer) — разновидность проекта «гринфилд». Отличается от предыдущего тем, что концессионная компания владеет и использует объект инфраструктуры в течение оговоренного в контракте периода времени, по истечении которого объект возвращается государству.
Основные преимущества концессии над другими формами государственно-частного партнерства следующие 6:
3 Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления// Отечественные записки. №6. 2004.
4 Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика// Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2007. Вып. 2.
5 Там же.
6 Шацкая И. Концессия как форма государственно-частного партнерства в мировой практике// Государственно-частное партнерство в условиях кризиса (материалы конференции). Москва. 2009.
• В отличие от контрактных, арендных и иных отношений, концессия носит долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности;
• В концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий;
• У государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условия концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов;
Государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.
Концессии - совсем не новый для России механизм. Просто сегодня он удачно вписался в новый виток взаимоотношений власти и бизнеса, получивших название государственно-частного партнерства. Теоретически концессии выглядят достаточно привлекательным инструментом. Публично-правовой статус концессий требует в договорной форме строго определять условия, на которых концессионер обслуживает население, а также оговаривать обстоятельства, которые могут вызвать изменение этих условий. При этом контроль за этими положениями договоров должен быть всесторонним и тщательным, а используемые меры административного воздействия достаточно многообразными: от приостановления и отмены неправильных действий до принудительного управления концессионным предприятием и досрочного выкупа его.
С одной стороны, с точки зрения обязательности соблюдения концессионного договора как гражданско-правового документа, концедент и концессионер равны перед законом. Но с другой стороны, предметом концессии является общественная собственность, подписывает концессионный договор концедент от имени общества, а служит такой договор достижению определенных общественных целей. И в этом смысле концессионный договор представляет собой публично-правовой документ, в котором стороны не равны друг другу в обязательности выполнения всех его пунктов. Есть высшие интересы общества, которые стоят над гражданско-правовыми нормами концессионного договора. И если реальное функционирование концессионного предприятия в рамках заключенного концессионного договора вступает в противоречие с общественными интересами, концедент вправе изменить в одностороннем порядке и без согласования с концессионером положения концессионного договора и потребовать от концессионера их обязательного выполнения.
Но стоит также рассмотреть концессионное соглашение с позиции концессионера, поскольку с этого ракурса возможных проблем при развитии концессионной деятельности в России еще больше. Государственно-частное партнерство чаще всего осуществляется в рамках проектного финансирования. Это понятно: как правило, цель создания ГЧП - реализация крупных проектов, на которые на текущий момент у государства не хватает сил и средств. Государство выступает лишь одной из сторон, заключающих контракт, и это вносит серьезные изменения в то, как оцениваются и распределяются риски.
Создание проектов ГЧП - это по сути и есть искусство написания правил и распределения рисков. Этих последних может быть великое множество. Например, в проектах строительства дорог это риски соблюдения сметы и сроков, производственные риски, рыночные риски (прогноз объема перевозок и уровня приемлемых тарифов), финансовые (колебания валют и процентных ставок), экологические риски. Такие риски
могут управляться кредиторами, частной стороной проекта. Они в целом не отличаются от рисков тех проектов, где компании участвуют одни, без государства: скажем, при строительстве нового завода.
Но в проектах ГЧП они лишены возможности повлиять на государство, которое может изменить правила игры, то есть на политические риски, риски изменения правовых условий, риски нестабильности и контрактный риск. Такие риски может в значительной степени брать на себя государственная сторона, гарантируя частной какие-то компенсации7.
Создать условия для развития концессионной формы ГЧП был призван ФЗ № 11S «О концессионных соглашениях», принятый еще в 200S году. Он должен был привлечь инвестиции в основном для дорожного строительства. Однако практика показала, что закон далеко не совершенен. Прежде всего не отрегулированы вопросы налогооблажения концессионера и концедента. Нечеткость при определении операции по передаче недвижимого имущества приводит к тому, что концессионеры уплачивают НДС. Кроме того, в налоговом кодексе РФ передача объектов концессионного соглашения не включена в список операций, которые не подлежат налогооблажению8.
Специалисты также отмечают, что в законе нечетко прописаны гарантии государства инвесторам. Например, новое или отремонтированное имущество, в которое концессионер вложил собственные деньги, тут же становится собственностью государства. А преимущественным правом разорвать концессионное соглашение закон наделяет именно чиновников.
Непонятен и механизм бюджетных гарантий. Так, государство может взять на себя обязательства по софинансированию проекта, но бюджет в стране утверждается ежегодно, а концессионное соглашение заключается как минимум лет на десять. В этих условиях государство не может гарантировать, что выплаты с его стороны продолжатся, скажем, на второй и третий год реализации проекта. Но с разработкой новых инструментов этот риск может быть значительно снижен. Например, для крупных проектов можно принять специальный закон о федеральной целевой программе.
Надо уметь правильно оценить риски. Например, не очень посвященному человеку может показаться, что гарантия государства однозначно более эффективна, чем какие-нибудь выплаты потребителей или госкомпаний. Но это не всегда так. У всего есть своя цена, в том числе и у гарантии. Тщательная подготовка большого проекта от замысла до заключения контракта с концессионером может занять до полутора лет и стоить несколько миллионов долларов. Но успех любого проекта ГЧП закладывается именно на этом этапе. Любой просчет может стоить миллионы долларов государству, бизнесу или им обоим: в будущем, при реализации проекта.
Многие эксперты считают, что на начальном этапе развития ГЧП государство, чтобы побороть настороженность частных партнеров, может брать большую часть рисков на себя. Но со временем, по мере получения необходимого опыта, разделение рисков может становиться более справедливым. Иначе сама форма партнерства потеряет всякий смысл.
Наличие правил игры, безусловно, лучше, чем их отсутствие. И само появление этого закона должно возыметь положительный эффект. Однако первопроходцев ожидает множество проблем. Например, с системой преемственности государственных представителей. Многое зависит от того, кто именно будет управлять со стороны государства частью концессии и насколько стабильным будет его представление о бизнесе. Любая смена руководства в ответственном за работу конкретного ГЧП
7 Не в дружбу, а в госслужбу// Журнал «Секрет Фирмы». № 30(117) от 08.08.200S
8 Халтурин Р. Государственно-частное партнерство в сфере дорожной инфраструктуры // Государственночастное партнерство в условиях кризиса (материалы конференции). Москва. 2009.
госучреждении отразится на самой концессии. Также нет никакой гарантии, что вновь пришедший руководитель администрации не захочет поменять частного инвестора на своего сына и проинвестировать проект иным образом.
Другая проблема - это наличие стратегического подхода у государства как хозяйствующего субъекта и четко обозначенные цели работы концессий. Если государство не откажется от позиции индифферентности и не укажет, какие проблемы хочет с их помощью решить, мы вернемся к размыванию отношений и хаосу.
Таким образом, на текущем этапе внедрения практики концессий, необходимо предпринять целый ряд важнейших мер по совершенствованию форм и методов государственного регулирования развития концессий:
- создать чётко продуманную, научно обоснованную долгосрочную стратегию развития ГЧП, которая в том числе будет включать этапы развёртывания ГЧП;
- создать специализированный орган, ответственный за реализацию государственной политики в области концессионной деятельности. Например, некое агентство или департамент, который будет отслеживать, регулировать и оптимизировать концессионную деятельность в стране;
- разработать и создать механизм определения ответственности государства за причинение своими действиями/бездействием убытков концессионеру, и наоборот;
- разработать и утвердить типовые отраслевые концессионные соглашения с учетом отраслевой специфики;
- внести изменения в отраслевые нормативные правовые акты, отражающих особенности осуществления ГЧП в отдельных отраслях;
- разработать и создать механизмы оценки, одобрения и контроля осуществления соглашений определяющих ГЧП.
Инвестиционный фонд - один из инструментов ГЧП, призванный облегчить бизнесу финансирование проектов, имеющих стратегическое значение для экономики, но отличающихся низкой возвратностью на инвестиции и длительными сроками осуществления. Положение об Инвестиционном фонде задает достаточно жесткие параметры для проектов, которые могут финансироваться из данного источника. Это размер проекта (5 млрд. руб.), срок осуществления - 5 лет, необходимость значительных затрат на его экспертизу, длительная процедура согласования. Необходимо тщательно проанализировать первый опыт рассмотрения проектов в рамках Инвестиционного фонда. Уже сейчас можно утверждать, что положение об Инвестиционном фонде будет нуждаться в коррекции9, а именно:
- в упрощении требований к инвестиционному консультанту;
- в уменьшении минимального размера проекта;
- в увеличении сроков государственного финансирования и гарантий на срок свыше 5 лет.
Однако, при всей важности перечисленных мер, можно констатировать, что процесс создания и использования механизмов ГЧП в России, а также диалог государства и бизнеса по данному вопросу только начаты, и требуется значительно ускорить движение в этом направлении. Сегодня основная задача государственной власти и бизнеса -выработка конкретных процедур применения этих инструментов и их обкатка на пилотных проектах, которые показали бы все плюсы и минусы каждого вышеперечисленного инструмента.
S. BALASHOV,
9 Генералов С.В. Меры по развитию механизмов государственно-частного партнерства// Общероссийская общественная организация «Деловая Россия».
post-graduate student of the Institute of Economics
FORMS AND METHODS OF STATE REGULATION OF CONCESSION DEVELOPMENT IN RUSSIA
Development of concession practice is impossible without state support. According to the author's opinion, the arrangements, which have been taken in this sphere, are not sufficient. Thus the author suggests methods of overcoming of the negative tendency and stimulation of concession development.
Keywords: public-private partnership, concession, state regulation.
