CC BY
59
УДК 332.1
использование механизма государственно-частного партнерства в реализации промышленной политики региона*
н. н. КОсинОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: [email protected]
д. А. сАВчЕнКО, магистрант кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
В статье рассмотрена категория государственно-частного партнерства как механизма реализации промышленной политики региона. Проанализирован опыт внедрения государственно-частного партнерства на территории некоторых субъектов Российской Федерации, определены проблемные области промышленной политики региона. Авторы рассмотрели, как инструменты государственно-частного партнерства способствуют исполнению промышленной политики в Волгоградской области, а также проанализировали действующие инвестиционные проекты, принятые региональные законодательные акты и разработку институциональной среды государственно-частного партнерства. В исследовании даны рекомендации для дальнейшего эффективного развития механизма государственно-частного партнерства на региональном уровне.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, промышленная политика региона, бизнес-структура, концессии, инфраструктура, институты и инструменты государственно-частного партнерства.
* Исследование выполняется при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда и администрации Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта «Совершенствование механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) как инструмента повышения инвестиционной привлекательности Волгоградской области» №13-12-34014 а (р).
В современных условиях инновационно ориентированной экономики становится необходимым поиск новых эффективных форм и механизмов реализации промышленной политики региона. Многие предприятия наиболее развитых сфер в Волгоградской области находятся в плачевном состоянии и малоконкурентоспособны, что противоречит целям промышленной политики региона [11], а муниципалитет не в силах самостоятельно поддерживать реализацию промышленной политики на должном уровне при соблюдении необходимых сроков. Эффективным решением данной проблемы является государственно-частное партнерство (ГЧП), способствующее совершенствованию механизма и инструментов взаимодействия бизнес-структуры и государства [13].
Проблемы государственно-частного партнерства в разрезе различных сфер социально-экономической территориальной системы рассматриваются учеными с позиций:
- сущности и основных характеристик государственно-частного партнерства [2; 5];
- роли государственно-частного партнерства в реализации стратегии региона [8; 4; 9];
- инновационных инструментов системы стратегического управления предприятиями промышленности [6; 10];
- совершенствования государственно-частного партнерства на институциональном уровне [7; 3];
- развития форм государственно-частного партнерства как способа привлечения в регион инвестиций [14].
По мнению авторов, государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля. Данное сотрудничество предполагает распределение рисков между партнерами и осуществляется в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение.
Основное преимущество ГЧП объясняется наличием и у частных компаний, и у государственных структур уникальных возможностей, при объединении которых появляется возможность достижения лучших результатов в реализации совместных проектов, исключая возможные «провалы» рынка или неэффективность государственных действий.
Также среди преимуществ механизма государственно-частного партнерства выделяют:
1) возможность получения от государства крупных контрактов на проектирование, строительство и эксплуатацию. Такие контракты являются выгодными для частного бизнеса, поскольку позволяют по итогам единого конкурса выполнять проектирование, строительство и эксплуатацию объекта, получая после ввода его в эксплуатацию гарантированные платежи из бюджета;
2) свободу выбора проектных и технических решений. Поскольку гЧП предполагает, что частный партнер самостоятельно разрабатывает проектно-сметную документацию, он свободен в выборе своих проектных технических решений и самостоятельно разрабатывает методику достижения определенных в контракте жизненного цикла (КЖЦ) функциональных показателей;
3) возможность привлечения финансирования на выгодных условиях. Наличие финансовых обязательств государства по государственно-частному партнерству позволяет частному партнеру привлекать заемные средства для
финансирования проекта на более выгодных условиях;
4) отсутствие риска спроса. основным преимуществом кЖЦ для частного бизнеса является то, что он не несет риск спроса по предоставляемым услугам. Все доходы от эксплуатации объекта получает государство. Частный партнер несет обязательство по обеспечению надлежащего качества объекта и соблюдению функциональных требований к объекту. В таком случае он получает установленную плату за предоставляемые услуги в полном объеме, не осуществляя при этом сбор доходов с конечных потребителей предоставляемой услуги. Для малых предприятий гЧП - это реальная возможность увеличить инвестиционный поток за счет финансирования проектов государством либо предоставления льгот и различных преференций, что значительно сократит затраты малого предприятия и создаст возможность для инвестирования.
В мировой практике много различных форм реализации партнерских отношений между государством и бизнес-структурами: контракты, аренда, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия.
В настоящее время в России существует определенная практика государственно-частного партнерства. Преимущественно проекты гЧП реализуются на региональном уровне, что позволяет значительно экономить бюджетные средства за счет сокращения непосредственного участия государства в производстве общественных услуг. основными сферами применения ГЧП в РФ оказались: транспортная инфраструктура, строительство дорог, инфраструктура ЖКХ, сфера подготовки специалистов, особые зоны экономического развития - кластеры, направленные на комплексное развитие территории.
наиболее удачные примеры гЧП в России в настоящее время существуют только в некоторых регионах, в то время как в основной массе субъектов только начинают задумываться о внедрении данного механизма. наиболее активно инструменты ГЧП применяются в Москве и Санкт-Петербурге. В этих городах уже реализован ряд крупных проектов национального масштаба: развитие аэропорта «Пулково» (Санкт-Петербург), строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино (Санкт-Петербург), строительство скоростной автомобильной дороги москва - Санкт-Петербург (федеральная автомобильная дорога М-11) и прочие.
В Москве и Санкт-Петербурге утверждена местная законодательная база, регламентирующая отношения субъектов ГЧП, их права и обязанности.
В Южном федеральном округе также есть примеры внедрения механизма ГЧП:
- строительство и эксплуатация на платной основе автомобильной дороги М-4 «Дон»;
- комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области и пр.
Более всего в поддержке государственно-частного партнерства нуждаются сфера инфраструктуры и социальная сфера. Так, по показателю качества инфраструктуры Россия занимает 94-е место в мире. С показателем 3,6 по семибалльной шкале наша страна отстает от стран БРИКС, у которых этот показатель составляет 3,8. По показателю качества автомобильных дорог Россия занимает 125-е место с индексом 2,4, по показателю качества железнодорожной инфраструктуры - 31-е место [14].
В Волгоградской области уже существуют примеры взаимодействия бизнеса и государства в форме ГЧП. Например, в ООО «ЛУКОЙЛ-Волго-граднефтепереработка» в рамках ГЧП реализуется несколько инвестиционных проектов. При этом государство освободило предприятие от налога на имущество, был снижен налог на прибыль в доле, уплачиваемой в консолидированный бюджет области, с 17,5 до 13,5 % [9].
Еще одним примером ГЧП в регионе является осуществление инвестиционного проекта ООО «ЕвроХим-ВолгаКалий» - горно-обогатительный комбинат по добыче и обогащению калийных солей Гремячинского месторождения Котельни-ковского района Волгоградской области. Проект был признан экономически и социально значимым для Волгоградской области, в его рамках ведется строительство 11 многоквартирных жилых домов и гостиницы, 500 коттеджей, которые впоследствии будут реализованы по программе льготной ипотеки. Также в рамках данного ГЧП-проекта предусмотрено строительство объектов социальной сферы и инженерно-транспортной инфраструктуры [1].
В 2009 г. в Волгоградской области был создан региональный венчурный фонд инвестиций, назначение которого - инвестирование в создание и расширение малых и средних предприятий, работающих на территории области в таких отраслях, как биотехнологии, фармацевтика, медицинская
техника, нанотехнологии, альтернативная энергетика, информационно-телекоммуникационные технологии.
В рамках развития механизма государственно-частного партнерства в реализации промышленной политики Волгоградской области на ближайшее будущее запланировано несколько совместных проектов государственных структур и частного бизнеса:
- концессионное соглашение с мусоросорти-ровочными комплексами о проектировании, строительстве и эксплуатации полигонов для утилизации твердых бытовых отходов;
- строительство автомобильной дороги в обход Волгограда;
- строительство дошкольных учреждений образования;
- строительство инфраструктурных объектов к Чемпионату мира по футболу в 2018 г.
Для повышения эффективности реализации ГЧП-проектов на территории региона были созданы институты развития государственно-частного партнерства: структурное подразделение Министерства экономики и совет по развитию ГЧП, состоящий из представителей администрации Волгоградской области, Волгоградской областной думы и представителей институтов развития ГЧП. В ближайшем будущем планируется создать в регионе центр стратегического планирования, в компетенцию которого будет входить регулирование проектов государственно-частного партнерства Волгоградской области.
Однако существует глобальное препятствие, которое мешает широкому внедрению механизма ГЧП. Это отсутствие Федерального закона, регламентирующего деятельность государственно-частного партнерства, обсуждение которого идет с середины 2000-х гг. На уровне регионов эта проблема решается принятием местных законов и нормативных актов. В Волгоградской области в ноябре 2011 г. был принят закон об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве, целью которого является привлечение частных инвестиций для решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти региона.
Также среди проблем реализации механизма государственно-частного партнерства как инструмента поддержки инвестиционной деятельности малых предприятий можно выделить: 1) отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и биз-
несом в России. Уровень развития института ГЧП в России и качество используемых для его реализации инструментов пока очень низкие, при этом доля государственного влияния на ГЧП-проекты пока еще слишком велика. Также назрела необходимость в создании федерального органа реализации политики ГЧП и контроля ее исполнения, так как существует множество органов контроля лишь на региональном уровне;
2) отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствованию механизма ГЧП. В настоящее время в качестве примеров реально осуществляющихся программ подготовки специалистов по направлению ГЧП можно назвать только специализированные программы обучения, проводимые Внешэкономбанком (ВЭБ), который согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 17.08.2010 № 1372-р единолично осуществляет услуги по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации [7]. Важно также, что ВЭБ в лице центра ГЧП на постоянной основе проводит мероприятия, оказывающие влияние на формирование и развитие нормативной и учебно-методической базы по ГЧП. Определенный вклад в развитие учебно-методической базы по ГЧП в настоящее время вносят также и материалы, подготавливаемые Институтом экономики РАН и отдельными специализированными консалтинговыми компаниями, а также наработки, полученные в ходе реализации инвестиционных проектов в партнерстве с Европейским банком реконструкции и развития и Всемирным банком. Однако в целом существующий объем выполняемых мероприятий пока не обеспечивает решение данной проблемы (в основном из-за ограниченности участников рынка, связанных с реализацией инвестиционных ГЧП-проек-тов) и недостаточен для изменения текущего положения дел в плане создания и развития институциональной системы подготовки квалифицированных специалистов;
3) наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП. Обозначенные проблемы влекут за собой серьезные риски, возникающие в процессе реализации проектов ГЧП [12]:
- риски, вытекающие из того, что любое обязательство публичной стороны ГЧП, связанное
с расходованием бюджетных средств, может быть исполнено только в случае включения соответствующего обязательства в бюджет. При этом сроки бюджетного планирования существенно короче сроков реализации проектов ГЧП;
- риски, связанные с земельными правоотношениями. Сложности возникают в связи с тем, что в рамках одного проекта ГЧП зачастую требуются земельные участки, принадлежащие разным собственникам: РФ, субъекту Федерации, муниципальному образованию;
- риски, связанные с отсутствием специальных конкурсных процедур по проектам ГЧП;
- риск, связанный с будущим обязательством одной из сторон ГЧП передать в собственность другой стороне ГЧП-объекты недвижимого имущества. Подобные будущие обязательства могут быть неисполнимыми на территории РФ;
- для дальнейшего эффективного развития механизма ГЧП на региональном уровне необходимо:
• сформировать единую законодательно-нормативную базу, регламентирующую все аспекты деятельности государственно-частного партнерства. Развитие нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном уровне установит в России единую терминологию о государственно-частном партнерстве, зафиксирует общие принципы государственно-частного партнерства и принципы осуществления конкурсных процедур;
• создать федеральный орган реализации политики ГЧП и контроля ее исполнения;
• провести подготовку компетентных кадров для повышения качества управления проектами ГЧП и их исполнения.
Таким образом, государственно-частное партнерство способствует более успешной реализации региональной промышленной политики. Чем выше уровень развития ГЧП, тем эффективнее реализация. Этот факт обязывает правительство и муниципальные органы управления способствовать дальнейшему развитию этой формы взаимодействия государства и частного бизнеса.
Для эффективного развития механизма государственно-частного партнерства необходимо, чтобы усилия всех участников проекта были направлены на решение вопросов, связанных не только с экономической сферой отношений, но и социальных проблем (повышение благосостояния всех слоев населения, ограничение вредного воздействия инвестиционных проектов на человека и окружающую среду и других). Партнерство как форма взаимодействия всех участвующих в реализации общественных жизненно важных инфраструктурных проектов субъектов предполагает единые или, по крайней мере, согласованные цели, за которыми, безусловно, скрываются собственные частные интересы каждой из сторон. Стремление частного бизнеса к эффективной финансово-хозяйственной деятельности, определяющей его собственное благополучие, вполне естественно, поэтому должны существовать законы, создающие для этого необходимые разумные условия. Учитывая высокую заинтересованность государства и бизнеса в совместной реализации проектов ГЧП, особенно в свете предстоящего Чемпионата мира по футболу 2018 года, который будет проходить в России, перспективы развития механизма ГЧП будут постоянно возрастать.
Список литературы
1. Беков Р. С. Государственно-частное партнерство в Волгоградской области: законодательство, проекты, институты развития. URL: http://economics. volganet. ru/export/sites/economics/folder_5/folder_6/ folder_5/folder_3/folder_1/downloads/K_dokladu_ Bekova. pdf.
2. Кабашкин В. А., Соболев И. С. Анализ современных подходов к содержанию государственно-частного партнерства, необходимости и условий его применения в российской практике регионов // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 3 (186). URL: http://www. fin-izdat. ru/journal/ region/detail. php?ID=35714.
3. Косинова Н. Н. Перспективы взаимодействия государства и бизнеса в модернизации экономики региона // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. №12. С. 58-62.
4. Косинова Н. Н. Государственно-частное партнерство как эффективный инструмент реализации стратегических планов на региональном уровне. Формы и механизмы взаимодействия субъектов смешанной экономики. М.: ИЭ РАН. 2009. С. 158-170.
5. Косинова Н. Н., Заруднев А. И. Основные стратегические направления совершенствования механизма государственно-частного партнерства (на примере Волгоградской области) // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 26.
6. Косинова Н. Н., Сизов Ю. И., Галушкин В. И. Система стратегического управления на предприятиях промышленности: особенности формирования и инновационные инструменты развития. Волгоград: ВолГУ. 2010. 290 с.
7. Максимов В. ГЧП: необходимость развития // Большой бизнес. 2009. № 11 (66). URL: http://www. bolshoybusiness.ru/archive/38/927/.
8. Нелюбова Н. Н. Государственно-частное партнерство в реализации стратегии развития региона // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 11 (50). URL: http://www.fin-izdat.ru/journal/ region/detail.php?ID=7404.
9. Нелюбова Н. Н. Практика и перспективы развития государственно-частного партнерства в реализации стратегии региона // Российское предпринимательство. 2007. № 6 (92). С. 175-179.
10. Нелюбова Н. Н. Формы взаимодействия бизнеса и государства в стратегии развития нефтяной отрасли региона // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 6 (45). С. 6-13. URL: http://www.fin-izdat.ru/journal/region/detail. php?ID=5826.
11. О развитии промышленности на территории Волгоградской области: проект закона Волгоградской области от 28.12.2012 № 277-2012з. URL: http:// volgoduma.ru/zakonotvorchestvo/proekty-zakonov/ komitet-po-ekonomicheskoj-innovaczionnoj-politike-nauke-promyshlennosti-i-transportu/9346-proekt-zakona-277-2012z-ot-28122012-g.html.
12. Панкратов А. А. Государственно-частное партнерство в современной практике: основные теоретические и практические проблемы. М.: Ан-кил. 2010. 247 с.
13. Сазонов С. П. К вопросу о государственно-частном партнерстве // Известия Волгоградского государственного технического университета. 2011. № 14 (87). С. 19-21.
14. Синякова А. Ф. Концессионные соглашения: привлечение в регион инвестиций с помощью государственно-частного партнерства // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 10 (49). URL: http://www.fin-izdat.ru/journal/region/detail. php?ID=6902.
