CC BY
14
АЛИЕВ Р. Ф., НАБИЕВ P.A.
ПРАКТИКА ВНЕДРЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ В АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ
Рассмотрено становление бюджетной системы Астраханской области, основанное на внедрении инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. Авторы освещают качественные изменения, произошедшие в результате перехода от управления бюджетными ресурсами к «управлению результатами», результаты реализации программы реформирования региональных финансов Астраханской области. Авторы останавливаются на проблемах, связанных с переходом на новые принципы формирования межбюджетных отношений, решение которых, по мнению авторов, позволит создать действительно эффективную бюджетную систему.
АЫЕГРЕ, ЫАВШУКА.
INTRODUCTION PRACTICE «MANAGEMENTS BY RESULTS» THE PUBLIC FINANCE IN THE ASTRAKHAN REGION
Formation of budgetary system of the Astrakhan region, based on introduction of tools of the budgeting focused on result is considered. Authors shine the qualitative changes which have resulted transition from management by budgetary resources to «management of results», results of realization of the program of reforming of the regional finance of the Astrakhan region. Authors considered the problems connected with transition to new principles of formation of interbudgetary relations which decision, according to authors, will allow to create really effective budgetary system.
Ключевые слова: бюджетная система, управление, бюджетные ресурсы, управление результатами, принципы, межбюджетные отношения.
Keywords: budgetary system, management, budgetary resources, management, principles, interbudgetary relations, results.
Бюджет является важнейшим ресурсом, обеспечивающим возможность выполнения государством своих функций. Ключевые предпосылки для выполнения государственных функций в очередном финансовом году создаются на стадиях составления и утверждения бюджета: запланированные объемы доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и их распределение позволяют установить направления и размеры бюджетного финансирования в предстоящем году. В настоящее время процедуры бюджетного планирования перестраиваются с учетом принципов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР).
Необходимость и целесообразность внедрения БОР объясняется тем, что традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг; в ситуации бюджетного кризиса необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг[1];
Бюджетирование, ориентированное на результат, - система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в привязке с достигаемыми результатами. Иными словами, механизм БОРа заключается в смещении акцента от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Соблюдение принципов БОРа предполагает расширение самостоятельности участников бюджетного процесса, повышение их ответственности за достижение количественно измеримого результата, переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими (планируемыми) результатами их использования в рамках приоритетов государственной политики.
Внедрение БОРа в Российской Федерации вызвало необходимость реформирования всех стадий бюджетного процесса и пересмотра функций его участников. Это и реформа бюджетного федерализма, бюджетного планирования, бухгалтерского учета и реформа государственной службы [2].
В настоящее время в России на федеральном и региональном уровнях в целом сформирована нормативная база, позволяющая перейти к внедрению БОРа. Вместе с тем недостаточная методическая база, к примеру отсутствие четких регламентов работы с целевыми программами субъектов бюджетного планирования (далее - СБП), сдерживает этот процесс. Проблемы у СБП возникают с разработкой и обоснованием количественных характеристик результативности и эффективности бюджетных расходов по
соответствующему направлению финансирования.
Уровень внедрения принципов БОРа по субъектам РФ значительно дифференцирован, что напрямую связано со значительным различием в уровне их социально-экономического развития. Вместе с тем первичным ограничением экономического роста во многих регионах является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самой системы управления финансами. Практика «управления затратами, а не результатами» ведет к росту расходов региональных бюджетов пропорционально росту доходов и не позволяет сформировать достаточный объем бюджета развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Более того, это становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе. Существующая схема бюджетного управления воспроизводит
ежегодные затраты, калькулируемые «снизу», от бюджетополучателей, и не обеспечивает в должной мере возможности управлять достижением результатов. В этих условиях переход от управления затратами к управлению результатами крайне актуален, и, на наш взгляд, единственно верный путь [2].
БОР стимулируется к внедрению на региональном и муниципальном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
Астраханская область с 2006 года принимает участие в конкурсе на получение субсидии из ФРРМФ, что явилось своеобразным толчком к качественному развитию сценария управления общественными финансами. Для получения субсидии из ФРРМФ принята программа реформирования региональных финансов Астраханской области (далее - Программа), цель реализации которой - совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом области, повышение эффективности и качества управления бюджетными средствами [3].
В течение 2007-2008 г.г. Программой предполагалось создать систему учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах, установить стандарты качества предоставления бюджетных услуг, сформировать среднесрочные ведомственные программы расходов, внедрить использование среднесрочного финансового плана, наладить процесс формирования реестров расходных обязательств Астраханской области и муниципальных образований, совершенствовать долговую политику и реализовать прочие мероприятия, способствующие увеличению результативности и эффективности бюджетных расходов.
Общий экономический эффект от реализации комплекса мероприятий Программы составил 1,35 млрд. рублей, что характеризует величину сокращения неэффективных или низкоэффективных расходов, которые были бы осуществлены за счет средств консолидированного бюджета Астраханской области в период реализации программы, если бы переход от «управления затратами к управлению результатами» не был осуществлен. Иными словами, 1,35 млрд. руб. был бы объемом упущенной выгоды, так как средства были бы потрачены не на достижение приоритетных целей развития области, а на финансирование потребностей системы управления региональными финансами «по инерционному принципу» (индексация расходов, произведенных в предыдущие периоды).
В результате реализации Программы создана нормативно-регламентированная система управления, стимулирующая исполнительные органы государственной власти Астраханской области к достижению роста показателей результативности их деятельности; мобилизованы в областной бюджет дополнительные ресурсы за счет ускорения оборота денежных средств и сокращения их нецелевого использования; сформирована система учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах, используемая при планировании областного бюджета; разработаны стандарты качества предоставления бюджетных услуг на более 50% бюджетных расходов:
реализация 55% расходов областного бюджета осуществляется в рамках ВЦП; обеспечено улучшение качества управления финансами и платежеспособности бюджетов муниципальных образований.
К настоящему времени в рамках процедур подготовки к составлению проекта областного бюджета применение нашли относительно новые для российской бюджетной практики инструменты: реестр целей и задач Правительства, доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), среднесрочный финансовый план, реестр расходных обязательств, ведомственные целевые программы и различные мониторинги.
Каждый инструмент в рассматриваемой системе играет свою роль.
Распоряжением Правительства Астраханской области от 27.06.2007 года №381-Пр установлены стратегические цели и тактические задачи Правительства области и исполнительных органов государственной власти, индикаторы их достижения. На основе сформированного реестра целей и задач исполнительных органов государственной власти были подготовлены типовые формы по оценке эффективности бюджетных расходов и методические рекомендации по их заполнению [4].
Распоряжением Правительства Астраханской области от 10.10.2005 года №166-Пр принят план мероприятий по переходу к программно-целевому планированию деятельности главных распорядителей.
В рамках ДРОНДов определяется стратегия деятельности органов государственной власти. Так, в ДРОНДе Министерства финансов Астраханской области на 2008-2010 годы отражены результаты деятельности в 2007 году и освещены основные направления работы на 2008-2010 годы.
Одним из важнейших инструментов бюджетирования, обусловливающих переход к программно-целевому методу планирования, является целевая программа, отражающая основные цели, задачи, мероприятия и показатели для оценки результативности деятельности органов власти, позволяющая конкретизировать тактику работ.
Важным этапом становления ведомственных целевых программ (ВЦП) стало закрепление в Бюджетном кодексе РФ (ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ) норм о возможности распределения бюджетных ассигнований на их реализацию в бюджетах всех уровней. Постановлением Правительства Астраханской области от 18.04.2008 года №169-П регламентируется порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ [5].
В рамках использования программно-целевого метода при планировании бюджетных расходов в деятельности исполнительных органов государственной власти внедрены ВЦП. При принятии бюджета Астраханской области на 2009-2011 годы проведены согласование и утверждение ВЦП главными распорядителями средств областного бюджета. В 2008 году ВЦП разработаны 13-ю исполнительными органами государственной власти (или более 35% от общего количества). Доля расходов областного бюджета на 2009 год, имеющих показатели эффективности в соответствии с утвержденными ВЦП, составила около 55% (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
Необходимая для системы БОР взаимосвязь результатов и затрат на макро- и микро-уровнях создается именно благодаря ДРОНДам и программам.
Условия для обоснованного планирования объемов и структуры бюджетных расходов, обеспечивающего финансовое основание для установления целевых параметров деятельности органов государственной власти на среднесрочную перспективу, создаются благодаря формированию среднесрочного финансового плана.
С 2009 года формирование среднесрочного финансового плана заменено принятием «трехлетнего» бюджета, в свою очередь, среднесрочное планирование бюджетных расходов строго в соответствии с принятыми государством финансовыми обязательствами осуществляется в рамках составления реестра расходных обязательств. В области организовано формирование реестра расходных обязательств как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Реестр расходных обязательств субъекта предусматривает проведение инвентаризации нормативно-правовой базы действующих (утвержденных законом об областном бюджете на текущий финансовый год) расходных обязательств.
В реестре выделены типы расходных обязательств, относящиеся к компетенции субъекта РФ в соответствии с федеральными законами, реализация федеральных полномочий, межбюджетные трансферты и прочее. Он составляется, исходя из объема действующих обязательств, утвержденных законом областного бюджета на текущий финансовый год. Ведение реестров позволило четко разграничить полномочия и ответственность между всеми участниками бюджетного процесса, сформулировать расходные полномочия и выявить необоснованные расходы или расходные обязательства, не подкрепленные соответствующими нормативно-правовыми документами, перейти от сметного финансирования к финансированию расходных полномочий.
В целях активизации процесса финансового оздоровления региональных финансов и реализации мероприятий по повышению эффективности расходования бюджетных средств в Астраханской области проводится работа по совершенствованию процедуры мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований области.
Качество управления общественными финансами стало оцениваться по двум категориям: по итогам финансового года и оперативно (ежеквартально). Разные варианты оценок качества предусматривают и различные методики проведения мониторинга.
Необходимо отметить, что реформирование бюджетной системы Астраханской области способствовало исполнению всеми муниципальными образованиями отдельных индикаторов качества (применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок для муниципальных нужд на конкурсной основе, доля бюджетных учреждений, обслуживаемых органами Федерального казначейства, в общем
количестве бюджетных учреждений, действующий сайт (или раздел на сайте) финансового органа), в связи с чем они были заменены другими показателями, отражающими уровень качества прогнозирования параметров местных бюджетов и активность органов местного самоуправления в части реализации программных мероприятий по наращиванию собственной доходной базы.
Оперативная оценка качества управления общественными финансами осуществляется в соответствии с распоряжением Министерства финансов Астраханской области от 02.04.2007 года №29-р. По итогам исполнения 1 квартала 2008 года средняя оценка качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований Астраханской области сложилась на уровне 6,27 балла, по итогам 1 полугодия - 7,81 балла, по итогам 3 квартала - 8,64 балла при максимально возможной оценке в 11,55 баллов.
В 2008 году средняя комплексная оценка финансового положения муниципальных образований улучшилось на 36% по сравнению с аналогичным периодом 2007 года [6].
По результатам проведенного мониторинга качества управления общественными финансами среди муниципальных образований Астраханской области за 2007 год в областном бюджете на 2008 год были предусмотрены бюджетные ассигнования за достижение высоких показателей в сфере управления общественными финансами (гранты).
Положительным моментом, дающим более качественное управление общественными финансами, можно считать проведение мониторинга финансового менеджмента. В 2007 году на федеральном уровне был проведен эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результат, в соответствии с которыми ГРБС на основании мониторинга показателей финансового менеджмента распределялся объем дополнительных бюджетных ассигнований. Учитывая позитивный опыт реализации эксперимента, в Бюджетном послании Президента РФ на 2008-2010 годы региональным финансовым органам рекомендовано внедрять данную систему мониторинга, которая должна сопровождаться созданием стимулов к повышению эффективности использования бюджетных средств ГРБС.
Постановлением Правительства Астраханской области от 28.03.2008 года №140-П утвержден порядок проведения конкурса на лучшие показатели качества планирования бюджетных средств исполнительных органов государственной власти, предусматривающего ежегодную оценку качества бюджетного планирования и премирование субъектов бюджетного планирования за достижение лучших показателей. В области с 2008 года проводится конкурс, основной задачей которого является стимулирование внедрения в деятельность главных распорядителей средств областного бюджета основных инструментов БОРа. По результатам конкурса распределены дополнительные бюджетные ассигнования (гранты) среди пяти исполнительных органов государственной власти, получивших наиболее
высокие оценки, обеспечивших планирование большей части своих расходных обязательств в увязке с достигаемыми результатами, организовавших регулярный мониторинг качества работы бюджетных учреждений и размещающих результаты этого мониторинга в сети Интернет
[7].
Анализ управления по результатам общественными финансами в Астраханской области показал, что практика применения утвержденных на региональном уровне процедур пока неоднозначна. Перенесение федерального опыта на региональный уровень без необходимой адаптации, что имеет место во многих субъектах РФ, как правило, не дает положительных результатов в короткие сроки. Работа по реформированию бюджетного процесса зачастую не связывается с системой стратегического планирования развития соответствующих территорий и не влияет на развитие приоритетных отраслей, что представляется неверным.
Безусловно, модель БОРа, призванная повысить обоснованность распределения бюджетных расходов и их эффективность, усилить целевую ориентацию деятельности отдельных органов государственной власти и системы государственной власти и местного самоуправления в целом, имеет ряд неоспоримых достоинств и представляет практический интерес для субфедерального уровня. На региональном уровне при меньших, чем на федеральном уровне, масштабах работ положительный результат применения новых принципов и методов БОРа может быть получен существенно быстрее.
Как показывает практика функционирования ФРРМФ, субъектам РФ, участвующим в подобных конкурсах, удается наиболее комплексно принимать меры по реализации бюджетных реформ.
Таким образом, на данном этапе развития реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса во взаимосвязи с административной реформой, реформой государственной службы, а также мерами по реструктуризации бюджетного сектора вполне обоснованно могут рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ.
Региональную практику Астраханской области по повышению эффективности бюджетных расходов можно считать положительной (Астраханская область за качественное управление общественными финансами отмечена Министерством финансов РФ), и она, на наш взгляд, требует дальнейшего внедрения.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 года №249 (ред. от 23.12.2004) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах», «Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования»);
2. Финансовая политика России: учебное пособие / Р.Набиев и др.- М.: Финансы и статистика, 2008.- с.400: ил.
3. Постановление Правительства Астраханской области от 27.10.2006 года №379-П (ред. от 11.12.2007 года) «Об отраслевой целевой программе реформирования региональных финансов Астраханской области на 20062008 годы»;
4. Распоряжение Правительства Астраханской области от 27.06.2007 года №381-Пр (ред. от 23.07.2007 года) «О стратегических целях и тактических задачах Правительства Астраханской области и исполнительных органов государственной власти Астраханской области и индикаторах их достижения»;
5. Постановление Правительства Астраханской области от 18.04.2008 года №169-П (ред. от 16.07.2008 года) «Оразработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;
6. Распоряжение Правительства Астраханской области от 22.05.2006 года №107-Пр (ред. от 30.06.2007 года) «Об организации мониторинга годовой оценки качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований Астраханской области»;
7. Постановление Правительства Астраханской области от 28.03.2008 года №140-П «О порядке проведения конкурса на лучшие показатели качества бюджетного планирования исполнительных органов государственной власти Астраханской области».
